농지처분의무통지 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2015. 7. 30. 매매를 원인으로 하여 경기도 ○○시 ○○○동 ○-○번지(전 1,418㎡)와 2017. 5. 1. 매매를 원인으로 하여 경기도 ○○시 ○○동 ○○○-○번지(답 2,001㎡) 토지(이하 위 2필지 토지를 통틀어 ‘이 사건 농지’라 한다)의 소유권을 취득한 자로서, 농업경영을 목적으로 피청구인으로부터 2015. 8. 24. 이 사건 농지 중 ○○○동 ○-○번지 토지에 대한 농지취득자격증명서를, 2017. 5. 31. 이 사건 농지 중 ○○동 ○○○-○번지 토지에 대한 농지취득자격증명서를 발급받았다. 피청구인은 2021년 9월부터 같은 해 11월까지 2021년 농지이용실태조사를 실시하여 청구인이 이 사건 농지를 휴경 및 타용도로 사용 중임을 적발하고, 2022. 11. 11. 청구인에게 이 사건 농지를 자기의 농업경영에 이용하지 아니함을 사유로 「농지법」 제10조에 따라 2022. 11. 14.부터 2023. 11. 13.까지 1년의 처분의무기간 내에 이 사건 농지를 처분하도록 농지처분의무통지(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다. 2. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【농지법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "농지"란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지를 말한다. 가. 전ㆍ답, 과수원, 그 밖에 법적 지목(地目)을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 대통령령으로 정하는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지. 다만, 「초지법」에 따라 조성된 초지 등 대통령령으로 정하는 토지는 제외한다. 나. 가목의 토지의 개량시설과 가목의 토지에 설치하는 농축산물 생산시설로서 대통령령으로 정하는 시설의 부지 제6조(농지 소유 제한) ① 농지는 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 소유하지 못한다. 제8조(농지취득자격증명의 발급) ① 농지를 취득하려는 자는 농지 소재지를 관할하는 시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말하며, 도농 복합 형태의 시는 농지 소재지가 동지역인 경우만을 말한다), 구청장(도농 복합 형태의 시의 구에서는 농지 소재지가 동지역인 경우만을 말한다), 읍장 또는 면장(이하 "시ㆍ구ㆍ읍ㆍ면의 장"이라 한다)에게서 농지취득자격증명을 발급받아야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 농지취득자격증명을 발급받지 아니하고 농지를 취득할 수 있다. 1. 제6조제2항제1호ㆍ제4호ㆍ제6호ㆍ제8호 또는 제10호(같은 호 바목은 제외한다)에 따라 농지를 취득하는 경우 2. 농업법인의 합병으로 농지를 취득하는 경우 3. 공유 농지의 분할이나 그 밖에 대통령령으로 정하는 원인으로 농지를 취득하는 경우. ② 제1항에 따른 농지취득자격증명을 발급받으려는 자는 다음 각 호의 사항이 모두 포함된 농업경영계획서를 작성하여 농지 소재지를 관할하는 시ㆍ구ㆍ읍ㆍ면의 장에게 발급신청을 하여야 한다. 다만, 제6조제2항제2호ㆍ제3호ㆍ제7호ㆍ제9호ㆍ제9호의2 또는 제10호바목에 따라 농지를 취득하는 자는 농업경영계획서를 작성하지 아니하고 발급신청을 할 수 있다. 1. 취득 대상 농지의 면적 2. 취득 대상 농지에서 농업경영을 하는 데에 필요한 노동력 및 농업 기계ㆍ장비ㆍ시설의 확보 방안 3. 소유 농지의 이용 실태(농지 소유자에게만 해당한다) 제10조(농업경영에 이용하지 아니하는 농지 등의 처분) ① 농지 소유자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하게 되면 그 사유가 발생한 날부터 1년 이내에 해당 농지(제6호의 경우에는 농지 소유 상한을 초과하는 면적에 해당하는 농지를 말한다)를 그 사유가 발생한 날 당시 세대를 같이하는 세대원이 아닌 자에게 처분하여야 한다. 1. 