농지처분 의무부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2014. 6. 18. 주말체험영농목적으로 ■■시 △△동 ◇◇◇-◇◇번지(지목 전, 면적 12,063㎡) 중 662㎡에 관하여 농지취득자격증명발급을 신청하여 농지를 취득하였으나, 피청구인은 위 토지가 취득목적대로 이용되고 있지 않음을 확인하여 청문 사전통지 및 의견제출 과정을 거쳐 2021. 10. 12. 농지처분 의무부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 피청구인은 이 사건 처분을 하면서 “자기농업경영에 성실히 이용되지 않은 농지로 확인된다.”고 언급할 뿐 구체적인 이유를 제시하지 않았으며, 청구인이 제출한 의견서 및 청문 결과에 대하여 아무런 통지도 없었으므로 절차적 하자의 위법이 있다. 나. 청구인은 자기 영농에 성실하게 이용할 의사가 있으나, 최대 지분공유자의 반대로 토지분할협의 및 점유사용이 불가한 사정이 있으므로 이 사건 처분의 요건이 충족되지 않은 실체적 하자의 위법이 있다. 3. 피청구인 주장 가. 이 사건 ‘농지처분의무기간 부과’ 처분은 「농지법」 제10조에 따라 의무기간 1년(2021.10.12.∼ 2022.10.11.)이내에 이 사건 토지를 반드시 처분하는 것이 아니라 지금부터라도 이 사건 토지를 농업경영에 이용하면 「농지법」 제12조에 규정에 따라 의무기간이 종료되는 날로부터 농지처분명령을 3년간 직권으로 유예할 수 있다. 나. 청구인은 2014. 6. 18. 주말체험영농목적으로 농지취득자격을 취득하였으나, 이후 주말체험영농목적으로 이용되지 않고 있음이 확인되었다. 다. 청구인은 토지분할협의가 되지 않아 경작하지 못하였다고 주장하나, 해당 농지는 취득 당시부터 공유지분임을 인지하고 취득하였던 사안이고 토지분할은 「농지법」 시행령 제9조에 따른 농지처분의무가 면제되는 정당한 사유에 해당되지 않는다. 라. 또한 이 사건 토지 공유자에 대하여 동일한 결정을 한 사항이고 토지 분할이 필수는 아니므로, 이 사건 처분은 법률에 근거한 적법한 처분이다. 4. 관계법령 행정절차법 제23조 행정절차법 시행령 제14조의2 농지법 제2조, 제10조, 제11조, 제12조 농지법 시행령 제9조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 청구서, 답변서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 2014. 6. 18. 주말체험영농목적으로 ■■시 △△동 ◇◇◇-◇◇번지(지목 전, 면적 12,063㎡) 중 662㎡에 관하여 농지취득자격증명발급을 신청하여 농지를 취득하였다. 나. 피청구인은 ‘2020년 농지이용실태조사 결과’ 취득목적대로 이용되고 있지 않음이 확인되자 청문 사전통지를 실시하였고, 청구인은 2021. 7. 21. 의견서를 제출하였다. 다. 피청구인은 「농지법」 시행령 제9조에 따른 농지처분의무가 면제되는 정당한 사유에 해당하지 않는다는 이유로 2021. 10. 12. 「농지법」 제10조에 따라 농지처분 의무부과처분을 하였다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 절차적 하자 여부 1) 관계법령 등 행정절차법 제23조 제1항은 행정청이 처분을 할 때에는 원칙적으로 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 하고, 동법 시행령 제14조의2는 이 경우 행정청은 처분의 원인이 되는 사실과 근거가 되는 법령 또는 자치법규의 내용을 구체적으로 명시하여야 한다고 규정하였다. 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자로 하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는 처분의 근거 및 이유제시 제도의 취지에 비추어, 처분을 하면서 당사자가 그 근거를 알 수 있을 정도로 이유를 제시한 경우에는 처분의 근거와 이유를 구체적으로 명시하지 않았더라도 그로 말미암아 그 처분이 위법하다고 볼 수는 없다. 이때 ‘이유를 제시한 경우’는 처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 당해 처분에 이르기까지의 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데 별다른 지장이 없었다고 인정되는 경우를 뜻한다(대법원 2019. 1. 31. 선고 2016두64975 판결 등). 2) 판단 살피건대, ① 피청구인이 2021. 10. 12. 청구인에게 이 사건 처분을 하면서 그 통지서에 처분의 원인이 ‘농지를 취득목적대로 이용하지 아니함’임을 기재한 점, ② 피청구인은 이 사건 처분서에 그 처분사유가 ‘2020년 농지이용실태조사 결과 자기농업경영에 성실히 이용되지 않은 농지로 확인’이라는 사정뿐만 아니라 그 법적 근거가 ‘농지법 제10조’라고 명시적으로 기재한 점, ③ 피청구인이 작성한 청문조서를 보면 청구인이 제출한 의견서의 내용이 반영된 점 등에 비추어 보면, 청구인은 이 사건 처분의 근거와 이유를 충분히 알 수 있었고, 이에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데에 별다른 지장이 있었다고 보기는 어렵다. 나. 