농지처분의무통지 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○동 ○○○-1 토지(전, 3,319㎡, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다)를 소유하고 있는 ‘●●●●●●●’라는 상호의 농업회사법인으로 대표이사는 정○○, 사내이사는 송○○이다. 청구인은 2018. 5. 3. 피청구인으로부터 이 사건 토지에 커피나무와 관상수를 재배하는 목적으로 농지취득자격증명을 취득하였다. 피청구인은 2018년 실시한 농지이용실태조사 결과 청구인이 이 사건 토지를 농지취득자격 목적대로 이용하지 않은 것을 확인하고, 2019. 1. 22. 사전 통지를 거쳐, 2019. 3. 12. 청구인에게 농지처분 의무 통지(처분의무 기간: 2019. 3. 15.~2020. 3. 14., 이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 당사자 관계 청구인은 커피·비파·올리브 육종 연구사업, 농산물 유통·가공 판매업, 농산물의 체험학습장 운영사업, 도·농간 직거래사업 및 관광농업시설 운영사업, 수목판매 및 조견, 조림벌채사업 등을 농업법인의 주된 사업목적으로 하여, 「농촌융복합산업 육성 및 지원에 관한 법률(2018. 3. 22. 시행)」과 중앙정부(농립축산식품부)의 6차산업[[[FOOTNOTE]]]2[[[FOOTNOTE]]]육성에 부합된 사업형태를 갖추어 2018. 3. 22.부터 농업법인 설립등기를 마치고, 2018. 4. 2.부로 ○○시 도시농업과에 최종 설립등기 통지하였다. 2) 처분 경위 가) 농지이용실태 점검 피청구인은 “2018년 농지이용실태조사 추진계획(조사기간 : 2018. 10. 13.~12. 31.)”에 의거하여, 2018. 11. 29.(목) [l회 방문] 담당주무관·조사관인 농업 6급 김○○(팀장)가 청구인의 농지에 방문하여 농지이용실태를 점검하였다. 자세히는, 김○○ 팀장은 ‘지나가다 잠시 들렸다’라며 청구인이 소유농지에서 ‘실제 농업경영을 하고 있는지’의 간단한 구두상 물음을 하였고, 청구인은 이에 ‘실제 농업경영을 하고 있다’고 답하며 청구인의 소유농지를 소개하였고, 담당주무관은 ‘사진을 찍겠다’하여 청구인은 ‘찍으세요’라고 답한 바 있다. 그러나 그 외에 농지이용실태 점검간 필수조사사항인 ①청구인의 농업법인 첫해 경영계획 및 경작(재배)현황, ②농업법인 경영간 무엇이 잘못되었는지, 혹은 ③관련법령에 어떻게 위반하고 있는지 등 관련법령에서 정하고 있는 ‘농지이용실태조사’, ‘처분대상농지조사표’, ‘농업법인운영실태조사표’상의 필수 조사내용에 있어서는 그 어떤 문답 또는 조사가 없었다. 나) 농지처분의무 통지 처분 담당주무관의 간이한 절차(?)의 1회 점검 이후 2019. 3. 12. 피청구인은 이 사건 토지를 대상으로 “농업경영 목적으로 취득한 농지를 자연재해·농지개량·질병 등 정당한 사유 없이 농업경영에 이용하지 아니함(온실에서 커피나무를 일부만 식재하여 커피체험 명목으로 각종 식음료를 판매하고 있으며, 경작지에는 조경목적의 정원을 조성하여 식음료를 이용하는 방문객들의 주차장 및 애견놀이터, 야외 테라스로 이용함)”을 ‘처분의무 발생사유 및 ○○시의 처분인정 사유’로 하여 ‘농지처분의무 통지처분’을 하였다. 