소유 농지를 자연재해ㆍ농지개량ㆍ질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 자기의 농업경영에 이용하지 아니하거나 이용하지 아니하게 되었다고 시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다. 이하 이 조에서 같다)ㆍ군수 또는 구청장이 인정한 경우 ② 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따라 농지의 처분의무가 생긴 농지의 소유자에게 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 처분 대상 농지, 처분의무 기간 등을 구체적으로 밝혀 그 농지를 처분하여야 함을 알려야 한다. 제12조(처분명령의 유예) ① 시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다. 이하 이 조에서 같다)ㆍ군수 또는 구청장은 제10조제1항에 따른 처분의무 기간에 처분 대상 농지를 처분하지 아니한 농지 소유자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 처분의무 기간이 지난 날부터 3년간 제11조제1항에 따른 처분명령을 직권으로 유예할 수 있다. 1. 해당 농지를 자기의 농업경영에 이용하는 경우 2. 한국농어촌공사나 그 밖에 대통령령으로 정하는 자와 해당 농지의 매도위탁계약을 체결한 경우 ② 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따라 처분명령을 유예 받은 농지 소유자가 처분명령 유예 기간에 제1항 각 호의 어느 하나에도 해당하지 아니하게 되면 지체 없이 그 유예한 처분명령을 하여야 한다. ③ 농지 소유자가 처분명령을 유예 받은 후 제2항에 따른 처분명령을 받지 아니하고 그 유예 기간이 지난 경우에는 제10조제1항에 따른 처분의무에 대하여 처분명령이 유예된 농지의 그 처분의무만 없어진 것으로 본다. 【농지법 시행령】 제2조(농지의 범위) ① 「농지법」(이하 “법”이라 한다) 제2조제1호가목 본문에서 “대통령령으로 정하는 다년생식물 재배지”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 식물의 재배지를 말한다. 1. 목초ㆍ종묘ㆍ인삼ㆍ약초ㆍ잔디 및 조림용 묘목 2. 과수ㆍ뽕나무ㆍ유실수 그 밖의 생육기간이 2년 이상인 식물 3. 조경 또는 관상용 수목과 그 묘목(조경목적으로 식재한 것을 제외한다) 제9조(농지처분의무가 면제되는 정당한 사유) ① 법 제10조제1항제1호 및 제4호에서 “자연재해ㆍ농지개량ㆍ질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유”란 각각 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 1. 법 제23조제1항에 따라 소유농지를 임대 또는 무상사용하게 하는 경우 2. 법 제26조에 따라 임대인의 지위를 승계한 양수인이 그 임대차 잔여기간 동안 계속하여 임대하는 경우 3. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우 가. 자연재해 등으로 인하여 영농이 불가능하게 되어 휴경(休耕)하는 경우 나. 농지개량 또는 영농준비를 위하여 휴경하는 경우 다. 「병역법」에 따라 징집 또는 소집되어 휴경하는 경우 라. 질병 또는 취학으로 인하여 휴경하는 경우 마. 선거에 따른 공직취임으로 휴경하는 경우 바. 제24조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유로 휴경하는 경우 사. 농산물의 생산조정 또는 출하조절을 위하여 휴경하는 경우 아. 연작으로 인한 피해가 예상되는 재배작물의 경작이나 재배 전후에 피해예방을 위하여 필요한 기간 동안 휴경하는 경우 자. 「가축전염병예방법」 제19조에 따라 가축사육시설이 폐쇄되거나 가축의 사육이 제한되어 해당 축사에서 가축을 사육하지 못하게 된 경우 차. 「곤충산업의 육성 및 지원에 관한 법률」 제10조제2항에 따라 곤충의 사육 및 유통이 제한되거나 폐기 명령을 받은 경우 카. 소유농지가 「자연공원법」 제18조제1항제1호에 따른 공원자연보존지구로 지정된 경우 【공공주택 특별법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 2. “공공주택지구”란 공공주택의 공급을 위하여 공공주택이 전체주택 중 100분의 50 이상이 되고, 제6조제1항에 따라 지정ㆍ고시하는 지구를 말한다. 이 경우 제1호 각 목별 주택비율은 전단의 규정의 범위에서 대통령령으로 정한다. 