농지처분의무통지 취소청구

1. 사건개요 청구인은 OO시 OO동 00번지 토지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자로, 피청구인은 이 사건 토지가 농지임에도 농업경영에 이용하지 아니하고 창고부지로 이용중이라는 이유로 2022. 11. 14. 청구인에게 이 사건 토지의 처분의무를 통지(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 피청구인은 청구인이 농지를 취득한 후 정당한 사유 없이 자기의 농업경영에 이용하지 아니하였음을 사유로 이 사건 처분을 하였으나, 이 사건 토지는 지목이 ‘전’일 뿐 농지가 아니므로 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 2) 대법원은 ‘어떠한 토지가 「농지법」 제2조제1호에서 정한 농지에 해당하는지 여부는 공부상의 지목 여하에 불구하고 해당 토지의 사실상의 현상에 따라 가려야 하고, 따라서 그 토지가 공부상 지목이 전으로 되어있다고 하더라도 농지로서의 현상을 상실하고 그 상실 상태가 일시적인 것이 아니라면 그 토지는 더 이상 「농지법」에서 말하는 농지에 해당하지 않는다고 할 것이나, 농지의 현상을 상실한 상태가 일시적인 것에 불과하여 농지로서의 원상회복이 용이하게 이루어질 수 있다면 그 토지는 여전히 「농지법」에서 말하는 농지에 해당한다. 한편 농지가 형질변경이나 전용으로 현실적으로 다른 용도로 사용되고 있다고 하더라도, 그와 같이 형질변경되거나 전용된 것이 일정 기간 사용 후 농지로 복구한다는 조건으로 일시사용허가를 받아 이루어진 것으로서 그 허가기간 만료 후에는 농지로 복구하여야 하고, 그 현상변경의 정도와 주변토지의 이용상황 등에 비추어 농지로 회복하는 것이 불가능하지 않다면 그 변경 상태는 일시적인 것에 불과하다고 보아야 한다(대법원 2015. 3. 12. 선고 2013도10544 판결).’라고 판시하였다. 3) 청구인은 청구인의 배우자로부터 2021. 2. 2. 이 사건 토지를 증여받았다. 청구인의 배우자는 1987. 11. 6. 이 사건 토지를 취득하였는데, 취득당시에도 이미 농지로서의 기능을 상실한 상태였다. 이 사건 토지가 소재한 지역은 수십년 전부터 개발이 이루어져 주거지 및 공장지역이 형성되어 있다. 이 사건 토지 위에는 건축물이 있고 공장으로 둘러싸여 농지로서의 기능을 상실한지 오래되었고 농지로 사용하는 것이 현실적으로 가능하지 않다. 4) 위 대법원 판시와 같이 이 사건 토지의 현상에 비추어 볼 때 이 사건 처분은 명백히 위법하다. 따라서 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 【보충서면】 5) 피청구인이 제출한 항공사진에 의하면 이 사건 토지는 적어도 1979년부터는 공장부지로 사용되어 왔다. 그리고 위 항공사진 및 로드뷰 사진에 의하면 이 사건 토지 주변이 점차 주거지 및 공장지역으로 개발되다가 1990년대 초에는 모두 주거지 및 공장지역으로 개발된 점이 확인된다. 6) 청구인의 배우자는 1987. 11. 6. 이 사건 토지를 취득하였는데 이미 공장으로 사용되고 있었고 청구인에게 증여한 2021. 2.까지 34년간, 그리고 그 이후에도 이러한 사정은 마찬가지이다. 이 사건 토지는 농지로서의 현상을 일시적으로 상실한 것이 아니고 농지로 원상회복하는 것이 용이하지도 않다. 7) 이 사건 토지 주변은 이미 주거지 및 공장지역으로 개발되어 반경 500m 내 농지를 찾을 수 없다. 농지로 이용되려면 적절한 환경을 갖추어야 하나 주변지역이 모두 주거지, 공장으로 관계시설을 갖출 수도 없고 도심 한가운데서 농약·비료를 사용할 수 없는 등 제대로 된 영농을 하는 것은 현실적으로 불가능하다. 이 사건 토지의 원상회복에는 막대한 비용이 소요되는 한편 주변환경을 고려할 때 이 사건 토지를 농지로 사용하는 것이 바람직하다고 볼 수 없다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 토지를 자기의 농업경영에 이용하지 않은 청구인에 대하여 「농지법」에서 정한 정당한 절차에 따라 처리하였다. 