농지처분명령 취소청구

1. 사건개요 청구인들은 부친인 ◎◎◎으로부터 경기도 ◎◎시 ○○구 ○○동 ○○○-2번지(이하 ‘이 사건 농지’라고 한다)를 각 1/2지분에 관하여 증여를 받아 현재 이 사건 농지를 공동소유하고 있는 사람들이다. 피청구인은 2017년 농지이용실태조사를 하여 이 사건 농지가 휴경 중임을 확인하고, 2018. 4. 11. 청구인에게 농지처분의무통지를 하였으나, 2018. 11. 19. 2018년 농지이용실태조사에서 이 사건 농지가 자경 중임을 확인하고 2019. 5. 13. 청구인들에게 농지처분명령 유예 통보를 하였다. 이후 피청구인은 2019. 10. 29. 2019년 농지이용실태조사를 실시하여 이 사건 농지가 휴경 중임을 확인하고 2020. 5. 12. 처분 사전통지를 거쳐, 2020. 7. 7. 청구인들에게 각 농지처분명령(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 이후 ◎◎◎은 2020. 11. 23. 사망하였고, 배우자 □□□과 직계비속인 △△△, 청구인들이 공동상속인이다. 청구 외 □□□, △△△는 청구인들을 상대로 상속재산확인소송을 제기하여 서울중앙지방법원으로부터 2021. 4. 2. 이 사건 농지가 망 ◎◎◎의 사망으로 인한 상속재산임을 확인한다는 판결을 선고받고, 그대로 확정되었다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 이 사건 농지의 전 소유자는 청구인들의 부(父)인 ‘◎◎◎’이었다. ◎◎◎이 이 사건 농지를 1983. 3. 17. 매수하였는데 당시엔 「농지법」이 적용(1996. 1. 1.)되기 전이다. ◎◎◎은 위 농지에서 농사를 짓다가 이 사건 농지를 주말농장으로라도 이용할 것을 당부하면서 1999. 12. 4. 청구인들에게 증여하였다. 청구인들은 아버지의 뜻에 따라 주말농장 등으로 이용하며 이 사건 농지를 본래 용도로 잘 사용해 왔다. 하지만, 2015.경부터 청구인들이 사회생활이 바빠지면서 관리가 어렵자, ◎◎◎은 청구인들을 대리하여 이 사건 농지를 ○○○가 대표로 있는 ‘○○○○○(주)’에 임대하였다. 청구인들(대리인 ◎◎◎)과 ○○○○○ 주식회사(대표 ○○○)는 2015. 6. 19.경 이 사건 농지에 관하여 잔디식재ㆍ판매업을 하는 것을 전제로 임대차기간 2015. 8. 1.부터 2020. 7. 30.까지로 하는 임대차계약을 체결하였다(증 제6호증의 1 부동산 임대차 계약서, 증 제6호증의 2 확약서 참조). 2) 2019. 5. 13. 농지처분명령의 유예 당시 상황 피청구인은 청구인들에게 2018. 2. 1.경 이 사건 농지에 관하여 농지처분의무통지 처분을 사전 통지하고 2019. 5.경 이 사건 농지의 이용실태조사를 재실시하였고, 이후 2019. 5. 13.경 농지처분명령 유예 통보를 하였다. 피청구인이 농지처분명령을 유예한 이유는 ‘농지이용실태조사를 재실시한 결과’, ‘해당 농지를 자기의 농업경영에 이용한 것’으로 확인되었기 때문이다. ◎◎◎은 2018. 2. 1. 청구인들로부터 농지처분의무통지 처분 사전 통지를 받았다는 사실을 전해 듣고 이 사건 농지 임차인에게 어찌된 영문인지를 확인하였다. 임차인은 ‘농지로 사용하고 있는데, 오해가 있는 것 같으니 문제없이 해결 하겠다’라는 취지로 답했다. 이후 임차인의 말대로 2019. 5. 13. 농지처분명령 유예 통보가 나와 ◎◎◎ 및 청구인들은 ‘오해가 있었던 것 같다’는 임차인의 말을 믿었다. 농지처분명령을 유예한 이유가 유예처분 직전인 2019. 5.경 피청구인이 농지경영실태조사를 하였고 그 결과 ‘자기 농업경영을 한다는 것을 확인’해 주었기 때문이다. 3) 2019. 11. 15. ○○시장 불법전용 농지 원상회복 명령이후의 상황 ◎◎◎은 2019. 11. 말경 임차인으로부터 ○○시장으로부터 ‘이 사건 농지가 불법전용되었으니 원상회복을 하라는 명령을 하였다’라는 통지를 받았다는 사실을 전해 들었다. ◎◎◎이 자세한 내용을 확인해보니, 임차인이 이 사건 농지에 잔디 식재ㆍ판매업을 하고 있는 것으로 알았는데 실제로는 잔디를 깔아놓고 반려견 운동장으로 사용하고 있었다는 사실을 알 수 있었다{증 제11호증 불법전용 농지 원상회복명령(○○시장) 참조}. 이 사건 농지 바로 앞에 ‘○○’이라는 상호의 애견까페가 있다. 불법전용 형태는 이 사건 농지가 농업경영이 아닌 반려견 운동장으로 사용되었다는 것인데, 이는 임차인이 애견까페를 운용하면서 이 사건 농지에서 반려견을 놀게 했기 때문이었다. ◎◎◎은, 임차인이 2019. 5.