처분의무기간으로는 2019. 3. 15.~2020. 3. 14.(1년)로 정하고 농업법인의 소유농지 중 처분대상농지를 「농지법」 제10조제2항 및 동법 시행규칙 제8조제1항에 따라 매각처분할 것을 통지 하였다. 다) 청문회 개최 및 항변 피청구인의 농지처분의무 통지처분이 있기 전, 청문회 개최 서면통지 및 담당주무관인 농업 6급 김○○ 팀장과 농업 9급 지○○의 유선연락에 따라 청구인은 2019. 2. 21.(목) 15:30~16:00 청문회를 참석하였다. 청문회에서 청구인은 청문주재자의 질문이 아닌 담당주무관(김○○ 팀장)의 일방적인 질문을 받았고, 답변하기 위해 사전지참 자료들인 농업경영 실적(사진자료 등)과 농업법인 운영현황 등에 근거하여 다음의 사항들을 간략하게 답하였다. ①5년 동안 현 소유농지에서 농사를 지어왔음과 ②그동안의 수목판매 또는 매입자료도 있으며 매출에 대한 세금신고도 성실히 해왔고, ③2018. 4. 농업법인 설립간 농업법인의 사업목적과 토지이용계획의 통지 및 본래목적에 부합된 농사(관상수가 아닌 조경수 재배/판매)와 체험학습장 운영을 하고 있음을 피력하였고, ④겨울한파에 온실 내 커피나무 피해를 입어 힘든 사정도 얘기했으며, ⑤현재 6차산업 일환 커피체험학습장 운영에 따라 핸드드립 및 로스팅 체험세트를 야외운영하고 있음을 사실대로 설명하였다. 그러나 담당주무관 2명은 피청구인의 답변내용을 5분 정도 청취한 후(청구인의 지참·근거자료도 전혀 살펴보지 않고 관상수와 조경수라는 단어의 차이에만 열중할 뿐, 청문회 개최 약 5분 만에 퇴장, 차후 청문조서 확인 시 이러한 내용은 기록되어 있지 않음), 청문주재자의 후차적 질문이 이루어질 때 즈음하여 다음 업무출장 일정이 있다며 일방적으로 퇴장하였고, 피청구인은 할 수 없이 청문주재자와 단독으로 다시 한 번 차근차근 청구인의 농업경영 전반적 내용을 설명하였다. 청구인의 설명을 들은 청문주재자는 “피청구인이 농지처분의무를 인정하는 사유에 있어 증거 수집 증 추가적인 조사가 필요할 것으로 보인다.”라는 답변을 하고 청문을 마무리하였다. 하지만 이후 확인 결과 피청구인은 청문주재자 최종의견의 증거수집 증 추가적인 조사는 전혀 이행하지 않았다. 라) 이의신청서 제출 및 기각 청구인은 2019. 3. 12. 처분, 2019. 3. 16. 처분이 있음을 알게 되어, 2019. 5. 10.부로 처분에 대한 이의신청서를 피청구인에게 제출하였다. 그러나 이의신청을 접수한 피청구인은 재조사인원에 편성될 수 없음에도 불구하고, 재조사는 담당주무관인 김○○ 팀장을 비롯하여 총 3명이 2019. 5. 17. 청구인의 농업법인 소유토지에 출장하여 재조사를 하였고, 조사의견 종합경과 “제기한 농지처분통지에 따른 이의신청은 내용이 타당하지 않다고 인정되며 처분의무통지는 정당한 행정절차”라고 결정판단하여 기각의견으로 답변하였다. 