대법원은 ‘어떤 토지가 「농지법」상 농지인지는 공부상의 지목과 관계없이 그 토지의 사실상 현상에 따라 판단하여야 하지만, 「농지법」상 농지였던 토지가 현실적으로 다른 용도로 이용되고 있더라도 그 토지가 농지전용허가 등을 받지 아니하고 불법 전용된 것이어서 농지로 원상회복되어야 하는 것이라면 그 변경 상태는 일시적인 것에 불과하고 여전히 「농지법」상 농지에 해당한다.’고 판시하였다. 따라서 이 사건 토지는 농지전용허가 등을 받지 아니하고 불법으로 전용된 것이어서 농지로 원상회복되어야 하므로 여전히 「농지법」상 농지에 해당한다. 2) 「농지법」 제2조제1호가목은 ‘전ㆍ답, 과수원, 그 밖에 법적 지목을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지’를 ‘농지’로 정의한다. 한편 같은 법 제42조제1항, 제2항은 농지전용허가 등을 받지 아니하고 농지를 전용하거나 다른 용도로 사용한 경우 관할청이 그 행위를 한 자에게 기간을 정하여 원상회복을 명할 수 있고, 원상회복명령을 이행하지 아니하면 대집행으로 원상회복을 할 수 있도록 규정하여 농지가 불법전용된 경우에는 농지로 원상회복되어야 함을 분명히 하고 있다. 따라서 농지가 불법으로 전용되고 있다고 하더라도 이는 원상회복명령 대상이 되는 농지이다. 3) 「농지법」 연혁을 살펴보면 농지보전에 관한 시책을 강화한 구「농지의 보전 및 이용에 관한 법률」의 제정·시행으로 농지의 타목적 사용 시 농지전용허가제도롤 도입하고, 이후 행정대집행에 관한 규정을 시행하여 불법전용된 농지를 원상회복하여야 하는 토지로 보고 있음을 알 수 있다. 4) 이 사건 토지는 1977년까지도 농업경영을 하는 것을 확인할 수 있는 농지에 해당하였고, 이후 1979년부터 창고, 야적장 등으로 이용하는 것을 확인할 수 있다. 따라서 이 사건 토지는 구「농지의 보전 및 이용에 관한 법률」에서 정한 전용허가 절차를 이행하지 아니하고 불법으로 전용하였으므로 원상회복하여야 할 농지에 해당한다. 5) 1996. 1. 1. 「농지법」 제정으로 농업경영 관리제도인 농지처분의무, 농지처분명령, 이행강제금이 도입되었으며 이전에 취득한 토지는 농업경영에 이용하지 아니한다고 하더라도 처분의무가 없었으므로 단순히 이 사건 토지가 처분대상이 되지 않았을 뿐이지 농업경영에 이용하지 않아도 되는 것은 아니다. 이후 청구인이 증여로 이 사건 토지를 취득하여 여전히 불법으로 이용하고 있으므로 「농지법」 제10조에 따른 농지처분의무 통지 대상이 되는 것이 명확하므로 이 사건 처분은 적법하다. 6) 청구인은 이 사건 토지는 주거지역에 해당하여 이 사건 토지를 현실적으로 농업경영에 이용할 수 없다고 주장하나, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제36조에 따른 용도지역이 주거지역으로 설정되어 있는 경우, 도시지역의 주거·상업·공업지역의 농지 등에 대하여 비농업인도 농지를 취득할 수 있도록 한 「농지법」 제6조제2항제8호, 제8조제1항제1호에 따라 농지취득자격증명을 발급받지 아니하고 농지를 취득할 수 있을 뿐이고 그러한 사정으로 이 사건 토지가 농지가 아니라고는 볼 수 없다. 7) 「도시 및 주거환경정비법」에 따른 재개발정비사업 조합설립추진위원회가 구성 및 승인되었다고 하더라도 「농지법」 제34조에 따른 농지전용허가·협의 절차를 거치거나 해당 법 조항이 의제 처리되는 개별법령에 따른 인허가가 이루어진 것이 아니다. 추후 「도시 및 주거환경정비법」 제57조에 따라 사업시행계획인가를 받아 「농지법」에 따른 전용허가가 의제 처리될 수는 있겠으나, 해당하는 전용협의의 효력이 개별 토지 소유자에게 미친다고 볼 수 없고 정비사업계획은 언제라도 변경 또는 해제될 수 있는 행정계획에 불과하여 변경 또는 해제되는 경우 농지로 환원되므로 해당 사업이 준공되어야지만 농지에서 제외될 수 있다. 8) 이 사건 토지가 「농지법」 제2조에 따른 농지에 해당되지 않으므로 이 사건 처분이 무효라는 주장은 이유가 없다. 이 사건 처분은 「농지법」에 따른 적법·타당한 행정처분이므로 청구인의 청구를 기각한다는 재결을 구한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【농지법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2007. 12. 21., 2009. 