제5조(다른 법률과의 관계) ① 이 법은 공공주택사업에 관하여 다른 법률에 우선하여 적용한다. 다만, 다른 법률에서 이 법의 규제에 관한 특례보다 완화되는 규정이 있으면 그 법률에서 정하는 바에 따른다. ② 공공주택의 건설ㆍ공급 및 관리에 관하여 이 법에서 정하지 아니한 사항은 「주택법」, 「건축법」 및 「주택임대차보호법」을 적용한다. 제6조(공공주택지구의 지정 등) ① 국토교통부장관은 공공주택지구조성사업(이하 “지구조성사업”이라 한다)을 추진하기 위하여 필요한 지역을 공공주택지구(이하 “주택지구”라 한다)로 지정하거나 지정된 주택지구를 변경 또는 해제할 수 있다. 제6조의2(특별관리지역의 지정 등) ① 국토교통부장관은 제6조제1항에 따라 주택지구를 해제할 때 국토교통부령으로 정하는 일정 규모 이상으로서 체계적인 관리계획을 수립하여 관리하지 아니할 경우 난개발이 우려되는 지역에 대하여 10년의 범위에서 특별관리지역으로 지정할 수 있다. 제6조의3(특별관리지역의 관리 등) ① 특별관리지역 안에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위를 할 수 없다. 다만, 특별관리지역의 취지에 부합하는 범위에서 대통령령으로 정하는 행위에 한정하여 시장, 군수 또는 구청장의 허가를 받아 할 수 있으며, 허가된 사항을 변경하고자 하는 경우에도 또한 같다. ② 제1항 이외의 행위제한에 관한 사항은 제11조제2항부터 제6항까지의 규정을 준용한다. 이 경우 “주택지구”는 “특별관리지역”으로 본다. ③ 제1항에도 불구하고 국토교통부장관 또는 관계 중앙행정기관의 장이나 지방자치단체의 장(이하 이 조 및 제6조의4에서 “해당 기관장”이라 한다)은 특별관리지역 안에서 대통령령으로 정하는 개발사업을 위한 지정ㆍ승인ㆍ허가ㆍ인가 등(이하 이 조 및 제6조의4에서 “지정등”이라 한다)을 할 수 있다. ④ 해당 기관장이 제3항에 따른 지정등을 하는 경우에는 미리 국토교통부장관과 협의하여야 한다. 제6조의5(특별관리지역의 건축물 등에 대한 조치) ① 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제6조의2에 따른 특별관리지역 지정 이전부터 이 법 또는 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」에 따른 적법한 허가나 신고 등의 절차를 거치지 아니하고 설치하거나 용도변경한 건축물, 설치한 공작물, 쌓아 놓은 물건 또는 형질변경한 토지 등(이하 “건축물등”이라 한다)에 대하여 기간을 정하여 해당 법률에 따른 철거ㆍ원상복구ㆍ사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 “시정명령”이라 한다)할 수 있다. ② 시장ㆍ군수 또는 구청장은 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 해당 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 이행강제금을 부과한다. 이 경우 이행강제금의 부과 기준, 절차 및 징수 등에 관하여는 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제30조의2제1항부터 제6항까지 및 제9항을 준용한다. 제12조(주택지구 지정 등의 고시 등) ① 국토교통부장관은 주택지구를 지정하거나 지정된 주택지구를 변경 또는 해제하려면 주택지구의 위치ㆍ면적, 공공주택사업자, 사업의 종류, 수용 또는 사용할 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제3조에서 정하는 토지ㆍ물건 및 권리(이하 “토지등”이라 한다)의 세목 등 주요 사항을 대통령령으로 정하는 바에 따라 관보에 고시하고, 관계 서류의 사본을 관계 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 송부하여야 한다. 이 경우 지형도면의 고시는 「토지이용규제 기본법」 제8조에 따른다. ② 국토교통부장관은 특별관리지역을 지정하거나 지정된 특별관리지역을 변경 또는 해제하려면 특별관리지역의 위치ㆍ면적 등 주요 사항을 대통령령으로 정하는 바에 따라 관보에 고시하고, 관계 서류의 사본을 관계 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 송부하여야 한다. 