당시 이의신청의 주요내용은 다음과 같다. ①피청구인이 농업경영에 이용하지 않는 것으로 인정하는 사유를 판단함에 있어 단 1회 ‘지나가다 들렸다’하며 조사한 방식에는 행정절차법 등 농림부예규의 업무처리요령 미준수 하자가 있으며, 농업법인은 설립 후 3년간 농업경영실적 등 전수검사 대상이나 농림부예규에서 명시하고 있는 조사내용인 농업경영 실적 등에 있어 피청구인은 그 어떤 것도 성실하게 조사하지 아니한 점은 중대·명백한 하자이며, ②청구인은 조경수를 재배하는데 있어 연작(連作)이라는 재배방식을 취하고 있으므로 외부적으로는 휴경하는 것처럼 보일 수 있으나, 실제 매년 매입·매출 및 세금납부 현황이 있음에도 이를 조사 또는 참고하지 않은 점도 부당하며 ③○○시는 조경수 재배 외에 커피체험학습장을 운영하는 것을 가장 큰 위법 또는 농지처분 인정사유라고 하여 처분하였으나, 이는 도시농업과 규제사항이 아닌 도시계획과 소관업무임에도 이를 처분사유로 하고 있으며, 더하여 청구인의 농업법인은 야외농지 조경수 재배 및 온실하우스 안 커피나무 재배에 그치지 않고 6차산업(「농촌융복합산업육성 및 지원에 관한 법률」 및 농림축산식품부의 권장사업 형태) 일환으로 “커피체험학습장 프로그램”을 운영하여 방문객들에게 커피나무 재배의 특징을 설명·체험케 하고 커피나무 묘목(화분)을 판매하거나 직접 로스팅 등을 할 수 있도록 운영한 것이며 최초 농업법인 설립시에도 체험학습장 운영은 사업목적에 명시·등기하였고 피청구인에게도 통지한 사항임을 밝혔으며 ④2018. 3. 22. 설립하여 채 1년도 되지 않은 선생 농업법인이 준비·도약 또는 걸음마를 할 수 있도록 충분한 시간부여를 고려하여야 함에도 그 어떤 사전 행정지도도 하지 않고 곧바로 농지처분통지를 하는 것은 실질적으로 신생 농업법인을 폐쇄조치 하는 것과 같은 가혹함이 있음을 주요내용으로 하여 이의신청한 바 있다. 하지만 이러한 내용들은 제대로 된 검토·검증 없이 기각결정 되었다. 마) 정보공개 요청 및 피청구인의 위법사항 발견 청구인은 이의신청 이후, 피청구인이 침익행정을 함에 있어서는 「행정절차법」 또는 「농지경영에 이용하지 않는 농지 등의 처분관련 업무처리 요령」(농림부예규 제40호)에서 정한 규칙에 따라 이행되어야 함에도 그렇지 않은 다수의 위법성의구심이 들어 2019. 5. 12. / 2019. 5. 23. 총 2회에 걸쳐 피청구인을 상대로 정보공개를 요청하여 공개 받은 바 있다. 정보공개 요청내용은 농림부예규인 「농지경영에 이용하지 않는 농지 등의 처분 관련 업무처리 요령」(농림부예규 제40호) 및 「행정절차법」에서 명시하고 있는 피청구인의 농지이행실태 조사방식과 법정서류들로서 다음과 같다. ①2018년 농지이용실태 정기 또는 수시 조사계획서(조사반의 구성, 조사대상목록, 조사일정, 한국농어촌공사 협조, 현장조사 자료일체) ②농림부예규 별지 제1호 서식인 ‘농지이용실태조사표’에 의한 현장조사 결과, 별지 제2호 서식인 ‘처분대상농지조사표’에 의한 현장조사 결과, 별지 제3호 서식인 ‘농업법인운영실태조사표’에 의한 현장조사 결과 ③현장조사시 농업법인이 재배·경작하고 있는 현황 등을 파악할 수 있는 ‘경작현황 조사결과서’에 의한 현장조사 결과 ④이의신청 이후 재조사계획(담당주무관이 재조사반에 포함될 수 있는지 여부) ⑤청구인이 청문회 참석 시 소명자료를 제출했으나 담당주무관이 소명자료를 받지 않고 5분 만에 퇴장했음에도 피청구인이 청구인의 의견을 충분히 반영하였는지의 여부를 알 수 있는 서류의 제시 ⑥청문주재 시 ‘청문조서’ ⑦청문주재자 의견서와 청문주재자의 의견을 검토한 서면 등이다. 