4. 1., 2009. 5. 27., 2018. 12. 24., 2021. 8. 17.> 1. “농지”란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지를 말한다. 가. 전ㆍ답, 과수원, 그 밖에 법적 지목(地目)을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 대통령령으로 정하는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지. 다만, 「초지법」에 따라 조성된 초지 등 대통령령으로 정하는 토지는 제외한다. 제10조(농업경영에 이용하지 아니하는 농지 등의 처분) ① 농지 소유자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하게 되면 그 사유가 발생한 날부터 1년 이내에 해당 농지(제6호의 경우에는 농지 소유 상한을 초과하는 면적에 해당하는 농지를 말한다)를 그 사유가 발생한 날 당시 세대를 같이하는 세대원이 아닌 자에게 처분하여야 한다. <개정 2009. 5. 27., 2013. 3. 23., 2020. 2. 11., 2021. 8. 17.> 1. 소유 농지를 자연재해ㆍ농지개량ㆍ질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 자기의 농업경영에 이용하지 아니하거나 이용하지 아니하게 되었다고 시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다. 이하 이 조에서 같다)ㆍ군수 또는 구청장이 인정한 경우 ② 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따라 농지의 처분의무가 생긴 농지의 소유자에게 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 처분 대상 농지, 처분의무 기간 등을 구체적으로 밝혀 그 농지를 처분하여야 함을 알려야 한다. <개정 2008. 2. 29., 2013. 3. 23.> 제34조(농지의 전용허가ㆍ협의) ① 농지를 전용하려는 자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 외에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 농림축산식품부장관의 허가를 받아야 한다. 허가받은 농지의 면적 또는 경계 등 대통령령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. <개정 2008. 2. 29., 2009. 5. 27., 2013. 3. 23.> 1. 다른 법률에 따라 농지전용허가가 의제되는 협의를 거쳐 농지를 전용하는 경우 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역 또는 계획관리지역에 있는 농지로서 제2항에 따른 협의를 거친 농지나 제2항제1호 단서에 따라 협의대상에서 제외되는 농지를 전용하는 경우 3. 제35조에 따라 농지전용신고를 하고 농지를 전용하는 경우 4. 「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가를 받지 아니하거나 같은 법 제15조에 따른 산지전용신고를 하지 아니하고 불법으로 개간한 농지를 산림으로 복구하는 경우 5. 「하천법」에 따라 하천관리청의 허가를 받고 농지의 형질을 변경하거나 공작물을 설치하기 위하여 농지를 전용하는 경우 제35조(농지전용신고) ① 농지를 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설의 부지로 전용하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장에게 신고하여야 한다. 신고한 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. <개정 2009. 5. 27., 2012. 1. 17.> 1. 농업인 주택, 어업인 주택, 농축산업용 시설(제2조제1호나목에 따른 개량시설과 농축산물 생산시설은 제외한다), 농수산물 유통ㆍ가공 시설 2. 어린이놀이터ㆍ마을회관 등 농업인의 공동생활 편의 시설 3. 