재량권의 일탈·남용 여부 1) 관계법령 등 농지법 제10조 제1항 제1호에 따라 농지소유자는 소유 농지를 자연재해·농지개량·질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 자기의 농업경영에 이용하지 아니하거나 이용하지 아니하게 되었다고 시장 등이 인정하는 경우 그 사유가 발생한 날부터 1년 이내에 해당 농지를 그 사유가 발생한 날 당시 세대를 같이하는 세대원이 아닌 자에게 처분하여야 하고, 농지처분의무가 면제되는 정당한 사유에 관하여 같은 법 시행령 제9조 제1항은 법 제23조 제1항에 따라 소유농지를 임대 또는 무상사용하게 하는 경우(1호), 법 제26조에 따라 임대인의 지위를 승계한 양수인이 그 임대차 잔여기간 동안 계속하여 임대하는 경우가. 자연재해 등으로 인하여 영농이 불가능하게 되어 휴경(休耕)하는 경우(2호) 등을 규정하고 있다. 2) 판단 살피건대, ① 청구인은 이 사건 토지에 관하여 주말체험영농을 목적으로 농지취득자격증명을 신청하여 발급심사를 거쳐 농지취득자격증명을 발급받은 점, ② 청구인이 주장하는 토지분할협의 내지 공유물분할소송은 이 사건 처분이 유예되는 정당한 사유에 해당하지 않는 점, ③ 이 사건 처분을 통해 경자유전원칙의 실현을 도모하고자 하는 공익상 필요성이 매우 크다고 인정되는 점 등에 비추어 볼 때, 이 사건 처분을 통해 달성하고자 하는 공익상 필요에 비해 이 사건 처분으로 인해 청구인이 받게 되는 불이익이 과도하다고 보기는 어려우므로 이 사건 처분이 재량의 범위를 일탈·남용한 위법이 있다고 할 수는 없다. 7. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다. 관 계 법 령 ■ 행정절차법 제23조(처분의 이유 제시) ① 행정청은 처분을 할 때에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다. 1. 신청 내용을 모두 그대로 인정하는 처분인 경우 2. 단순ㆍ반복적인 처분 또는 경미한 처분으로서 당사자가 그 이유를 명백히 알 수 있는 경우 3. 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우 ② 행정청은 제1항제2호 및 제3호의 경우에 처분 후 당사자가 요청하는 경우에는 그 근거와 이유를 제시하여야 한다. ■ 행정절차법 시행령 제14조의2(처분의 이유제시) 행정청은 법 제23조의 규정에 의하여 처분의 이유를 제시하는 경우에는 처분의 원인이 되는 사실과 근거가 되는 법령 또는 자치법규의 내용을 구체적으로 명시하여야 한다. ■ 농지법 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "농지"란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지를 말한다. 가. 전ㆍ답, 과수원, 그 밖에 법적 지목(地目)을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 대통령령으로 정하는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지. 다만, 「초지법」에 따라 조성된 초지 등 대통령령으로 정하는 토지는 제외한다. 나. 가목의 토지의 개량시설과 가목의 토지에 설치하는 농축산물 생산시설로서 대통령령으로 정하는 시설의 부지 2. "농업인"이란 농업에 종사하는 개인으로서 대통령령으로 정하는 자를 말한다. 3. "농업법인"이란 「농어업경영체 육성 및 지원에 관한 법률」 제16조에 따라 설립된 영농조합법인과 같은 법 제19조에 따라 설립되고 업무집행권을 가진 자 중 3분의 1 이상이 농업인인 농업회사법인을 말한다. 가. 삭제 <2009. 5. 27.> 나. 삭제 <2009. 5. 27.> 4. "농업경영"이란 농업인이나 농업법인이 자기의 계산과 책임으로 농업을 영위하는 것을 말한다. 5. "자경(自耕)"이란 농업인이 그 소유 농지에서 농작물 경작 또는 다년생식물 재배에 상시 종사하거나 농작업(農作業)의 2분의 1 이상을 자기의 노동력으로 경작 또는 재배하는 것과 농업법인이 그 소유 농지에서 농작물을 경작하거나 다년생식물을 재배하는 것을 말한다. 6. "위탁경영"이란 농지 소유자가 타인에게 일정한 보수를 지급하기로 약정하고 농작업의 전부 또는 일부를 위탁하여 행하는 농업경영을 말한다. 7. "농지의 전용"이란 농지를 농작물의 경작이나 다년생식물의 재배 등 농업생산 또는 대통령령으로 정하는 농지개량 외의 용도로 사용하는 것을 말한다. 다만, 제1호나목에서 정한 용도로 사용하는 경우에는 전용(轉用)으로 보지 아니한다. 제10조(농업경영에 이용하지 아니하는 농지 등의 처분) ① 농지 소유자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하게 되면 그 사유가 발생한 날부터 1년 이내에 해당 농지(제6호의 경우에는 농지 소유 상한을 초과하는 면적에 해당하는 농지를 말한다)를 그 사유가 발생한 날 당시 세대를 같이하는 세대원이 아닌 자에게 처분하여야 한다. <개정 2009. 5. 27., 2013. 3. 23., 2020. 2. 11., 2021. 8. 17.> 1. 소유 농지를 자연재해ㆍ농지개량ㆍ질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 자기의 농업경영에 이용하지 아니하거나 이용하지 아니하게 되었다고 시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한 다. 