경 농지처분명령 유예이후 어느 시점부턴가 부터 이 사건 농지를 잔디 식재ㆍ판매에 이용하지 않았고, 대신 반려견 운동장으로 사실을 알게 된 후, 이런 불법전용사실을 이유로 임대차계약 해지를 임차인에게 통보하였다. 하지만, 임차인은 임대차기간이 종료하지 않았으니 위와 같은 해지에 응할 수 없다고 버텼다. 상황이 이렇게 되자 ◎◎◎은 청구인들과 이 문제를 상의하였는데 ◎◎◎은 이 사건 농지가 이처럼 불법전용된 데에는 청구인들이 자신의 증여취지와는 다르게 제대로 관리하지 않았기 때문이라고 생각하였다. ◎◎◎은 청구인들을 나무라는 한편, 문제를 제대로 해결할 것을 명하였다. 이에 청구인들은 법적조치를 취해서라도 임대차계약을 해지하기로 방향을 정하였다. 다만, 연말과 연초에 소송을 하는 것은 인정상 맞지 않다고 생각하여 2020년 설 직후에 소송을 하자고 의견이 모아졌다. 2020년 설 직후에 청구인들은 법률상담을 거쳐 소제기를 하기로 하고 변호사와 상담하였는데, 코로나바이러스가 무섭게 확산되고 있어, 외부외출 등이 조심스러워 지면서 코로나사태가 좀 안정화 된 후 변호사와 법률상담을 하기로 하였다(◎◎◎은 당시 건강이 좋지 않았고 고령인 탓에 코로나바이러스 전염에 취약하여 외출하는 것을 조심하고 있을 때였다). 코로나바이러스 감염자가 800명 넘게 치솟다가 두 자리 수로 떨어지게 된 2020. 3. 중순경 어렵사리 상담이 진행되었고 청구인들은 변호사를 선임하는 등 구체적인 법적조치를 취하기로 하였다. 소송을 한창 준비하던 중 청구인들은 애견까페의 주인 바뀌었다는 사실을 알게 되었는데 종전 임차인이 몸이 안 좋아 급히 처분을 한 것이라고 했다. 청구인들은 위 사실을 소송준비 중이던 변호사에게 알렸는데, 변호사는 “소송은 소장만 제출한다고 진행되는 것이 아니라, 소장 부본이 피고에게 송달되어야 진행된다. 그런데 현재 애견까페 주인이 변경되는 바람에 임차인의 소재가 불분명해졌다. 이런 경우 소장부본 송달 등이 어려워져 소송기간이 길어진다. 소송 목적이 임대차계약을 빨리 해지한 후 이 사건 농지를 본래 용도로 쓰려는 것인데, 지금 같은 상황이라면 송달이 어려워 소송기간이 길어질 가능성이 크다. 송달이 된다 하더라도 현재 코로나바이러스 전염 확산 여파로 재판일정이 지연될 수 있다. 그래서 당초 예상했던 종료시기에 소송이 종결될지 여부를 장담할 수 없다. 게다가 애견까페 주인이 변경되었다면 임대인의 동의 없이 전대하는 것은 효력이 없으므로 새로운 주인에게 이 사건 농지를 사용하지 말라고 경고하면 된다. 이처럼 새로운 주인이 농지를 반려견 놀이터로 사용하지 않고 얼마 남지 않은 2020. 7. 31.에 임대차기간이 종료되므로 불법전용상태는 자연스럽게 해결될 것이다. 지금 소송을 하면 소송이 종결되기 전에 이미 임대차기간이 종료될 것이다. 그러니 비용과 시간이 드는 소송을 하기 보다는 임대차기간 종료 시기까지 기다린 후, 그 즈음에 이 사건 농지 사용을 금지하는 조치를 취하면 법적으로는 문제없을 것이다”라고 자문을 해 주었다. 청구인들은 변호사의 자문을 받아들여 소송 진행을 유보하고 임대차기간이 종료되기를 기다리고 있었다. 그러던 중 피청구인은 2020. 6. 1.경 청구인들에게 농지처분명령 사전통지를 하였고, 2020. 7. 7. 이 사건 처분이 이루어졌다. 4) 이 사건 처분 이후 이 사건 농지의 상태(현재 상태) 사전통지 후 의견제출기간 마감(2020. 6. 22.)시기 즈음에, 청구인들은 이 사건 농지에 설치된 벤치 등은 이미 철거하였고, 농지 사용을 위한 개간작업을 다시 하였다(증 제12호증 철거 및 개간작업한 이후의 농지 사진 참조). 청구인들은 개간작업 이후 2020. 8. 18.경 공사비 426만 원을 들여 초크베리 등을 식재하는 공사를 하게 되었고, 현재는 완료된 상태이다(증 제13호증 초크베리 공사 견적서, 증 제14호증 초크베리 식재한 이후의 농지사진 각 참조). 청구인들은 혹여라도 외부인이 이 사건 농지를 불법 이용하는 것을 방지하기 위하여 관리인을 별도로 고용하였다. 관리인과는 2020. 9. 1.부터 고용계약이 시작되었다. 현재 관리인을 통해 초크베리 및 농지 상태를 점검하고, 불법전용을 철저히 방지하고 있다(증 제15호증 고용계약서 참조). 청구인들은 앞으로 위 농지에서 초크베리 등을 재배할 것이다. 초크베리는 다년생 식물인 까닭에 지속적인 영농이 가능하다. 그리고 이 사건 농지 관리를 위하여 청구인들을 보좌할 수 있는 관리인까지 고용하였기 때문에, 농지의 불법전용 사례도 완벽히 예방할 수 있을 것으로 예상된다. 그리고, 인근에 있는 애견까페에서 혹시라도 이 사건 농지를 이용하는 것을 방지하기 위하여 경고문구를 게시하였고, 펜스에 잠금장치를 해 두었다. 