농수산 관련 연구 시설과 양어장ㆍ양식장 등 어업용 시설 제42조(원상회복 등) ① 농림축산식품부장관, 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 행위를 한 자에게 기간을 정하여 원상회복을 명할 수 있다. <개정 2008. 2. 29., 2013. 3. 23., 2017. 10. 31.> 1. 제34조제1항에 따른 농지전용허가 또는 제36조에 따른 농지의 타용도 일시사용허가를 받지 아니하고 농지를 전용하거나 다른 용도로 사용한 경우 부칙 <법률 제8352호, 2007. 4. 11.> 제4조 (기존 농지소유자에 관한 경과조치) ① 법률 제4817호 농지법 시행일인 1996년 1월 1일 당시 농지를 소유하고 있는 자에 대하여는 제6조제1항ㆍ제10조ㆍ제11조ㆍ제23조 및 제62조는 당해 농지 소유에 관하여 이를 적용하지 아니하되, 종전의 「농어촌발전 특별조치법」 제43조의3제2항에 따라 농지를 처분하여야 하는 자가 처분하지 아니한 처분대상 농지에 대한 처분기한 및 협의매수 등에 관하여는 종전의 「농어촌발전 특별조치법」 제43조의3에 따른다. 【농지법 시행령】 제9조(농지처분의무가 면제되는 정당한 사유) ① 법 제10조제1항제1호 및 제4호에서 “자연재해ㆍ농지개량ㆍ질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유”란 각각 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. <개정 2009. 11. 26., 2012. 7. 10., 2013. 12. 30., 2016. 1. 19., 2019. 7. 2., 2020. 8. 11.> 1. 법 제23조제1항에 따라 소유농지를 임대 또는 무상사용하게 하는 경우 2. 법 제26조에 따라 임대인의 지위를 승계한 양수인이 그 임대차 잔여기간 동안 계속하여 임대하는 경우 3. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우 가. 자연재해 등으로 인하여 영농이 불가능하게 되어 휴경(休耕)하는 경우 나. 농지개량 또는 영농준비를 위하여 휴경하는 경우 다. 「병역법」에 따라 징집 또는 소집되어 휴경하는 경우 라. 질병 또는 취학으로 인하여 휴경하는 경우 마. 선거에 따른 공직취임으로 휴경하는 경우 바. 제24조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유로 휴경하는 경우 사. 농산물의 생산조정 또는 출하조절을 위하여 휴경하는 경우 아. 연작으로 인한 피해가 예상되는 재배작물의 경작이나 재배 전후에 피해예방을 위하여 필요한 기간 동안 휴경하는 경우 자. 「가축전염병예방법」 제19조에 따라 가축사육시설이 폐쇄되거나 가축의 사육이 제한되어 해당 축사에서 가축을 사육하지 못하게 된 경우 차. 「곤충산업의 육성 및 지원에 관한 법률」 제10조제2항에 따라 곤충의 사육 및 유통이 제한되거나 폐기 명령을 받은 경우 카. 소유농지가 「자연공원법」 제18조제1항제1호에 따른 공원자연보존지구로 지정된 경우 ② 법 제10조제1항제4호의2 및 제4호의3에서 “농지를 제23조제1항제1호에 따라 임대하거나 제23조제1항제6호에 따라 한국농어촌공사에 위탁하여 임대하는 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유”란 각각 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. <신설 2022. 5. 9.> ③ 법 제10조제1항제7호에서 “자연재해ㆍ농지개량ㆍ질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. <개정 2022. 5. 9.> 1. 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 2. 법 제9조에 따라 위탁경영하는 경우 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 처분사전통지·청문실시통지서, 의견제출서, 등기사항전부증명서, 토지이용계획, 현장·항공사진 및 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가) 청구인은 2021. 2. 8. 이 사건 토지에 관하여 소유권이전등기를 마친 소유자이다. 