농지 처분의무 통지처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○번지 등 5필지[[[FOOTNOTE]]]1[[[FOOTNOTE]]](지목:답, 10,783.4㎡, 이하 ‘이 사건 농지’라 한다)의 소유자로, 이 사건 농지를 2013. 11. 11.부터 2018. 11. 11.까지 청구외 ○○○과 임대차 계약을 맺고 임대하였으며, 피청구인은 ‘2014년도 수시 농지이용실태 조사’ 결과 이 사건 농지가 정당한 사유 없이 자기의 농업경영에 이용되지 않은 사실을 적발하여 2014. 10. 27. 청구인에게 「농지법」 제10조에 따라 2015. 10. 26.까지 이 사건 농지의 처분 의무가 있음을 통지(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 한편, 청구인은 2014. 12. 19. 피청구인에게 이 사건 처분에 대하여 이의신청서를 제출하였고, 피청구인은 2015. 5. 15. 청구인의 이의신청을 받아들이지 않는다는 결정을 통지하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 오래 전부터 지병인 고지혈증 및 신장염으로 인해 2001. 11. 27.경 ○○○학교 병원에서 우측신장절제술을 받았고, 그 후 건강을 지키기 위해 귀농하기로 결심하고 ○○도 ○○시로 내려왔으며, 이 사건 토지의 소유권을 2005. 1. 18.부터 2006. 5. 9.까지 청구외인들로부터 매수하여 취득하였고, 부동산을 매수한 후 여러 해 동안 논농사를 지어오다, 2012년경에는 비닐하우스 9동을 설치하여 열심히 농사를 지어왔다. 2) 그런데 너무 무리를 한 탓인지 해를 거듭할수록 고지혈증 증세가 악화되었고 2001년에 수술을 받은 신장에서도 악성물질이 검출되어 2006. 3. 13. ○○○학교병원에 가서 다시 치료를 받았으며, 2011. 4. 1.까지 매년 한 번씩 ○○○학교병원에서 검사와 치료를 받았고, 2009년 2월경부터는 고지혈증으로 인한 고혈압이 발생하여 현대내과의원, 국민건강보험공단 ○○병원, ○○도의료원 ○○병원 등에서 치료를 받았다. 3) 게다가 2012년 5월경에는 밭을 갈다가 운전미숙으로 경운기에 깔리는 사고를 당하게 되었고, 당시 주변에 있던 주민들이 도와 청구인을 꺼내주었으나 이 사고로 청구인은 갈비뼈가 부러지는 부상을 입고 수 일 간 통원치료를 받은 사실이 있으며, 2013년 8월경에는 발목과 무릎부위에 발병한 통풍으로 인해 ○○의원, ○○○○○병원, ○○병원 등에서 치료를 받았고, 이러한 부상과 질병으로 청구인은 비닐하우스에서 농작물을 재배하는 데 어려움을 겪게 되었는바, 이러한 사정을 딱하게 여긴 주변 사람들이 “잠시 동안 지인에게 농사일을 맡기고 건강이 회복되면 다시 농사를 짓는 게 좋겠다”는 제안을 하여, 잠시 동안 비닐하우스 농작물 재배를 맡아 줄 사람을 수소문 하다, 우연히 지인의 소개로 ○○○이라는 사람을 알게 되었고 2013. 11. 11. 연간 임대료 10,000,000원에 이 사건 농지의 임대차 계약을 맺게 되었다. 4) ○○○은 별일 없이 지내오다가 2014년 2월경 청구인이 시세보다 높게 임대료를 지급받았다고 하면서 돈을 돌려달라고 요구하였고, 청구인은 병원비 등으로 사용하여 돈이 없다고 하자 청구인을 상대로 형사고소를 하는 한편 청구인이 정당한 사유 없이 농지를 임대한 것처럼 신고를 하였으며, 피청구인은 2014년도 수시 농지이용실태조사 결과 이 사건 농지가 정당한 사유 없이 자기의 농업경영에 이용하지 않았다는 사유로 2014. 10. 27. 청구인에게 이 사건 처분하였다. 