이 경우 지형도면의 고시는 「토지이용규제 기본법」 제8조에 따른다. ④ 국토교통부장관이 제1항에 따라 주택지구의 지정ㆍ변경 또는 해제를 고시한 때에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제36조에 따른 도시지역으로의 용도지역, 같은 법 제43조에 따라 결정된 도시ㆍ군계획시설, 같은 법 제51조제1항에 따른 지구단위계획구역이 지정ㆍ변경된 것으로 보며, 주택지구의 해제를 고시한 때에는 지정 당시로 환원된 것으로 본다. 다만, 해제하는 당시 이미 사업이나 공사에 착수한 경우 등 해제 고시에서 별도로 정하는 도시ㆍ군계획시설은 그 사업이나 공사를 계속할 수 있다. 제17조(지구계획 승인 등) ① 공공주택사업자는 다음 각 호의 사항을 포함한 공공주택지구계획을 수립하여 국토교통부장관의 승인을 받아야 한다. 승인된 지구계획을 변경하는 때에도 같다. 다만, 제7조제1항에 따라 주거지역 안에서 주택지구를 지정ㆍ변경하는 경우와 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 지구계획의 개요 2. 토지이용계획 3. 인구ㆍ주택 수용계획 4. 교통ㆍ공공ㆍ문화체육시설 등을 포함한 기반시설 설치 계획 5. 환경보전 및 탄소저감 등 환경계획 6. 조성된 토지의 공급에 관한 계획 7. 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항 ③ 국토교통부장관은 제1항에 따라 지구계획을 승인한 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 고시하고, 관계 서류의 사본을 관계 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 송부하여야 한다. 제18조(다른 법률에 따른 인가ㆍ허가 등의 의제) ① 제17조에 따른 지구계획의 승인 또는 변경승인이 있는 때에는 다음 각 호의 승인ㆍ허가ㆍ인가ㆍ결정ㆍ신고ㆍ지정ㆍ면허ㆍ협의ㆍ동의ㆍ해제ㆍ심의 등(이하 “인ㆍ허가등”이라 한다)을 받은 것으로 보며, 지구계획 승인고시가 있는 때에는 다음 각 호의 법률에 따른 인ㆍ허가등의 고시 또는 공고가 있는 것으로 본다. 11. 「농지법」 제31조에 따른 농업진흥지역 변경ㆍ해제, 같은 법 제34조에 따른 농지전용(農地轉用)의 허가 또는 협의 【공공주택 특별법 시행령】 제8조(특별관리지역에서의 행위제한) ① 법 제6조의3제1항 단서에서 “대통령령으로 정하는 행위”란 별표 1에 따른 행위를 말한다. ■ 공공주택 특별법 시행령 [별표 1] 특별관리지역에서 허가를 받아 할 수 있는 행위(제8조제1항 관련) 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질 변경 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828261"></img> 2. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질 변경 라. 특별관리지역에서 공장 등 신축이 금지된 건축물을 「건축법 시행령」 별표 1 제3호에 따른 제1종 근린생활시설(안마원은 제외한다) 및 같은 표 제4호에 따른 제2종 근린생활시설(단란주점, 안마시술소 및 노래연습장은 제외한다), 박물관, 미술관, 종교시설 또는 노유자시설로 용도변경(용도변경된 건축물을 다시 위에 열거한 시설로 용도변경하는 경우를 포함한다)하는 행위 3. 토지의 형질 변경: 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 다음 각 목의 토지 형질변경 나. 경작 중인 논ㆍ밭을 환토(換土: 흙 바꾸기)하거나 객토(客土: 새 흙 넣기)하기 위한 토석의 채취, 논ㆍ밭의 환토ㆍ개답(開沓)ㆍ개간(개간의 경우에는 경사도가 5도 이하로서 나무가 없는 토지만 해당한다)에 수반되는 골재의 채취 카. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조제1호 및 제2호에 따른 공익사업을 시행하기 위한 토석의 채취 6. 