이하 이 조에서 같다)ㆍ군수 또는 구청장이 인정한 경우 ② 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따라 농지의 처분의무가 생긴 농지의 소유자에게 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 처분 대상 농지, 처분의무 기간 등을 구체적으로 밝혀 그 농지를 처분하여야 함을 알려야 한다. 제11조(처분명령과 매수 청구) ① 시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다)ㆍ군수 또는 구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 농지소유자에게 6개월 이내에 그 농지를 처분할 것을 명할 수 있다. <개정 2021. 8. 17.> 1. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제8조제1항에 따른 농지취득자격증명을 발급받아 농지를 소유한 것으로 시장ㆍ군수 또는 구청장이 인정한 경우 2. 제10조에 따른 처분의무 기간에 처분 대상 농지를 처분하지 아니한 경우 3. 농업법인이 「농어업경영체 육성 및 지원에 관한 법률」 제19조의5를 위반하여 부동산업을 영위한 것으로 시장ㆍ군수 또는 구청장이 인정한 경우 ② 농지 소유자는 제1항에 따른 처분명령을 받으면 「한국농어촌공사 및 농지관리기금법」에 따른 한국농어촌공사에 그 농지의 매수를 청구할 수 있다. <개정 2008. 12. 29.> ③ 한국농어촌공사는 제2항에 따른 매수 청구를 받으면 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 공시지가(해당 토지의 공시지가가 없으면 같은 법 제8조에 따라 산정한 개별 토지 가격을 말한다. 이하 같다)를 기준으로 해당 농지를 매수할 수 있다. 이 경우 인근 지역의 실제 거래 가격이 공시지가보다 낮으면 실제 거래 가격을 기준으로 매수할 수 있다. <개정 2008. 12. 29., 2016. 1. 19.> 제12조(처분명령의 유예) ① 시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다. 이하 이 조에서 같다)ㆍ군수 또는 구청장은 제10조제1항에 따른 처분의무 기간에 처분 대상 농지를 처분하지 아니한 농지 소유자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 처분의무 기간이 지난 날부터 3년간 제11조제1항에 따른 처분명령을 직권으로 유예할 수 있다. <개정 2008. 12. 29.> 1. 해당 농지를 자기의 농업경영에 이용하는 경우 2. 한국농어촌공사나 그 밖에 대통령령으로 정하는 자와 해당 농지의 매도위탁계약을 체결한 경우 ② 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따라 처분명령을 유예 받은 농지 소유자가 처분명령 유예 기간에 제1항 각 호의 어느 하나에도 해당하지 아니하게 되면 지체 없이 그 유예한 처분명령을 하여야 한다. ③ 농지 소유자가 처분명령을 유예 받은 후 제2항에 따른 처분명령을 받지 아니하고 그 유예 기간이 지난 경우에는 제10조제1항에 따른 처분의무에 대하여 처분명령이 유예된 농지의 그 처분의무만 없어진 것으로 본다. ■ 농지법 시행령 제9조(농지처분의무가 면제되는 정당한 사유) ① 법 제10조제1항제1호 및 제4호에서 "자연재해ㆍ농지개량ㆍ질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유"란 각각 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. <개정 2009. 11. 26., 2012. 7. 10., 2013. 12. 30., 2016. 1. 19., 2019. 7. 2., 2020. 8. 11.> 1. 법 제23조제1항에 따라 소유농지를 임대 또는 무상사용하게 하는 경우 2. 법 제26조에 따라 임대인의 지위를 승계한 양수인이 그 임대차 잔여기간 동안 계속하여 임대하는 경우 3. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우 가. 자연재해 등으로 인하여 영농이 불가능하게 되어 휴경(休耕)하는 경우 나. 농지개량 또는 영농준비를 위하여 휴경하는 경우 다. 「병역법」에 따라 징집 또는 소집되어 휴경하는 경우 라. 질병 또는 취학으로 인하여 휴경하는 경우 마. 선거에 따른 공직취임으로 휴경하는 경우 바. 제24조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유로 휴경하는 경우 사. 농산물의 생산조정 또는 출하조절을 위하여 휴경하는 경우 아. 연작으로 인한 피해가 예상되는 재배작물의 경작이나 재배 전후에 피해예방을 위하여 필요한 기간 동안 휴경하는 경우 자. 「가축전염병예방법」 제19조에 따라 가축사육시설이 폐쇄되거나 가축의 사육이 제한되어 해당 축사에서 가축을 사육하지 못하게 된 경우 차. 「곤충산업의 육성 및 지원에 관한 법률」 제10조제2항에 따라 곤충의 사육 및 유통이 제한되거나 폐기 명령을 받은 경우 카. 소유농지가 「자연공원법」 제18조제1항제1호에 따른 공원자연보존지구로 지정된 경우