나) 피청구인은 2021년 농지이용실태조사를 하여 이 사건 토지가 창고로 이용 중인 사실을 확인하고, 2022. 6. 22. 청구인에게 처분사전통지 및 청문실시 통지를 하고 청구인의 의견서를 제출받은 후 2022. 11. 14. 청구인에게 「농지법」 제10조제1항, 제2항에 따른 농지처분의무통지를 하였다. 다) 이 사건 토지는 1977년경까지 농지로 이용 중이었으나 1979년경 농지전용허가 또는 신고 없이 농업 외 용도로 사용되기 시작하여 2002년경부터 현재와 같은 상태의 창고부지로 사용되기 시작하였다. 라) 이 사건 토지의 이전 소유자는 2007년 가구도매업을 하는 청구외 OOO와 이 사건 토지 및 이 사건 토지 창고에 관한 임대차 계약을 체결하였다. 마) 이 사건 토지 및 주변토지 현황은 다음과 같다. <생략> 2) 「농지법」 제10조제1항제1호, 제2항에 따르면 농지 소유자는 소유 농지를 자연재해ㆍ농지개량ㆍ질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 자기의 농업경영에 이용하지 아니하거나 이용하지 아니하게 되었다고 관할 행정청이 인정한 경우 그 사유가 발생한 날 당시 세대를 같이하는 세대원이 아닌 자에게 처분하여야 하고, 관할 행정청은 농지의 처분의무가 생긴 농지의 소유자에게 처분 대상 농지, 처분의무 기간 등을 구체적으로 밝혀 그 농지를 처분하여야 함을 알려야 한다. 한편 농지를 전용하려는 자는 같은 법 제34조 또는 제35조에서 정한 바에 따라 농지전용허가·협의를 받거나 농지전용신고를 하여야 하고, 그러하지 아니하고 농지를 전용하거나 다른 용도로 사용한 경우, 관할 행정청은 같은 법 제42조제1항제1호에 따라 원상회복을 명할 수 있다. 3) 청구인은 이 사건 토지는 그 지목이 ‘전’으로 등재되어 있을 뿐 농지가 아니라고 주장하면서 1987년경 청구인의 전 소유자가 토지를 취득할 당시에도 농지로서의 기능을 상실한 상태였으며, 이 사건 토지가 소재한 지역은 수십년 전부터 개발이 이루어져 주거지 및 공장지역이 형성되었기에 농지로서의 기능을 상실하였고, 원상복구하는 것이 가능하지 않기에 농지 현상의 상실상태가 일시적인 것이 아니므로 농지가 아니라는 등의 이유로 이 사건 처분은 위법하므로 취소되어야 한다고 주장한다. 이에 대하여 피청구인은 「농지법」상 허가를 받지 아니하고 농지를 전용하거나 다른 용도로 사용한 경우 관할관청이 원상회복을 명할 수 있고 대집행을 할 수도 있도록 규정하고 있어 이 사건 토지가 원상회복명령 대상이 되는 농지임이 분명하며, 농지전용허가제도는 1972년경부터 도입되어 1973년경부터 시행되어 왔는데 이 사건 토지는 1977년경까지 농지로 사용되었으나 1979년경부터 창고 등으로 이용되고 있기에, 이 사건 토지는 불법 전용이 이루어진 것이어서 원상회복하여야 할 농지이므로 이 사건 처분의 위법·부당함이 없다고 주장한다. 따라서 이 사건의 쟁점은 이 사건 토지가 농지인지 아니면 원상복구하는 것이 가능하지 않아 농지로서의 현상을 상실하고 그 상실상태가 일시적인 것이 아닌지 여부이다. 4) 농지에 관하여 대법원은 ‘어떤 토지가 「농지법」 제2조제1호가목 전단에서 정한 농지인지 여부는 공부상의 지목과 관계없이 그 토지의 사실상 현상에 따라 판단하여야 하지만, 「농지법」상 농지였던 토지가 현실적으로 다른 용도로 이용되고 있다고 하더라도 그 토지가 농지전용허가 등을 받지 아니하고 불법 전용된 것이어서 농지로 원상회복되어야 하는 것이라면 그 변경 상태는 일시적인 것에 불과하고 여전히 「농지법」상 농지에 해당한다고 보아야 한다(대법원 2019. 2. 14. 선고 2017두65357 판결 참조).'고 판시하고 있다. 이 사건 토지가 지목상 농지임이 분명한 점, 현실적으로 창고 등의 야적장으로 오랜 기간 사용되어 왔음이 분명한 점, 농지전용허가 등을 받은 사실이 없는 점 등에 비추어 보면 이 사건 토지가 농지전용허가 등을 받지 아니하고 불법전용된 것이어서 농지로 원상회복되어야 하는 것이 분명한 이상 그 변경상태는 일시적인 것에 불과한 것으로 보아야 할 것이어서 이 사건 토지는 여전히 「농지법」상 농지라고 봄이 상당하므로 이 사건 처분이 위법하다거나 부당하다고 보기 어렵다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.