5) 「농지법」 제23조(농지의 임대차 또는 사용대차) 제3호 및 제4호, 같은 법 시행령 제24조제1항에 따르면 질병, 징집, 취학, 선거에 따른 공직취임, 부상으로 3월 이상의 치료가 필요한 경우, 교도소ㆍ구치소 또는 보호감호시설에 수용 중인 경우, 3월 이상 국외여행을 하는 경우, 농업법인이 청산 중인 경우 등으로 인하여 일시적으로 농업경영에 종사하지 아니하게 된 자가 소유하고 있는 농지를 임대하거나 사용대하는 경우와, 60세 이상이 되어 더 이상 농업경영에 종사하지 아니하게 된 자로서 대통령령으로 정하는 자가 소유하고 있는 농지 중에서 자기의 농업경영에 이용한 기간이 5년이 넘은 농지를 임대하거나 사용대하는 경우에는 예외적으로 농지의 임대차 또는 사용대차를 허용하고 있다. 6) 청구인은 오래전부터 발병한 고지혈증 등으로 인해 2009년부터는 고혈압과 통풍 등 각종 질병에 시달려 왔고, 2001년 신장수술로 인한 후유증과 사고 등으로 인하여 2013년경에는 농사일에 어려움이 있어 잠시 이를 맡아 줄 사람을 수소문 하다가 ○○○이라는 사람을 알게 되었고, 이에 ○○○과 이 사건 농지에 대하여 매년 1천만 원의 임대료를 지급받는 조건으로 5년이라는 기간을 정하여 임대차 계약을 맺은 것이므로, 「농지법」 제23조 및 같은 법 시행령 제24조에서 허용하는 농지의 임대차 또는 사용대차 요건을 갖추었다고 볼 수 있으며, 청구인은 1954년생으로 ○○○과 임대차계약을 체결한 2013. 11. 11. 당시 60세의 나이였다는 점 등을 살펴볼 때 청구인에게 영농의 의사가 없었다고 볼 수 없는바, 「농지법」 위반을 전제로 한 이 사건 처분은 위법 부당한 처분이라 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○번지 등 5필지 10,783.4㎡를 ○○○에게 임대한 후, 임차인 ○○○과 계약해지와 유지를 놓고 다툼이 있었고, 이 과정에서 ○○○이 농업경영에 이용하지 아니하는 농지에 대한 민원을 제기하였으며, 피청구인은 수시 농지이용실태조사와 청문을 거쳐 청구인이 「농지법」을 위반한 사실을 확인하고 이 사건 처분을 하였다. 2) 청구인은 2009년부터 고혈압과 통풍 등 각종 질병에 시달려 왔고, 2001년 신장수술로 인한 후유증과 사고 등으로 인하여 2013년경에는 농사일에 어려움이 있어 ○○○에게 5년이라는 기간을 정하여 이 사건 농지를 임대한 것이고, 이는 「농지법」 제23조(농지의 임대차 또는 사용대차)에서 허용하고 있는 질병으로 인하여 일시적으로 농업경영에 종사하지 아니하게 된 자가 소유하고 있는 농지를 임대하거나 사용대하는 경우에 해당된다고 주장하나, ○○○학교병원이 2014. 11. 25.에 발급한 진단서에 따르면 청구인이 2001. 11. 27. 우측신장절제술을 받고 현재는 완치되었다는 담당의사의 의견이 기재되어 있고, 청구인이 제출한 진료확인서나 통원확인서 등은 일반적인 통원치료 기록에 불과하여, 농지법 시행령 제24조제1호에서 부상으로 인하여 3월 이상의 치료가 필요한 경우에 예외적으로 농지의 임대차 또는 사용대차를 허용하고 있는 만큼 청구인이 제출한 자료만으로는 이 사건 임대차 계약이 「농지법」에서 허용하는 경우에 해당한다고 인정하기 어렵다. 한편, 청구인은 「농지법」 제23조제4호를 들어 60세 이상이 되어 더 이상 농업경영에 종사하지 아니하게 된 자로서 대통령령으로 정하는 자가 소유하고 있는 농지 중에서 자기의 농업경영에 이용한 기간이 5년이 넘은 경우에는 임대를 하거나 사용대를 할 수 있고, 청구인이 이에 해당한다고 주장하나, 청구인의 연령은 이 사건 농지를 임대한 시점인 2013. 11. 11. 기준으로 59세 5월(1954. 66. 11. 생)이므로 「농지법」 제23조제4호에 해당되지 않는다고 할 것이다. 3) 청구인은 잠시 동안 ○○○에게 농사를 맡기고 건강이 회복되면 다시 농사를 할 의사가 있다고 하였으나, 처분의무대상 필지 위 지상에 비닐하우스를 임대인에게 양도하였는바, 이는 잠시가 아니라 장기적으로 지상권을 양도한 것으로 보이므로 이 부분 청구인의 주장 또한 사실과 다르다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【농지법】[시행 2013.3.23.] [법률 제11690호, 2013.3.23., 타법개정] 제6조(농지 소유 제한) ① 농지는 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 소유하지 못한다. ③ 제23조제2호부터 제6호까지의 규정에 따라 농지를 임대하거나 사용대(使用貸)하는 경우에는 제1항에도 불구하고 자기의 농업경영에 이용하지 아니할지라도 그 기간 중에는 농지를 계속 소유할 수 있다. ④ 이 법에서 허용된 경우 외에는 농지 소유에 관한 특례를 정할 수 없다. 