앞으로 이 사건 농지가 불법전용될 가능성은 전혀 없다. 5) 이 사건 처분(농지처분명령)으로 제한되는 청구인들의 기본권 이 사건 처분으로 청구인들은 정해진 기간 내에 농지를 매각하거나, 매각하지 않을 경우 공시지가 20% 상당의 이행강제금을 매해 부담해야한다. 이행강제금을 5년 이상 지급하면(20%×5년=100%) 공시지가 이상의 손해를 보게 되므로, 결국 청구인들은 이 사건 농지를 매각할 수밖에 없다. 농지법의 입법목적은 단순히 농지소유자의 농지 이용방법에 관한 제한 위반을 시정하는 데 그치는 것이 아니라, 농지소유자로 하여금 농지를 계속 농업경영에 이용하도록 함과 동시에, 비(非)자경농이 농지를 소유하는 것 자체를 제한하는 것이다(헌재 2010. 2. 25. 2008헌바80 참조). 따라서 이 사건 처분을 통해 달성하고자 하는 목적은 ① 농지소유자로 하여금 농지를 계속 농업경영에 이용하도록 함과 동시에, ② 비자경농이 농지를 소유하는 것 자체를 제한하는 것이다. 비장경농이 농지를 소유하지 못하게 하는 이유는 ㈎ 농지가 투기목적으로 이용되는 것을 방지하고, ㈏ 농지가 비생산적으로 쓰이는 것 자체가 사회경제적으로 손해이기 때문이다. 청구인들은 아버지(◎◎◎)때 부터(1983년) 피청구인이 자경사실을 확인해 준 2019. 5.경까지 약 36년간이나 이 사건 농지를 농지로 사용해 왔다. 반면 농지가 본래 목적대로 사용되지 않은 기간은 1년도 채 안 되는 기간이다. 한편, 이 사건 처분에 대한 사전통지 이후 한 달 안에 청구인들은 이 사건 농지를 원상복구하였고, 바로 다년생 식물을 식재하여 농업경영을 지속적으로 할 수 있는 조치를 취했다. 그리고 관리인까지 특별히 고용하여 향후 있을 수도 있는 제3자의 농지불법전용 위험을 원천적으로 봉쇄하였다. 청구인들은 이 사건 농지를 임차한 애견까페 전(前) 주인에 대한 법적조치를 적극적으로 취하였다. 다만, 코로나바이러스 감염확산, ◎◎◎의 건강악화라는 특별한 사정, 소송절차 종료 전에 임대차기간이 종료되는 사정, 애견까페 주인의 변경으로 인해 농지불법전용 상태의 자연스런 해소 때문에 소장을 접수하지 못했을 뿐이다. 이 사건 농지가 불법전용 된 데에는 청구인들이 이 사건 농지를 제대로 살피지 못한 데에서 기인하는바, 청구인들은 이 부분을 깊이 뉘우치고 있고, 앞으로는 제대로 관리할 것을 다짐하고 있다. 이 사건 농지는 36년간 농지로 사용되어 오다가 1년도 채 안된 기간 동안만 불법전용되었다. 위와 같은 청구인들의 관리형태, 조치사항을 고려하면, 앞서 설명한 이 사건 처분의 목적은 이미 달성되었다. 즉, 자기의 농업경영사실, 비자경농의 농지소유 제한, 투기목적의 농지소유 방지 등은 이미 그 위험성조차 감지되지 않는 상황이다. 6) 이 사건 농지는 일반적인 농지처분명령 대상의 농지와 사정이 다름(이 사건의 특수성) -비례원칙에 반함 이 사건 농지는 ◎◎◎이 청구인들에게 ‘증여’한 것이다. ◎◎◎은 1983년부터 계속하여 이 사건 농지를 ‘농지로 사용’해 왔다. 그리고 청구인들에게 관리할 것을 명하면서 1999년에 ‘증여’하였다. 청구인들은 2015년 중순경까지 농지로 제대로 관리하다가 생활이 바빠 관리를 잘 못하였다. 어쩔 수 없이 ◎◎◎이 나서서 임대차계약을 체결하여 농지로 이용하게 했다. 그러던 중 임차인이 2019. 5.이후 어느 시점에서부터인가 이 사건 농지를 불법전용하면서 농지로 사용되지 못했다. 이처럼 청구인들은 투기 목적으로 이 사건 농지를 매수한 것이 아니라, 아버지의 명에 따라 소유하게 되었고 상당기간 잘 관리해 왔다. 만약 ◎◎◎이 청구인들에게 ‘증여’하지 않고 자기 소유로 두었다면(또는 ◎◎◎ 명의인 상태에서 ◎◎◎이 사망하여 청구인들이 ‘상속’으로 소유하게 되었다면), 애초에 이 사건 처분이 거론조차 되지 않았을 것이다. 농지처분명령은 농지법 시행 이후(1996. 1. 1.)에 농지를 소유하게 된 자들을 규율하며, 농지를 투기 목적으로 보유하고 있는 자들에 대한 유효한 제재수단으로 작용한다. 하지만, 청구인들은 사정이 다르다. 실질적으로는 농지법 시행 이전부터 이 사건 농지를 소유하고 있었던 것으로 봐야 하므로, 1996. 1. 1.이후에 단순히 소유자명의가 변경되었다는 사실만으로 청구인들에게 「농지법」을 아무런 고려 없이 적용해서는 안 될 것이다. 위와 같이 (침해의 최소성과 관련하여) 이 사건 처분의 목적은 이미 달성한 반면, 이 사건 처분이 그대로 유지된다면 청구인들은 이 사건 농지를 강제로 매각해야 하거나 이행강제금을 계속 납부해야 하기 때문에 침해의 최소성 원칙에 반한다. 