물건을 쌓아놓는 행위 대지화된 토지(관계 법령에 따른 허가 등 적법한 절차에 따라 조성된 토지의 지목이 대ㆍ공장용지ㆍ철도용지ㆍ도로용지ㆍ학교용지ㆍ수도용지ㆍ잡종지로서 건축물이나 공작물이 건축 또는 설치되어 있지 않고 나무가 없는 토지를 말한다)에 옮기기 쉽지 않은 물건(「폐기물관리법」 제2조제1호에 따른 폐기물은 제외한다)을 1개월 이상 36개월 이하로 쌓아놓는 행위 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제32조(도시ㆍ군관리계획에 관한 지형도면의 고시 등) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 제30조에 따른 도시ㆍ군관리계획 결정(이하 “도시ㆍ군관리계획결정”이라 한다)이 고시되면 지적(地籍)이 표시된 지형도에 도시ㆍ군관리계획에 관한 사항을 자세히 밝힌 도면을 작성하여야 한다. ④ 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 직접 지형도면을 작성하거나 지형도면을 승인한 경우에는 이를 고시하여야 한다. ⑤ 제1항 및 제3항에 따른 지형도면의 작성기준 및 방법과 제4항에 따른 지형도면의 고시방법 및 절차 등에 관하여는 「토지이용규제 기본법」 제8조제2항 및 제6항부터 제9항까지의 규정에 따른다. 【토지이용규제 기본법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “지역ㆍ지구등”이란 지역ㆍ지구ㆍ구역ㆍ권역ㆍ단지ㆍ도시ㆍ군계획시설 등 명칭에 관계없이 개발행위를 제한하거나 토지이용과 관련된 인가ㆍ허가 등을 받도록 하는 등 토지의 이용 및 보전에 관한 제한을 하는 일단(一團)의 토지(토지와 연접한 해수면으로서 토지와 같이 제한되는 경우에는 그 해수면을 포함한다. 이하 같다)로서 제5조 각 호에 규정된 것을 말한다. 제8조(지역ㆍ지구등의 지정 등) ① 중앙행정기관의 장이나 지방자치단체의 장이 지역ㆍ지구등을 지정(변경 및 해제를 포함한다. 이하 같다)하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 미리 주민의 의견을 들어야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하거나 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 따로 지정 절차 없이 법령이나 자치법규에 따라 지역ㆍ지구등의 범위가 직접 지정되는 경우 2. 다른 법령 또는 자치법규에 주민의 의견을 듣는 절차가 규정되어 있는 경우 3. 국방상 기밀유지가 필요한 경우 4. 그 밖에 대통령령으로 정하는 경우 ② 중앙행정기관의 장이 지역ㆍ지구등을 지정하는 경우에는 지적(地籍)이 표시된 지형도에 지역ㆍ지구등을 명시한 도면(이하 “지형도면”이라 한다)을 작성하여 관보에 고시하고, 지방자치단체의 장이 지역ㆍ지구등을 지정하는 경우에는 지형도면을 작성하여 그 지방자치단체의 공보에 고시하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경우에는 지형도면을 작성ㆍ고시하지 아니하거나 지적도 등에 지역ㆍ지구등을 명시한 도면을 작성하여 고시할 수 있다. ⑦ 제2항에 따른 지형도면등의 작성에 필요한 구체적인 기준 및 방법 등은 대통령령으로 정한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 국토해양부고시 제2010-○○○호 및 제2010-△△△호 고시문, 국토교통부고시 제2015-□□□호 및 제2022-???호 고시문, 농지취득자격증명서, 2021년 농지이용실태조사 결과보고서, 이 사건 농지 관련 등기사항전부증명서, 처분 사전통지서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2015. 7. 30. 매매를 원인으로 하여 경기도 ○○시 ○○○동 ○-○번지(전 1,418㎡)와 2017. 5. 1. 매매를 원인으로 하여 경기도 ○○시 ○○동 ○○○-○번지(답 2,001㎡)인 2필지의 이 사건 농지 소유권을 취득한 자로서, 농업경영을 목적으로 피청구인으로부터 2015. 8. 24. 이 사건 농지 중 ○○○동 ○-○번지 토지에 대한 농지취득자격증명서를, 2017. 5. 31. 이 사건 농지 중 ○○동 ○○○-○번지 토지에 대한 농지취득자격증명서를 발급받았다. 나) 피청구인은 2021년 9월부터 같은 해 11월까지 2021년 농지이용실태조사를 실시하여 청구인이 이 사건 농지에 가설건축물과 농업경영과는 관계가 없는 물품을 적치하는 등 휴경 및 타용도로 사용 중임을 적발하였다. 다) 이에 피청구인은 2022. 6. 22. 청구인에게 농지처분의무부과 예정임을 알리고, 청문 실시를 예정하는 사전통지를 하였으며, 같은 해 8. 30. 청문을 실시하였으나 청구인은 별도의 의견 제출도 없이 출석하지 않았다. 라) 피청구인은 2022. 11. 11. 청구인에게 이 사건 농지를 취득 후 정당한 사유 없이 자기의 농업경영에 이용하지 아니함을 사유로 「농지법」 제10조에 따라 이 사건 농지를 1년(2022. 11. 14.