제10조(농업경영에 이용하지 아니하는 농지 등의 처분) ① 농지 소유자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하게 되면 그 사유가 발생한 날부터 1년 이내에 해당 농지(제6호의 경우에는 농지 소유 상한을 초과하는 면적에 해당하는 농지를 말한다)를 처분하여야 한다. <개정 2009.5.27., 2013.3.23.> 1. 소유 농지를 자연재해·농지개량·질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 자기의 농업경영에 이용하지 아니하거나 이용하지 아니하게 되었다고 시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다. 이하 이 조에서 같다)·군수 또는 구청장이 인정한 경우 ② 시장·군수 또는 구청장은 제1항에 따라 농지의 처분의무가 생긴 농지의 소유자에게 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 처분 대상 농지, 처분의무 기간 등을 구체적으로 밝혀 그 농지를 처분하여야 함을 알려야 한다. <개정 2008.2.29., 2013.3.23.> 제11조(처분명령과 매수 청구) ① 시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다)·군수 또는 구청장은 제10조에 따른 처분의무 기간에 처분 대상 농지를 처분하지 아니한 농지 소유자에게 6개월 이내에 그 농지를 처분할 것을 명할 수 있다. ② 농지 소유자는 제1항에 따른 처분명령을 받으면 「한국농어촌공사 및 농지관리기금법」에 따른 한국농어촌공사에 그 농지의 매수를 청구할 수 있다. <개정 2008.12.29.> ③ 한국농어촌공사는 제2항에 따른 매수 청구를 받으면 「부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 따른 공시지가(해당 토지의 공시지가가 없으면 같은 법 제9조에 따라 산정한 개별 토지 가격을 말한다. 이하 같다)를 기준으로 해당 농지를 매수할 수 있다. 이 경우 인근 지역의 실제 거래 가격이 공시지가보다 낮으면 실제 거래 가격을 기준으로 매수할 수 있다. <개정 2008.12.29.> ④ 한국농어촌공사가 제3항에 따라 농지를 매수하는 데에 필요한 자금은 「한국농어촌공사 및 농지관리기금법」 제35조제1항에 따른 농지관리기금에서 융자한다. <개정 2008.12.29.> 제12조(처분명령의 유예) ① 시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다. 이하 이 조에서 같다)·군수 또는 구청장은 제10조제1항에 따른 처분의무 기간에 처분 대상 농지를 처분하지 아니한 농지 소유자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 처분의무 기간이 지난 날부터 3년간 제11조제1항에 따른 처분명령을 직권으로 유예할 수 있다. <개정 2008.12.29.> 1. 해당 농지를 자기의 농업경영에 이용하는 경우 2. 한국농어촌공사나 그 밖에 대통령령으로 정하는 자와 해당 농지의 매도위탁계약을 체결한 경우 제23조(농지의 임대차 또는 사용대차) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 외에는 농지를 임대하거나 사용대(使用貸)할 수 없다. <개정 2008.12.29., 2009.5.27., 2015.1.20.> 3. 질병, 징집, 취학, 선거에 따른 공직취임, 그 밖에 대통령령으로 정하는 부득이한 사유로 인하여 일시적으로 농업경영에 종사하지 아니하게 된 자가 소유하고 있는 농지를 임대하거나 사용대하는 경우 4. 60세 이상이 되어 더 이상 농업경영에 종사하지 아니하게 된 자로서 대통령령으로 정하는 자가 소유하고 있는 농지 중에서 자기의 농업경영에 이용한 기간이 5년이 넘은 농지를 임대하거나 사용대하는 경우 【농지법 시행령】[시행 2013.3.23.] [대통령령 제24455호, 2013.3.23., 타법개정] 제9조(농지처분의무가 면제되는 정당한 사유) ① 법 제10조제1항제1호 및 제4호에서 "자연재해·농지개량·질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유"란 각각 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. <개정 2009.11.26., 2012.7.10., 2013.12.30.