또한, (법익의 균형성과 관련하여) 이 사건 처분으로 달성하고자 하는 공익은 이미 실현되었고, 청구인들이 이 사건 농지를 투기목적 등으로 ‘매수’한 것이 아니라 농지법의 적용을 받지 않는 아버지로부터 ‘증여’받았다는 점, 36년간 계속해서 농지로 관리해 왔다는 점 등을 고려하면 공익에 비하여 청구인들의 사익이 현저히 침해받게 되어 법익의 균형성 원칙에도 반한다. 따라서 이 사건 처분이 계속 유지된다면, 행정법의 기본원칙인 비례의 원칙에 위배되어 위법ㆍ부당합니다. 7) 이 사건 처분은 신뢰보호원칙에 반한다. 피청구인은 2019. 5. 13.경 청구인들에게 2019. 4. 11.부터 2022. 4. 10.까지 처분 유예기간을 부여하였다. 유예 통보 후 불과 6개월 안에 실시된 2019년 실태조사를 근거로 피청구인은 이 사건 처분을 한 것으로 보인다. (◎◎◎을 비롯한) 청구인들로서는 확약서까지 작성한 임차인이 농지를 불법전용할 거라고는 생각할 수 없었다. 이 사건 농지 불법전용사태는 임차인이 청구인들을 적극적으로 기망하고 불법을 저지른 결과이다. 청구인들은 불법전용 되었다는 사실을 확인한 후에 유예기간이 상당히 남아있었기 때문에(2년 이상) 즉각적인 조치를 취하지 않았다. 다만, 즉각적이지 않았을 뿐이지 위법상태를 해소하기 위한 노력(소제기 준비)은 했었다는 점을 다시 한 번 강조한다. 또한 임대차계약을 체결한 상태였기 때문에 법적인 조치 없이 임의로 실력행사를 할 수도 없었다. 따라서, 피청구인은 농지처분명령 유예 통보를 하였고, 유예기간 중에 발생한 불법전용상태는 임차인이 청구인들을 기망한 결과이며, 청구인들로서는 유예 기간 안에 불법전용상태를 해소하면 된다는 생각 하에 법적인 조치를 취하려고 노력했으나, 그 시기가 다소 지연되었을 뿐이다. 그럼에도 피청구인은 이 사건 처분을 하였는바, 이는 신뢰보호 원칙에 반하는 부당한 처분이다. 8) 기타 불합리한 문제 발생 방지 가) 불필요한 법적분쟁 예방 만약 이 사건 처분이 그대로 유지된다면, 청구인들로서는 애견까페 운영자에게 민ㆍ형사상의 책임을 묻는 법적조치를 취할 수밖에 없다. 이런 경우, 피청구인의 재량권 범위 내에서 처리할 수 있는 문제가 사인간의 법적분쟁으로 비화되어 관련된 많은 사람들에게 고통을 줄 염려가 있다. 공익에 따라 사익이 제한되는 것은 일정범위 내에서 수인해야겠지만, 재량권의 범위 내에서 사익의 제한을 최소화하고 이로써 법적분쟁을 예방할 수 있게 하는 것도 적극적이고, 선진적인 행정처리라 할 것이다. 나) 자기책임의 원칙 준수 자기책임의 원칙은 개인은 자기에게 귀책사유가 있는 행위에 대하여만 책임을 지고 그렇지 아니한 타인의 행위에 대하여는 책임을 지지 아니한다는 원칙입이다. 청구인들은 제대로 위 농지를 살피지 못한 책임이 있지만, 청구인들이 불법전용한 것이 아니라 제3자(임차인)의 불법전용 행위로 인하여 유예기간이 상당히 많이 남아 있는 기간에 발효된 이 사건 처분을 청구인이 수인해야 한다는 것은 매우 가혹하다. 9) 이 사건 농지 임대차와 관련하여 청구인들은 이 사건 농지를 임대차한 것이 농지법에 반한다는 사실에 관해서는 알지 못하였다. 2015년 임대차를 하기 전까지는 자경 농지로 제대로 관리해 왔고, 그 후 여러 사정으로 제대로 관리하지 못하게 되었을 때 ◎◎◎이 나서서 임대차계약을 체결하였다. ◎◎◎은 농지 임대차를 할 수 있는 농지법 시행이전에 농지를 소유했던 사람이다. 법률의 문외한인 ◎◎◎은 청구인들의 명의로 한 임대차 자체가 위법하다는 사실을 몰랐고, 농지가 불법전용만 되지 않으면 된다고 생각했다. 만약 임대차여서 문제가 된다고 한다면, 이러한 사실은 실태조사를 하는 피청구인측에서 지적하고 시정을 요구하거나 「농지법」 위반으로 농지처분명령 등을 그 당시에 했어야 한다. 하지만, 2015. 8.경부터 시작된 임대차기간 동안 청구인들이 이 사건 농지 임대차 때문에 받은 행정상의 제재는 없었다. 위와 같은 사정을 고려한다면, 청구인들이 임대차 했다는 사실만으로 기타 사정들을 살핌이 없이 이 사건 처분이 정당하다는 판단을 해서는 안 될 것이다. 10) 청구인들은 청구인들의 부친인 망 ◎◎◎으로부터 이 사건 농지를 증여받았다. 그런데 부친이 2020. 11. 23. 사망한 이후 청구인들을 제외한 나머지 공동상속인인 모친 □□□과 큰 형인 △△△가 청구인들을 상대로 이 사건 농지가 상속재산임을 확인하는 확인소송을 제기하였고, 2021. 4. 2. 경 서울중앙지방법원은 이 사건 농지가 상속재산임을 확인한다는 취지의 판결을 내렸다. 