부터 2023. 11. 13.까지)의 처분의무기간 내에 처분하도록 농지처분의무가 부과되었음을 통지하는 이 사건 처분을 하였다. 마) 한편, □□○○ 공공주택지구에 포함된 이 사건 농지는 2010. 5. 26. 국토해양부고시 제2010-○○○호로 보금자리주택지구 범위로 지정되어 같은 해 12. 20. 국토해양부고시 제2010-△△△호로 지구계획 승인이 고시되었다가 2015. 4. 30. 국토교통부고시 제2015-□□□호로 주택지구 지정 해제가 고시되었고, 이후 2022. 11. 29. 국토교통부고시 제2022-???호로 공공주택지구 범위로 다시 지정 고시되었다. 2) 처분의 적정 여부 가) 이 사건 토지가 「농지법」상 농지인지 여부 (1) 어떤 토지가 「농지법」 제2조제1호가목 전단에서 정한 농지인지 여부는 공부상의 지목과 관계없이 그 토지의 사실상 현상에 따라 판단하여야 하지만, 「농지법」상 농지였던 토지가 현실적으로 다른 용도로 이용되고 있다고 하더라도 그 토지가 농지전용허가 등을 받지 아니하고 불법 전용된 것이어서 농지로 원상회복되어야 하는 것이라면 그 변경상태는 일시적인 것에 불과하고 여전히 「농지법」상 농지에 해당한다고 보아야 한다(대법원 2018. 10. 25. 선고 2018두43095 판결 등 참조). (2) 이 사건 농지 중 ○○○동 토지는 ① 2015년까지만 하더라도 농지로 이용되고 있었던 점, ② 원고는 2015. 7. 30. ○○○동 토지를 매수하였는데, 항공지적도 및 현황사진으로 보면 2015년 수목이 식재되어 있었던 ○○○동 토지가 2016년경 무단으로 콘크리트 포장이 되는 등 그 현황이 변경되었다는 점에서 청구인이 ○○○동 토지를 매수한 후부터 이 사건 토지를 다른 용도로 이용한 것으로 보이는 점, ③ 원고가 이 사건 토지를 야적장 용도로 사용하면서 농지전용허가 등의 적법한 절차를 거친 사실이 없는 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 토지는 그 변경 상태가 일시적인 것에 불과하므로 「농지법」상 농지에 해당한다고 봄이 타당하다. (3) 이 사건 농지 중 ○○동 토지는 ① 청구인은 2017. 5. 1. ○○동 토지에 대한 매매계약을 체결한 후, 같은 해 5. 30. 농지취득자격증명을 얻기 위하여 농지복구계획서를 제출하였는 바, 청구인이 직접 제출한 위 복구계획서에 따르면 ‘콘크리트 바닥과 주차장 등으로 사용하는 것을 농지로 복구하겠습니다’라고 하면서 그 복구비용은 약 3,500,000원이 예상된다고 하였고, ② 청구인은 복구 후 이용계획으로 부추와 상추 등 채소류를 가족 및 친지의 노동력을 동원하여 재배하겠다고 약속하였다. 이에 따라 피청구인은 농지취득자격증명을 발급하여 주면서, ③ 청구인에 대하여 농지취득자격증명발급 시 허위 기타 부정한 방법에 의하여 이 증명서를 발급받은 사실이 판명되면 「농지법」 제59조의 규정에 따라 3년 이하의 징역이나 3천만 원이하의 벌금에 처해질 수 있고 취득 목적대로 이용하지 아니할 경우 「농지법」 제11조제1항 및 제62조의 규정에 따라 당해 농지의 처분명령 및 이행강제금이 매년 부과될 수 있다는 점도 안내하였으며, ④ 청구인이 ○○동 토지를 농지가 아닌 용도로 계속 사용하면서 농지전용허가 등의 적법한 절차를 거친 사실이 없다. 위와 같은 사정을 종합하여 보면, 이 사건 토지는 그 변경 상태가 일시적인 것에 불과하므로 「농지법」상 농지에 해당한다고 봄이 타당하다. (4) 청구인은 이 사건 처분이 수용권에 모순되는 공법행위로서 제한되어야 한다는 취지로 주장하고 있으나, 「농지법」과 「공공주택 특별법」은 그 입법목적, 규정사항, 적용범위 등을 서로 달리하고 있어서 공공주택지구로 지정된 구역 내에 위치한 농지에 대하여 「공공주택 특별법」이 「농지법」에 우선하여 배타적으로 적용되는 관계에 있다고 볼 수 없다. 이 사건 토지가 「공공주택 특별법」상 공공주택지구 범위로 지정 고시되었다거나 향후 신도시 공급계획이 수립되어 있다고 하더라도, 그러한 사정만으로 이 사건 농지가 「농지법」상 농지에서 제외된다고 볼 아무런 근거가 없다. 나) 이 사건 처분이 위법ㆍ부당한지 여부 (1) 이 사건 처분이 비례원칙을 위반한 처분이라는 청구인의 주장에 대하여 「농지법」 제10조제1항은 “농지 소유자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하게 되면 그 사유가 발생한 날부터 1년 이내에 해당 농지(제6호의 경우에는 농지 소유 상한을 초과하는 면적에 해당하는 농지를 말한다)를 그 사유가 발생한 날 당시 세대를 같이하는 세대원이 아닌 자에게 처분하여야 한다.”