그러나 공개된 정보를 살펴보면 다수의 행정절차법 위반은 물론 농림부예규에서 정하고 있는 업무처리요령에도 부합되지 않은 점들이 다수 발견되었다. 이는 피청구인의 중대·명백한 하자로서 항을 달리하여 ‘위법성’의 쟁점으로 다투고자 한다. 3) 처분의 위법·부당성 가) 피청구인의 관계법령 위법 (1) 「농지경영에 이용하지 않는 농지 등의 처분관련 업무처리요령」(농림부예규 제40호) 농지이용실태 조사방법·절차 및 처분인정사유 위반 「농지경영에 이용하지 않는 농지 등의 처분관련 업무처리 요령」(이하 ‘농림부예규 제40호’라 한다)은 지방자치단체가 농지를 소유하고 있는 농업인 또는 농업법인에게 농지처분의무 통지처분을 함에 있어, 처분은 침익행정의 성격이므로 다음과 같은 업무처리요령을 농림부예규로서 명시하고 있다. 그러나 피청구인은 농지이용실태 조사방법·절차 및 처분인정사유에 있어 농림부예규 제40호에서 명시하고 있는 다수의 업무처리요령을 위법 또는 위반하였다. (가) 조사계획수립과 관련하여 농림부예규 제40호 Ⅱ. 농지이용실태 등 조사-3. 조사방법-나. 조사계획의 수립은 “조사계획 수립 및 조사총괄은 시장·군수·구청장이, 현지조사는 읍장·면장·동장(한국농어촌공사 조사협조)이 실시하며, ①조사계획에는 농지이용실태조사반 구성, 조사대상 목록, 조사일정, 담당기관(한국농어촌공사 참여) 등이 포함되어야 한다. 시장·군수·구청장은 조사를 차질 없이 수행하기 위하여 조사인력 및 예산확보, 타부서 협조 등의 조치를 실시하여야 한다.”라고 명시하고 있다. 그러나 2019. 5. 23. 청구인이 정보공개를 통하여 피청구인 ‘2018년 농지이용계획조사 추진계획’을 확인한 바에 의하면, 피청구인은 농림부예규 제40호의 업무처리요령을 실태조사 추진계획의 법적근거로 명시하였으나, 그 계획에는 사전 농지 이용실태 조사반을 구성하지 않았으면서도 실제 점검은 도시농업과의 담당주무관인 6급 김○○ 팀장과 9급 지○○가 실시하였으며, 더하여 조사담당기관인 한국농어촌공사는 추진계획과 실제점검에 전혀 참여시키지 않은 위법이 있다. (나) 조사방법 및 조사사항과 관련하여 농림부예규 제40호 Ⅱ. 농지이용실태 등 조사-3. 조사방법-다. 조사방법은 “(1)에서 신규취득 농지가 있는 농업법인에 대해서는 취득 후 3년간은 정기 농지이용실태조사 대상에 포함하여 전수조사 하여야 한다. 읍면동장은 관할구역 안의 농지 중 조사기준일 현재 조사대상이 되는 농지를 대상으로 농지이용실태를 조사하여 농지이용실태조사표(별지 제1호 서식)를 리동별로 구분하여 작성한다. (2)에서 읍면동장은 농지이용실태조사 결과를 기초로 처분대상 농지에 해당하는 농지를 구별한 후 이를 현지 확인하여 처분대상농지조사표(별지 제2호 서식)를 작성한다. (3)에서 읍면동장은 관할구역 안에 주된 사무소를 둔 농업법인 중 조사기준일 현재 조사대상이 되는 농업법인을 대상으로 법인운영실태를 조사하여 농업법인운영실태조사표(별지 제3호 서식)를 작성한다. (4)에서 ‘읍면동장은 민원발생 소지를 사전에 방지하고 처분의 통지 등 사후조치의 증거자료로 활용하기 위해 필요한 경우에는 이용현황을 촬영한 사진기록 자료를 확보하여야 한다. 