따라서 위 판결에 따라 이 사건 농지는 소급적으로 망 ◎◎◎의 소유가 되어 망 ◎◎◎ 생전에는 청구인들이 애초부터 소유한 농지가 아니었던 것으로 판명되었고, 망 ◎◎◎의 사망 이후에는 청구인들을 비롯한 상속인들끼리 법정상속분에 따라 공유하는 관계가 되었다. 따라서 청구인들의 이 사건 농지 취득원인은 ‘증여’가 아니라 ‘상속’이고, 지분 역시 각 1/2이 아니라 각 2/9(법정상속분)이다. 결국 이 사건 농지는 망 ◎◎◎이 사망하지 전까지는 농지법이 적용받지 않을 당시 농지를 매수한 자의 소유였다고 볼 것이고, 사망 이후에는 청구인들이 상속을 받은 토지라고 보아야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 기본권을 침해주장에 대하여 이 사건 농지는 2017년 농지이용실태조사 결과 휴경으로 확인되어 피청구인은 2018년 농지처분의무통지를 하였고, 2018년 농지이용실태조사 결과 경작으로 확인되어 농지처분명령을 유예하였다. 이후 2019년 농지이용실태조사에서 다시 휴경으로 확인되어 유예했던 농지처분명령을 하였다. 농지처분명령은 소유농지를 자기의 농업경영에 이용하지 않는 자에게 처분을 명할 수 있음은 법에 명시된 사항이다. 이는 경자유전의 원칙을 실현하기 위함으로 심각한 재산권 침해라고 볼 수 없다. 즉 이 사건 처분은 법률에 따른 것으로 청구인들의 기본권을 침해하지 않았고, 근거법령이 재산권 침해라고 주장한다면 법을 개정해야 할 사항이다. 2) 비례의 원칙에 반한다는 주장에 대하여 청구인은 농지처분명령이후 이 사건 농지를 애견카페 운동장에서 밭으로 바꾸었으니 농지처분명령의 목적이 달성되었다고 주장하고 있으나, 농지처분명령의 목적은 경작이 아닌, 농지의 처분이다. 따라서 침해의 최소성의 원칙에도 어긋나지 않는다. 또한, 처분명령이후 경작하였으니 문제없다는 식의 주장은 행정절차를 기만하는 행위이다. 청구인들의 아버지로부터 증여받았고, 36년 동안 농지로 사용되었기에 공익보다 침해받은 사익이 크다는 것은 논리는 맞지 않는다. 부모로부터 증여받았고 100년동안 농지로 사용되었다 하더라도 그 증여받은 자손이 경작하지 않으면 아무런 의미가 없다. 따라서 법익의 균형성 원칙에도 어긋나지 않는다. 3) 신뢰보호원칙 위반 주장에 대하여 피청구인은 농지법 제12조 제1항 제1호에 따라 2019. 5. 13. 청구인들에게 3년간 농지처분명령 유예를 통보하였으며 같은 조 제2항에 따라 처분명령을 유예 받은 농지 소유자가 처분명령 유예 기간에 휴경하였기에 지체 없이 그 유예한 처분명령을 하였다. 하지만 청구인들은 3년간 성실하게 경작하여야 처분의무가 없어지는 것을 3년 동안 휴경하여도 무조건 유예되는 것으로 오인하였고 신뢰보호원칙에 어긋났다고 주장하고 있다. 법률에 문외한인 점이 처분제외사유가 되지는 않으며 청구인들은 모두 충분히 법률해석이 가능한 자들이다. 4) 기타 불합리한 문제의 발생은 청구인의 책임이다. ‘피청구인의 재량권 범위 내에서 처리할 수 있는 문제’라는 주장하나, 공무원은 법적 테두리 안에서 최소한의 재량권을 행사할 수 있을 뿐이다. 불법사항은 재량권 밖에 있는 것이다. ○○시 지역경제과-○○○(2019.11.15.)호에 따라 농지 훼손 관련 불법사항 조치 요청과 더불어 진행된 사항으로서 여러 과의 업무가 맞물려있다는 점을 말하고 싶다. 아울러, 피청구인의 처분명령으로써 사인간의 법적분쟁으로까지 번져 관련된 많은 사람에게 고통을 준 것이 아니라 청구인들의 불법행위인해 많은 사람들에게 고통을 주게 된 것이다. 5) 불법임을 알지 못하고 한 농지의 임대차도 불법이다. 청구인들은 청구인들의 아버지 ◎◎◎은 법률에 문외한이라고 주장하고 있다. 하지만 문외한이라는 점이 불법을 행해도 되는 사유가 되지 못한다는 것은 너무나 당연한 사실이다. 또한, 2015년 8월경부터 시작된 임대차와 관련하여 지적받은 적이 없다고 주장하는데, 농지이용실태조사 대상은 특별조사대상이 아닌 경우, 취득 후 일정기간 이내동안 집중되기 때문에 1999년 12월 증여받은 청구인들의 농지는 조사대상이 아니었기에 지적받지 않았던 것이며, 지적받지 않았다 하여 적법으로 인정된 것은 아니다. 6) 이상과 같이 이 사건 처분은 적법하다. 3. 이 사건 청구의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【농지법】 제10조(농업경영에 이용하지 아니하는 농지 등의 처분) ①농지 소유자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하게 되면 그 사유가 발생한 날부터 1년 이내에 해당 농지(제6호의 경우에는 농지 소유 상한을 초과하는 면적에 해당하는 농지를 말한다)를 그 사유가 발생한 날 당시 세대를 같이하는 세대원이 아닌 자에게 처분하여야 한다. <개정 2009. 