> 1. 법 제23조에 따라 소유농지를 임대 또는 사용대하는 경우 2. 법 제26조에 따라 임대인의 지위를 승계한 양수인이 그 임대차 잔여기간 동안 계속하여 임대하는 경우 3. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우 가. 자연재해 등으로 인하여 영농이 불가능하게 되어 휴경(休耕)하는 경우 나. 농지개량 또는 영농준비를 위하여 휴경하는 경우 다. 「병역법」에 따라 징집 또는 소집되어 휴경하는 경우 라. 질병 또는 취학으로 인하여 휴경하는 경우 마. 선거에 따른 공직취임으로 휴경하는 경우 바. 제24조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유로 휴경하는 경우 사. 농산물의 생산조정 또는 출하조절을 위하여 휴경하는 경우 아. 연작으로 인한 피해가 예상되는 작목의 경작이나 재배 전후에 피해예방을 위하여 필요한 기간 동안 휴경하는 경우 자. 「가축전염병예방법」 제19조에 따라 가축사육시설이 폐쇄되거나 가축의 사육이 제한되어 해당 축사에서 가축을 사육하지 못하게 된 경우 차. 「곤충산업의 육성 및 지원에 관한 법률」 제10조제2항에 따라 곤충의 사육 및 유통이 제한되거나 폐기 명령을 받은 경우 카. 소유농지가 「자연공원법」 제18조제1항제1호에 따른 공원자연보존지구로 지정된 경우 제24조(농지의 임대차 또는 사용대차) ① 법 제23조제3호에서 "그 밖에 대통령령으로 정하는 부득이한 사유"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 1. 부상으로 3월 이상의 치료가 필요한 경우 2. 교도소·구치소 또는 보호감호시설에 수용 중인 경우 3. 3월 이상 국외여행을 하는 경우 4. 농업법인이 청산 중인 경우 ② 법 제23조제4호에서 "대통령령으로 정하는 자가 소유하고 있는 농지"란 농지소유자가 거주하는 시(특별시 및 광역시를 포함한다. 이하 이 항에서 같다)·군 또는 이에 연접한 시·군에 있는 소유농지를 말한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서와 답변서, 2014년 수시 농지이용실태조사 결과, 부동산임대차 계약서, 하우스 매매계약서, 청문조서, 이 사건 처분서 등에 따르면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○번지 등 5필지(지목:답, 10783.4㎡)의 소유자로, 청구외 ○○○에게 2013. 11. 11.부터 2018. 11. 11.까지 이 사건 농지를 연간 임대료 10,000,000원에 임대하고, 비슷한 시기에 이 사건 토지상 하우스 시설물을 70,000,000원에 ○○○에게 매도하였다. 나) 피청구인은 ‘2014년도 수시 농지이용실태 조사’ 결과 이 사건 농지가 정당한 사유 없이 자기의 농업경영에 이용되지 않은 사실을 적발하여 2014. 10. 27. 청구인에게 「농지법」 제10조에 의거하여 2015. 10. 26.까지 이 사건 농지를 처분할 의무가 발생하였음을 통지하였다. 다) 청구인은 2001. 11. 27. ○○○학교병원에서 우측신장절제술을 받았고, 2012년 5월경 갈비뼈 골절상을 입었으며, 국민건강보험공단 ○○병원에서 2009. 7. 27.부터 2011. 9. 14.까지 고혈압 및 고혈압성 심장질환으로 20회에 걸쳐 통원치료를 받은 사실이 있고, ○○도의료원 ○○병원에서 2012. 3. 19.부터 2014. 12. 17.까지 고혈압 및 고지혈증으로 19회에 걸쳐 통원치료를 받은 사실이 있다. 라) 청구인은 1954. 6. 11. 생으로 이 사건 토지 임대차 시점인 2013. 11. 11.에는 연령이 59세 5개월이며, 피청구인이 이 사건 처분한 시점인 2014. 10. 27.