실제 농업경영 여부 등을 증명하기 위하여 필요할 경우에는 마을이장 등이 확인하는 확인서를 확보한다. 효율적인 농지이용실태조사를 위하여 다음의 「농지정보시스템 이용 및 운영관리 규정」에 따른 농지정보시스템의 항공사진을 활용할 수 있음.”이라고 명시하고 있다. 더하여 Ⅱ. 농지이용실태 등 조사-4. 조사사항은 별지 제1호 서식에서는 농지이용현황에 관한 사항, 경작현황에 관한 사항을 조사토록 하고 있으며, 별지 제2호 서식에서는 농지이용현황에 관한 사항, 경작 또는 재배작목에 관한 사항, 농업경영계획서의 이행에 관한 사항을 조사토록 하고 있으며, 별지 제3호 서식에서는 출자에 관한 사항, 법인의 대표사원에 관한 사항, 법인의 이사 또는 업무집행사원에 관한 사항, 법인의 정관에 관한 사항을 조사토록 하여 처분 등 침입행정을 함에 있어 민원발생 소지를 사전에 방지하고 처분통지 이후 증거자료로 활용하도록 하고 있다. 그러나, 청구인이 2019. 5. 23. 정보공개요청하여 확인한 내용에 의하면, ①피청구인은 2018. 11. 29.(목) 단 1회(1일)의 시간적으로 불충분한 농지이용실태 점검은 물론 ②농림부 예규 제40호에서 정하고 있는 별지 제1호 서식인 ‘농지이용실태조사표’, 별지 제2호 서식인 ‘처분대상농지조사표’. 별지 제3호 서식인 ‘농업법인운영실태조사표’를 작성하지도 조사·확인하지도 않고 ③침익행정 성격의 처분을 함에 있어 간이하게 사진 8장만을 유일한 점검결과로 보유하고 이를 처분인정 근거로 삼고 있다. 그렇다면 이는 신규 3년 이내의 농업법인은 전수검사 대상임에도 불구하고 피청구인은 부실점검함으로서 중대·명백한 행정절차상의 하자를 가지고 있는 것이며, 더하여 피청구인의 조사행정은 과거의 군부정권에서나 가능했던 전통적인 권력적 단독행위를 오늘날까지 자행하고 있는 오류를 가지고 있다 사료된다. (다) 농지이용 및 경작현황 조사와 관련하여 농림부예규 제40호 Ⅱ. 농지이용실태 등 조사-5. 농지이용현황 및 경작현황의 구분기준은 농지이용현황을 파악함에 있어, (1)에서는 ‘농작물 경작’: 조사대상 기간 동안 식량작물, 채소, 특용작물 등 농작물을 경작하였거나 경작하고 있는 농지에 대하여 이용현황을 파악하되 해당지역의 영농관행, 농지의 특성 등을 감안할 때 진정한 영농의사 없이 부실 경작하는 농지소유자에 대하여는 이를 입증하는 자료, 관계인 증언 등을 확보하여 정상적인 영농행위로 간주할 수 있는지를 중점 점검토록 하고 있으며, (2)에서는 ‘다년생물 재배’: 조사대상 기간 동안 「농지법 시행령」 제2조제1항 각 호[[[FOOTNOTE]]]7[[[FOOTNOTE]]]에 해당하는 다년생식물을 재배하였거나 재배하고 있는 농지를 점검토록하고 있으며, (3)에서는 ‘농축산물 생산시설 부지’: 영 제2조제3항제2호 및 「농지법 시행규칙」 제3조에 따른 다음의 농축산물 생산시설의 부지(고정식 온실, 비닐하우스와 그 부속시설, 농막 등)를 점검토록 하고 있으며, (4)에서는 ‘휴경’: 조사대상 기간동안 농작물을 경작하거나 다년생식물을 재배한 사실이 없는 농지를 점검토록 하고 있다. 