5. 27., 2013. 3. 23., 2020. 2. 11.> 1. 소유 농지를 자연재해ㆍ농지개량ㆍ질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 자기의 농업경영에 이용하지 아니하거나 이용하지 아니하게 되었다고 시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다. 이하 이 조에서 같다)ㆍ군수 또는 구청장이 인정한 경우 2. 농지를 소유하고 있는 농업회사법인이 제2조제3호의 요건에 맞지 아니하게 된 후 3개월이 지난 경우 3. 제6조제2항제2호에 따라 농지를 취득한 자가 그 농지를 해당 목적사업에 이용하지 아니하게 되었다고 시장ㆍ군수 또는 구청장이 인정한 경우 4. 제6조제2항제3호에 따라 농지를 취득한 자가 자연재해ㆍ농지개량ㆍ질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 그 농지를 주말ㆍ체험영농에 이용하지 아니하게 되었다고 시장ㆍ군수 또는 구청장이 인정한 경우 5. 제6조제2항제7호에 따라 농지를 취득한 자가 취득한 날부터 2년 이내에 그 목적사업에 착수하지 아니한 경우 5의2. 제6조제2항제10호마목에 따른 농림축산식품부장관과의 협의를 마치지 아니하고 농지를 소유한 경우 5의3. 제6조제2항제10호바목에 따라 소유한 농지를 한국농어촌공사에 지체 없이 위탁하지 아니한 경우 6. 제7조에 따른 농지 소유 상한을 초과하여 농지를 소유한 것이 판명된 경우 7. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제8조제1항에 따른 농지취득자격증명을 발급받아 농지를 소유한 것이 판명된 경우 8. 자연재해ㆍ농지개량ㆍ질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 제8조제2항에 따른 농업경영계획서 내용을 이행하지 아니하였다고 시장ㆍ군수 또는 구청장이 인정한 경우 ② 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따라 농지의 처분의무가 생긴 농지의 소유자에게 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 처분 대상 농지, 처분의무 기간 등을 구체적으로 밝혀 그 농지를 처분하여야 함을 알려야 한다. 제11조(처분명령과 매수 청구) ①시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다)ㆍ군수 또는 구청장은 제10조에 따른 처분의무 기간에 처분 대상 농지를 처분하지 아니한 농지 소유자에게 6개월 이내에 그 농지를 처분할 것을 명할 수 있다. 제12조(처분명령의 유예) ①시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다. 이하 이 조에서 같다)ㆍ군수 또는 구청장은 제10조제1항에 따른 처분의무 기간에 처분 대상 농지를 처분하지 아니한 농지 소유자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 처분의무 기간이 지난 날부터 3년간 제11조제1항에 따른 처분명령을 직권으로 유예할 수 있다. <개정 2008. 12. 29.> 1. 해당 농지를 자기의 농업경영에 이용하는 경우 2. 한국농어촌공사나 그 밖에 대통령령으로 정하는 자와 해당 농지의 매도위탁계약을 체결한 경우 ②시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따라 처분명령을 유예 받은 농지 소유자가 처분명령 유예 기간에 제1항 각 호의 어느 하나에도 해당하지 아니하게 되면 지체 없이 그 유예한 처분명령을 하여야 한다. ③농지 소유자가 처분명령을 유예 받은 후 제2항에 따른 처분명령을 받지 아니하고 그 유예 기간이 지난 경우에는 제10조제1항에 따른 처분의무에 대하여 처분명령이 유예된 농지의 그 처분의무만 없어진 것으로 본다. 제23조(농지의 임대차 또는 사용대차) ①다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 외에는 농지를 임대하거나 무상사용하게 할 수 없다. <개정 2008. 12. 29., 2009. 5. 27., 2015. 1. 20., 2015. 7. 20., 2020. 2. 11.> 1. 제6조제2항제1호ㆍ제4호부터 제9호까지ㆍ제9호의2 및 제10호의 규정에 해당하는 농지를 임대하거나 무상사용하게 하는 경우 2. 