라고 정하고 있고, 같은 법 제11조는 “시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다)ㆍ군수 또는 구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 농지소유자에게 6개월 이내에 그 농지를 처분할 것을 명할 수 있다.”라고 정함과 동시에 같은 법 제12조제1항은 “시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다. 이하 이 조에서 같다)ㆍ군수 또는 구청장은 제10조 제1항에 따른 처분의무 기간에 처분대상 농지를 처분하지 아니한 농지 소유자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 처분의무 기간이 지난 날부터 3년간 제11조 제1항에 따른 처분명령을 직권으로 유예할 수 있다.”라고 정하고 있다. 행정행위가 이른바 재량행위에 해당한다고 할 때 이에 대한 법원의 사법심사는 행정청의 당해 행위가 사실오인, 비례ㆍ평등의 원칙 위배, 당해 행위의 목적 위반이나 부정한 동기 등에 근거하여 이루어짐으로써 재량권의 일탈ㆍ남용이 있는지 여부를 그 판단 대상으로 한다(대법원 2001. 2. 9. 선고 98두17593 판결, 대법원 2001. 7. 27. 선고 99두8589 판결 등 참조). 그리고 재량권의 일탈ㆍ남용 사유에 관하여는 이를 주장하는 사람이 입증책임을 부담한다(대법원 2018. 6. 15. 선고 2016두57564 판결 등 참조). 이 사건에 관하여 보건대, ① 공공주택지구 지정으로 인해 청구인이 제한 없이 농지전용행위를 하는 것이 허용되는 것은 아닌 점, ② 피청구인은 청구인에 대하여 2021년 농지이용실태조사에 따른 농지처분의무 통지를 하면서 해당 농지를 처분의무기간에 성실하게 자기의 농업경영에 이용하는 경우 농지처분명령이 3년간 유예되고 유예기간에 성실히 경작할 경우 농지처분의무는 소멸된다는 점 등을 안내하였는데, 청구인은 상당한 기한을 부여받고도 이러한 후속 조치에 응하지 않았던 점, ③ 피청구인과는 달리 □□시 및 △△△시 등 다른 지역의 경우, 무단형질변경 행위에 대해서 처분 등을 (조건부)유보한다고 밝혔다고 하더라도, 피청구인이 한 이 사건 처분을 두고 「공공주택 특별법」이나 「농지법」 등 관계법령에 위반된다고 할 수는 없고, 청구인이 드는 증거만으로는 피청구인이 이 사건 처분을 통하여 합리적 이유 없이 청구인을 차별하였다고 인정하기는 부족한 점, ④ 피청구인은 「농지법」 제10조에 근거하여 농업경영에 이용하지 아니하는 농지를 처분할 것을 명한 것인데, 「농지법」에서 농지 소유자의 범위를 원칙적으로 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자로 제한하고 있는 취지는, 헌법상 경자유전의 원칙을 기초로 하여, 농지의 효율적 이용·관리를 통한 농업인의 경영안정을 도모하고, 농업 생산성 향상을 통해 농업 경쟁력 강화와 국민경제의 균형 있는 발전을 이루기 위함에 있다고 보아야 하고, 농지를 자기의 농업경영 등에 이용하지 아니한 채 무단으로 농지를 전용하여 사용하는 경우에도 이를 원상복구하거나 시설물 등을 이전함에 있어 경제적 손실이 발생한다는 사유만으로 해당 농지를 계속 소유할 수 있도록 한다면 위와 같은 취지가 형해화될 우려가 높은 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 처분으로 인해 청구인이 입을 불이익이 이로 인하여 달성하고자 하는 공익상의 필요보다 크다고 보기 어렵다. 따라서 이 부분에 대한 청구인의 주장은 이유 없다. (2) 이 사건 처분이 정당한 보상을 받을 권리 및 행복추구권 등 헌법에 위반되어 위법ㆍ부당하다는 청구인의 주장에 대하여 청구인은 이 사건 처분이 헌법상 정당한 보상을 받을 권리 및 행복추구권 등 헌법에도 위반되어 위법ㆍ부당하다고 주장하므로 이에 대하여 본다. 헌법은 개인과 기업의 경제상의 자유와 창의를 존중하는 경제질서를 기본으로 하면서도 그에 대한 규제ㆍ조정을 할 수 있도록 하고 있고(제119조), 국토의 효율적이고 균형 있는 이용ㆍ개발과 보전을 위하여 필요한 제한과 의무를 부과할 수 있도록 하고 있으며(제122조), 특히 농지에 관하여는 경자유전의 원칙을 천명하여 원칙적으로 농지의 소작제도를 금지하고 예외적으로 법률이 정하는 바에 따라 농지의 임대차와 위탁경영을 인정하고 있으므로, 농지는 다른 재산권과는 달리 경자유전의 원칙과 농지의 보전이라는 공공성에 따라 더 강한 제약과 의무가 부과될 수 있다. 