에는 연령이 60세 4개월이다. 2) 「농지법」 제6조제1항 및 제3항, 같은 법 제23조제3호부터 같은 조 제4호까지의 규정을 종합하여 보면, 농지는 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 소유하지 못하나, 질병, 징집, 취학, 선거에 따른 공직취임, 그 밖에 대통령령으로 정하는 부득이한 사유로 인하여 일시적으로 농업경영에 종사하지 아니하게 된 자가 소유하고 있는 농지를 임대하거나 사용대하는 경우와 60세 이상이 되어 더 이상 농업경영에 종사하지 아니하게 된 자로서 대통령령으로 정하는 자가 소유하고 있는 농지 중에서 자기의 농업경영에 이용한 기간이 5년이 넘은 농지를 임대하거나 사용대하는 경우 등에는 자기의 농업경영에 이용하지 아니할지라도 그 기간 중에는 농지를 계속 소유할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제10조제1항제1호 및 제2항에 따르면 농지의 소유자는 소유 농지를 자연재해·농지개량·질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 자기의 농업경영에 이용하지 아니하거나 이용하지 아니하게 되었다고 시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다. 이하 이 조에서 같다)·군수 또는 구청장이 인정한 경우에는 그 사유가 발생한 날부터 1년 이내에 해당 농지(제6호의 경우에는 농지 소유 상한을 초과하는 면적에 해당하는 농지를 말한다)를 처분하여야 하며, 시장·군수 또는 구청장은 제1항에 따라 농지의 처분의무가 생긴 농지의 소유자에게 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 처분 대상 농지, 처분의무 기간 등을 구체적으로 밝혀 그 농지를 처분하여야 함을 알려야 한다. 3) 피청구인은 「농지법」 제6조제1항에서 농지는 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 소유하지 못하게 되어 있고, 같은 법 제23조에서 예외적으로 허용하고 있는 농지의 임대차 사유에 해당하려면 부상으로 3월 이상의 치료가 필요한 경우 이거나, 임대차 계약 체결당시 60세 이상이 되어야 할 것이나, 청구인은 이에 해당하지 않아 정당한 사유 없이 이 사건 토지를 청구외 ○○○에게 임대한 것이므로, 「농지법」 제10조에 따라 해당 농지를 처분해야할 의무가 있는 것이고 관련 규정에 따라 이를 통지한 이 사건 처분은 적법·타당하다고 주장한다. 살피건대, 「농지법」 제6조에서는 ‘농지는 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 소유하지 못 한다’고 경자유전의 원칙을 천명하면서, 같은 법 제23조제3호 및 제4호, 같은 법 시행령 제24조제2항에서 ‘질병 등 부득이한 사유로 인하여 일시적으로 농업경영에 종사하지 아니하게 된 자가 소유하고 있는 농지를 임대하거나 사용대 하는 경우‘와 ‘60세 이상이 되어 더 이상 농업경영에 종사하지 아니하게 된 자로서 농지소유자가 거주하는 시·군 또는 이에 연접한 시·군에 있는 소유농지 중에서 자기의 농업경영에 이용한 기간이 5년이 넘은 농지를 임대하거나 사용대하는 경우’ 등에는 그 기간 중 계속해서 농지를 소유할 수 있도록 허용하고 있는바, 청구인이 신장절제수술을 받은 사실이 있고 이 사건 토지를 임대차 계약하기 전에는 갈비뼈 골절상을 당하는 등 여러 차례 질병과 부상으로 치료를 받아 온 사실이 있는 점, 청구인이 이 사건 토지의 소유권을 2005. 1. 18.부터 2006. 5. 9.까지 청구외인들로부터 취득한 이래 ○○○에게 임대한 2013. 11. 11.까지 8년 10개월 동안 이 사건 토지를 자기의 농업경영에 이용해 온 점 등을 종합적으로 고려해보면 청구인은 「농지법」 상 이 사건 농지를 임대하거나 사용대 할 수 있는 요건을 갖추었다고 볼 수 있는 여지가 있고 이 사건 처분으로 피청구인이 달성하고자 하는 공익목적에 비하여 청구인이 입을 피해가 지나치게 크다 할 것이므로 이 사건 처분을 취소함이 타당하다. 4. 결 론 그렇다면 이 사건 행정심판 청구는 이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다. 【각주】 1) ○○리 ○○○(1,409.5㎡), ○○○-1(4,530.1㎡), ○○○-2(2,131.4㎡), ○○○-3(1,165.6㎡), ○○○-4(1,546.8㎡)