제17조에 따른 농지이용증진사업 시행계획에 따라 농지를 임대하거나 무상사용하게 하는 경우 3. 질병, 징집, 취학, 선거에 따른 공직취임, 그 밖에 대통령령으로 정하는 부득이한 사유로 인하여 일시적으로 농업경영에 종사하지 아니하게 된 자가 소유하고 있는 농지를 임대하거나 무상사용하게 하는 경우 4. 60세 이상인 사람으로서 대통령령으로 정하는 사람이 소유하고 있는 농지 중에서 자기의 농업경영에 이용한 기간이 5년이 넘은 농지를 임대하거나 무상사용하게 하는 경우 5. 제6조제1항에 따라 소유하고 있는 농지를 주말ㆍ체험영농을 하려는 자에게 임대하거나 무상사용하게 하는 경우, 또는 주말ㆍ체험영농을 하려는 자에게 임대하는 것을 업(業)으로 하는 자에게 임대하거나 무상사용하게 하는 경우 6. 제6조제1항에 따라 개인이 소유하고 있는 농지를 한국농어촌공사나 그 밖에 대통령령으로 정하는 자에게 위탁하여 임대하거나 무상사용하게 하는 경우 7. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 농지를 한국농어촌공사나 그 밖에 대통령령으로 정하는 자에게 위탁하여 임대하거나 무상사용하게 하는 경우 가. 상속으로 농지를 취득한 사람으로서 농업경영을 하지 아니하는 사람이 제7조제1항에서 규정한 소유 상한을 초과하여 소유하고 있는 농지 나. 대통령령으로 정하는 기간 이상 농업경영을 한 후 이농한 사람이 제7조제2항에서 규정한 소유 상한을 초과하여 소유하고 있는 농지 8. 자경 농지를 농림축산식품부장관이 정하는 이모작을 위하여 8개월 이내로 임대하거나 무상사용하게 하는 경우 9. 대통령령으로 정하는 농지 규모화, 농작물 수급 안정 등을 목적으로 한 사업을 추진하기 위하여 필요한 자경 농지를 임대하거나 무상사용하게 하는 경우 ② 제1항에도 불구하고 농지를 임차하거나 사용대차한 임차인 또는 사용대차인이 그 농지를 정당한 사유 없이 농업경영에 사용하지 아니할 때에는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 임대차 또는 사용대차의 종료를 명할 수 있다. 제24조(임대차ㆍ사용대차 계약 방법과 확인) ① 임대차계약(농업경영을 하려는 자에게 임대하는 경우만 해당한다. 이하 이 절에서 같다)과 사용대차계약(농업경영을 하려는 자에게 무상사용하게 하는 경우만 해당한다)은 서면계약을 원칙으로 한다. <개정 2020. 2. 11.> ② 제1항에 따른 임대차계약은 그 등기가 없는 경우에도 임차인이 농지소재지를 관할하는 시ㆍ구ㆍ읍ㆍ면의 장의 확인을 받고, 해당 농지를 인도(引渡)받은 경우에는 그 다음 날부터 제삼자에 대하여 효력이 생긴다. ③ 시ㆍ구ㆍ읍ㆍ면의 장은 농지임대차계약 확인대장을 갖추어 두고, 임대차계약증서를 소지한 임대인 또는 임차인의 확인 신청이 있는 때에는 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 임대차계약을 확인한 후 대장에 그 내용을 기록하여야 한다. 제42조(원상회복 등) ①농림축산식품부장관, 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 행위를 한 자에게 기간을 정하여 원상회복을 명할 수 있다. <개정 2008. 2. 29., 2013. 3. 23., 2017. 10. 31.> 1. 제34조제1항에 따른 농지전용허가 또는 제36조에 따른 농지의 타용도 일시사용허가를 받지 아니하고 농지를 전용하거나 다른 용도로 사용한 경우 2. 제35조 또는 제43조에 따른 농지전용신고 또는 제36조의2에 따른 농지의 타용도 일시사용신고를 하지 아니하고 농지를 전용하거나 다른 용도로 사용한 경우 3. 제39조에 따라 허가가 취소된 경우 4. 농지전용신고를 한 자가 제39조에 따른 조치명령을 위반한 경우 ②농림축산식품부장관, 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장은 제1항에 따른 원상회복명령을 위반하여 원상회복을 하지 아니하면 대집행(代執行)으로 원상회복을 할 수 있다. <개정 2008. 2. 29., 2013. 3. 23.> ③제2항에 따른 대집행의 절차에 관하여는 「행정대집행법」을 적용한다. 제55조(청문) 농림축산식품부장관, 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려면 청문을 하여야 한다. <개정 2008. 2. 29., 2013. 3. 23.> 1. 제10조제2항에 따른 농업경영에 이용하지 아니하는 농지 등의 처분의무 발생의 통지 2. 