그러나 피청구인은 (1)과 관련하여 청구인이 경기도에 민간정원 설치허가를 받기 위해 준비·파악해 놓았던 2018. 6. 1.부 조경수 약 1,000그루의 현황(커피나무 냉해피해 이전의 현황)과 (2)와 관련하여 특수/희귀물인 한국토양야생화 작물 약 2,000수의 현황을 파악·조사하지도 않고 무조건적으로 농작물 경작과 다년생식물을 조경수로 재배하지 않고 관상수로 식재하였다고 단편적으로 점검·조사·인정사유에 반영하였다. (3)과 관련하여서는, 청구인은 온실내부에서 커피나무의 재배조건인 20~24도의 온도유지를 위해 내부에 천막을 설치한 바 있다. 그러나 농지이용실태 조사가 있기 전 피청구인이 천막을 제거하라고 사전 행정지도를 하였고, 행정지도에 따라 천막을 제거한 직후(천막제거공사: 2018. 10. 1.~10. 4./피청구인 확인: 2018. 10. 8. 실시) 온도의 급강하 등으로 당시 냉해피해를 입었다. 그리고 냉해로 인해 온실내부 작물이 흉물이 되던 시기인 2018. 11. 29. 피청구인은 불시 점검함으로서 온실 내부가 마치 휴경하는 것처럼 일시적·외부적으로 보인 것을 이유도 묻지 않고 점검·조사·인정사유에 그대로 반영하였다. 이는 피청구인이 처분의무 발생사유를 농업경영 목적으로 취득한 농지를 자연재해·농지개량·질병 등 정당한 사유 없이 농업경영에 이용하지 아니한다는 이유로 농지처분의무를 통지처분 하였으나, 온실내부 커피나무의 온도를 유지할 수 없었던 피청구인 타부서(도시계획과)의 사전 행정지도 원인으로 냉해피해를 입은 것이므로 이는 자연재해 혹은 질병으로 인정하여야 함에도 불구하고 피청구인은 이러한 사유를 조사·반영하지 않았다. 더하여 (4)와 관련하여서 피청구인은 실태점검이 있었던 2019. 11. 29. 기준 온실 내부의 냉해피해를 입은 커피나무를 제외하면 약 400수의 다년생식물을 재배하고 있었다. 또한 점검일을 기준으로 전후하여 2018. 11. 30.에는 38,000,000원의 조경수를 굴착하여 판매하였고, 2018. 12. 10.에는 45,000,000원의 조경수를 굴착하여 건설회사에 판매한 바 있다. 그리고 2019. 3. 20.에는 연작재배방식에 따라 조경묘목을 4,000,000원 매입하여 식재하기도 하였습니다. 하지만 피청구인은 이를 점검·조사·반영하지 않은 위법이 있다. 이 사건 청구서에 이를 입증하기 위해 매입·매출 세금계산서, 연작농업경영사진, 농작물의 판매사진, 수목매출사실증명서, 법인부가세 신고자료를 제출한다. 위원회에서 이러한 위법사항을 명명백백히 밝혀 주기 바란다. (2) 피청구인의 청문회 절차 및 이의신청에 따른 재조사 절차 위반 (가) 청문회 절차 위반 농림부예규 제40호 Ⅲ. 처분대상농지의 결정 및 통지-3. 처분대상농지의 결정은 “시장·군수·구청장이 처분대상농지를 결정하고자 하는 경우에는 「농지법」 제55조[[[FOOTNOTE]]]5[[[FOOTNOTE]]]에 따라 청문을 실시하여야 하며, 청문의 절차에 관하여는 행정절차법의 규정을 준용한다. 