「대한민국헌법」 제23조에 규정한 재산권은 제37조제2항에 따라 제한될 수 있는 기본권이고, 특히 제23조에서는 재산권의 내용과 한계는 법률로 정하고 그 행사는 공공복리에 적합하게 하여야 한다고 규정하고 있다. 「농지법」은 농지를 효율적으로 이용하고 관리하여 농업인의 경영안정과 농업생산성 향상을 위하여 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 농지를 소유하지 못하도록 규정하는(제6조제1항) 등으로 헌법 제122조 및 제121조제1항을 구체화하고 있다. 입법자는 경자유전의 원칙과 농지보전이라는 목적을 달성하기 위하여 어떠한 조치나 수단을 선택할 것인지를 결정할 수 있고 이 경우 입법자의 판단에 따라 그 수단의 강도를 선택할 수도 있으며 어떠한 수단을 선택할 것인지는 제한되는 기본권의 종류, 달성하고자 하는 공익의 중요성과 공익을 둘러싼 경제적 이해관계 등을 고려하여 결정할 문제로서, 농지를 취득한 이후에도 계속 농지를 농업경영에 이용할 의무를 부과하고, 이에 위반하여 농지소유자격이 없는 자에 대하여 농지를 처분할 의무를 부과하는 것은 경자유전의 원칙 및 농지보전 목적을 효과적으로 달성하기 위한 적절한 수단으로 보일 뿐 아니라, 「농지법」은 농지처분명령을 통지받은 농지의 소유자에게 한국농어촌공사에 당해 농지의 매수를 청구할 수 있는 권리를 부여하며(제11조제2항), 농지처분명령을 받은 후 한국농어촌공사에 당해 농지의 매수를 청구하여 협의 중인 경우 등 대통령령이 정하는 정당한 사유로 지정기간 안에 당해 처분명령의 이행을 하지 아니한 경우에는 이행강제금을 부과하지 않도록 규정하여(제65조제1항) 농지처분명령으로 인한 피해를 최소화하고 있다. 또한, 1996년 이후에 농지를 취득한 자들은 원칙적으로 농업경영에 필요한 노동력 및 농업기계ㆍ장비 확보방안, 소유농지의 이용실태 등을 기재한 농업경영계획서를 제출하여 농업경영을 조건으로 농지취득자격증명서를 발급받아 농지를 취득하였고 청구인도 농지취득을 위한 농업경영계획서를 제출하였다. 특히 청구인은 이 사건 농지가 이미 농지로서의 기능이 상실되었고 농지로 경작을 하더라도 경제적 손실이 불가피하다고 주장하면서 공공주택지구로 지정됨에 따라 이 사건 농지는 「농지법」상 목적을 달성하기 곤란한 상황이라고 주장하고 있으나 이 사건 공공주택지구 지정으로 인하여 청구인이 제한 없이 농지전용행위를 하는 것이 허용되는 것은 아니고 경제적 손실이 발생한다는 사유만으로 무단으로 농지를 전용하여 자용하는 경우에도 해당 농지를 계속 소유할 수 있도록 한다면 「농지법」의 취지가 형해화될 우려가 높은 점, 이 사건 처분은 청구인이 당초의 농지 취득조건을 위반한 데에 따르는 처분의무의 부과와 제재이므로 사적 불이익이 지나치게 과도하다고 보기 어렵다는 점 등을 종합하여 볼 때 이 사건 처분이 헌법에 반하여 위법ㆍ부당하다고 보기 어렵다. 다) 소결 청구인은 이 사건 농지에 대하여 수용이 예정되어 있음에도 불구하고 농지처분의무를 부과하는 것은 행정편의주의ㆍ소극행정ㆍ무능행정이라고 주장하나, 위에서 살펴본 바와 같이 이 사건의 공공주택지구 지정 고시로 인하여 청구인의 불법농지전용에 대한 비난가능성이 사라질 이유는 없고, 특히 항공지적도에 따르면 이 사건 농지 중 ○○○동 토지의 경우 청구인이 해당 토지를 매수한 후 농지경영이 가능한 흙으로 이루어진 그 바닥면에 콘크리트를 바르는 등의 행위를 하였던 것으로 보여 과연 청구인에게 처음부터 영농의 의사가 있었는지 의문이 든다. 「농지법」은 농지취득자격증명발급 당시 허위 기타 부정한 방법에 의하여 이 증명서를 발급받은 사실이 판명되면 「농지법」 제59조의 규정에 따라 3년 이하의 징역이나 3천만 원이하의 벌금에 처해질 수 있다고까지 정하고 있음에도 불구하고 「농지법」상 의무는 이행하지 않고 사적 불법이익을 누리던 청구인과 같은 경우까지 불법농지전용행위를 별다른 이유 없이 합법화하는 결과가 초래된다면 농지의 투기적 수요 발생을 우려하지 않을 수 없다. 결국 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다고 할 수 없으므로 청구인의 청구를 기각하는 것이 타당하다. 3. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.