제39조에 따른 농지전용허가의 취소 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 행정심판 청구서, 답변서, 처분서 등의 기재 내용을 종합하면, 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인들의 부친인 ◎◎◎은 1983. 3. 21.경 이 사건 농지의 소유권을 취득하여 소유하여 오다가 청구인들에게 이 사건 농지의 각 1/2지분씩 증여를 하여, 청구인들은 1999. 12. 11. 증여를 원인으로 이 사건 농지에 관하여 소유권이전등기를 마쳤다. 나) 청구인들은 2015. 6. 19. ○○○○○ 주식회사에게 이 사건 농지를 임대차기간 2015. 8. 1.부터 2020. 7. 30.로 정하여 임대하면서 특약사항으로 ‘임차인은 본토지의 용도에 맞게 사용하며 임대 기간 중 발생하는 모든 민·형사상의 문제 발생시 임차인의 책임으로 해결한다.’고 정하였다. 다) 청구인은 2017년 농지이용실태조사시 이 사건 농지가 휴경 중임을 확인하고 2018. 4. 11. 청구인들에게 농지처분의무통지를 하였으나, 그 후인 2018. 11. 19. 실시한 2018년 농지이용실태조사에서 이 사건 농지를 경작 중인 사실을 확인하여, 2019. 5. 13. 청구인들에게 다음과 같이 농지처분명령 유예통보를 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025765"></img> 라) 피청구인은 2019. 10. 29. 2019년 농지이용실태조사에서 이 사건 농지가 농업경영에 이용되지 않음을 확인하고, 청구인들에게 2019. 11. 15. 원상회복기간을 2019. 12. 2.로 정하여, 불법전용 농지 원상회복 명령(위반 사항: 불법농지전용, 불법형질변경 -반려견운동장으로 활용)을 하였고, 2020. 5. 12. 처분 사전통지를 한 후, 2020. 7. 7. 처분기간 및 기한을 ‘2020. 7. 8.부터 2021. 1. 7.’로 정하여 이 사건 처분을 하였다. 마) 청구인들은 이 사건 처분이 내려질 즈음 이 사건 농지를 개간하여 초크베리 등을 식재하는 등 자경을 시작하였고 현재도 자경 중이다. 바) 이후 ◎◎◎은 2020. 11. 23. 사망하였고, 공동상속인들은 배우자 □□□과 직계비속인 △△△, 청구인들이다. 사) 청구 외 □□□, △△△는 청구인들을 상대로 상속재산확인소송을 제기하여 서울중앙지방법원으로부터 2021. 4. 2. 이 사건 농지가 망 ◎◎◎의 사망으로 인한 상속재산임을 확인한다는 판결을 선고받고, 그대로 확정되었다(서울중앙지방법원 2021가합○○○). 2) 살피건대, ◎◎◎은 1983. 3. 21.경 이 사건 농지의 소유권을 취득하여 소유하다가, 청구인들에게 각 1/2지분씩 증여하여, 청구인들은 1999. 12. 11. 이 사건 농지에 관하여 증여를 원인으로 각 1/2지분씩 소유권이전등기를 마쳤다. 이후 ◎◎◎은 2020. 11. 23. 사망하였고, 청구인들과 함께 ◎◎◎의 공동상속인인 □□□과 △△△는 청구인들을 상대로 이 사건 농지가 상속재산임을 확인하는 소를 제기하였고, 서울중앙지방법원 제20민사부는 2021. 4. 2. 이 사건 농지는 망 ◎◎◎의 사망으로 인한 상속재산임을 확인한다는 취지의 판결을 선고하고 판결은 그대로 확정되었다. 위 판결에 따라 이 사건 농지는 ◎◎◎이 사망하기 이전까지는 ◎◎◎ 소유라고 할 것이고, ◎◎◎ 사망 이후에는 □□□, △△△, 청구인들이 함께 공동상속하였다고 봄이 타당하다. 그런데 2020. 7. 7. 자로 한 이 사건 처분은 청구인들이 이 사건 농지를 각 1/2지분씩 소유함을 전제로 한 것으로 위 법원의 판결로 인하여 소급하여 소유관계가 변동되어, 2020. 7. 7. 당시 소유자는 앞서 살펴본 것처럼 망 ◎◎◎으로 봄이 타당하다. 「농지법」 제11조 제1항은 ‘시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다)ㆍ군수 또는 구청장은 제10조에 따른 처분의무 기간에 처분 대상 농지를 처분하지 아니한 농지 소유자에게 6개월 이내에 그 농지를 처분할 것을 명할 수 있다.’고 규정하여 농지처분명령의 상대방이 농지 소유자임을 규정하고 있다. 따라서 이 사건 처분은 농지 소유자가 아닌 자를 상대로 한 처분으로 위법·부당하다고 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인들의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인들의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.