시장·군수·구청장이 처분대상 농지를 결정하는 때에는 처분대상 농지의 소유자에 대하여 영농경력, 농지법 위반에 이르게 된 배경, 농업경영 여건, 해당 농지의 투기목적 취득 여부 등을 참작할 수 있다.”고 명시하고 있다. 더하여 「행정절차법」 제31조는 “①청문 주재자가 청문을 시작할 때에는 먼저 예정된 처분의 내용, 그 원인이 되는 사실 및 법적근거 등을 설명하여야 한다. ②당사자등은 의견을 진술하고 증거를 제출할 수 있으며, 참고인이나 감정인 등에게 질문할 수 있다.”라고 명시하고 있으며, 제33조는 “①청문 주재자는 직권으로 또는 당사자의 신청에 따라 필요한 조사를 할 수 있으며, 당사자등이 주장하지 아니한 사실에 대하여도 조사할 수 있다. ② 증거조사는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 방법으로 한다. 1. 문서·장부·물건 등 증거자료의 수집, 2. 참고인·감정인 등에 대한 질문, 3. 검증 또는 감정·평가, 4. 그 밖에 필요한 조사, ③청문 주재자는 필요하다고 인정할 때에는 관계 행정청에 필요한 문서의 제출 또는 의견의 진술을 요구할 수 있다. 이 경우 관계 행정청은 직무 수행에 특별한 지장이 없으면 그 요구에 따라야 한다.”라고 명시하고 있고, 제34조는 “①청문 주재자는 다음 각 호의 사항이 적힌 청문조서(聽閒調書)를 작성하여야 한다. 5. 당사자등의 진술의 요지 및 제출된 증거, 7. 증거조사를 한 경우에는 그 요지 및 첨부된 증거, 8. 그 밖에 필요한 사항, ②당사자등은 청문조서의 내용을 열람·확인할 수 있으며, 이의가 있을 때에는 그 정정을 요구할 수 있다.”라고 명시하고 있으며, 제34조의2는 “청문 주재자는 다음 각 호의 사항이 적힌 청문 주재자의 의견서를 작성하여야 한다. 1. 청문의 제목, 2. 처분의 내용, 주요 사실 또는 증거, 3. 종합의견, 4. 그 밖에 필요한 사항”이라고 명시하고 있고, 제35조는 “①청문 주재자는 해당 사안에 대하여 당사자등의 의견진술, 증거조사가 충분히 이루어졌다고 인정하는 경우에는 청문을 마칠 수 있다. ③청문 주재자는 당사자등의 전부 또는 일부가 정당한 사유로 청문기일에 출석하지 못하거나 제31조제3항에 따른 의견서를 제출하지 못한 경우에는 상당한 기간을 정하여 이들에게 의견진술 및 증거제출을 요구하여야 하며, 해당 기간이 지났을 때에 청문을 마칠 수 있다. ④청문 주재자는 청문을 마쳤을 때에는 청문조서 청문 주재자의 의견서, 그 밖의 관계 서류 등을 행정청에 지체 없이 제출하여야 한다.”라고 명시하고 있으며, 제35조의2는 “행정청은 처분을 할 때에 제35조제4항에 따라 받은 청문조서, 청문 주재자의 의견서, 그 밖의 관계 서류 등을 충분히 검토하고 상당한 이유가 있다고 인정하는 경우에는 청문결과를 반영하여야 한다.”라고 명시하고 있다. 이에 대하여 살피건대 피청구인은 앞서 처분에 이른 경위에서 밝힌 바와 같이, 청문회에서 청구인은 정문주재자의 질문이 아닌 담당주무관(김○○ 팀장)의 짜증섞인 언행으로 일방적인 질문을 받았고 답변하기 위해 사전지참 자료들인 농업경영 실적(사진자료 등)과 농업법인 운영현황 등에 근거하여 답하였으나(①5년 동안 현 소유농지에서 농사를 지어왔음과 ②그동안의 수목판매 또는 매입자료도 있으며 매출에 대한 세금신고도 성실히 해왔고, ③2018. 4. 농업법인 설립간 농업법인의 사업목적과 토지이용계획의 통지 및 본래 목적에 부합된 농사(관상수가 아닌 조경수 재배·판매)와 체험학습장 운영을 하고 있음을 피력했고, ④겨울한파에 온실 내 커피나무 피해를 입어 힘든 사정도 얘기했으며, ⑤현재 6차산업 일환 커피체험학습장 운영에 따라 핸드드립 및 로스팅 체험세트를 야외운영하고 있음을 사실대로 설명) 담당주무관 2명은 청구인의 답변내용을 5분정도 청취 후(청구인의 지참·근거자료도 전혀 살펴보지 않고 관상수와 조경수라는 단어의 차이에만 열중할 뿐, 청문회 개최 약 5분 만에 퇴장, 차후 청문조서 확인서 이러한 내용은 기록되어 있지 않음), 청문이 종결되지도 않았음에도 청문주재자의 후차적 질문이 이루어질 때 즈음하여 다음 업무출장 일정이 있다며 일방적으로 먼저 퇴장하였기에, 청구인은 할 수 없이 청문주재자와 단독으로 청문을 실시하였다. 다행히도 청구인의 설명을 들은 청문주재자는 “피청구인이 농지처분의무를 인정하는 사유에 있어 증거 수집 등 추가적 인 조사가 필요할 것으로 보인다.”라는 답변을 하고 청문을 마무리 하였다. 하지만 이후 확인결과 ○○시 도시농업과는 청문주재자 최종의견인 증거수집 등 추가적인 조사는 전혀 이행하지도 반영하지도 않았다. 이는 행정절차법상의 중대하고도 명백한 위반사항이다. (나) 이의신청에 의한 재조사 절차 위반 농림부예규 제40호 Ⅲ. 처분대상농지의 결정 및 통지-5. 이의제기에 대한 재조사는 “이의신청에 대한 조사는 당초 조사를 담당한 자가 하여서는 아니 된다”라고 명시하고 있다. 그러나 2019. 5. 23. 정보공개를 통해 확인된 결과 및 청구인이 실제 이의신청에 따른 재조사를 받은 바에 의하면, 피청구인은 2019. 5. 17.(금) 담당주무관인 김○○ 팀장 외 2명으로 재조사 계획을 수립하고 실제 출장하여 이의신청에 따른 청구인의 토지를 재조사하였으며, 특히 이의신청조사관 3명 중 담당주무관인 김○○ 팀장이 재조사 팀장을 맡아 신규농업법인에 대한 전수조사를 기대하였으나 역시 사진 몇 장 찍고 서류 등 경영실적 등의 확인 없이 간단한 문답정도의 단 10분의 형식적인 부실점검·조사가 이루어졌다. 이 또한 명백한 관련법령 위반이다. 나) 처분의 부당성 (1) 다년생식물 재배방식의 특징 및 6차산업 일환 커피체험학습프로그램 운영 「농지법」 제10조제1항은 “농지 소유자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하게 되면 그 사유가 발생한 날부터 1년 이내에 해당 농지를 처분하여야 한다. 제1호. 소유 농지를 자연재해·농지개량·질병 등 대통령령[[[FOOTNOTE]]]1[[[FOOTNOTE]]]으로 정하는 정당한 사유 없이 자기의 농업경영에 이용하지 아니하거나 이용하지 아니하게 되었다고 시장·군수·구청장이 인정하는 경우”는 농지처분의무를 통지하도록 정하고 있다. 이에 피청구인은 청구인의 소유농지를 농업경영에 이용하지 아니한다고 2018. 11.경 농업경영실적과 관련되는 제반서류의 열람 및 제출요청도 없는 단 1회 형식적인 농지이용실태점검을 통한 충분하지 않은 입증·인정방식과 권력적 행정행위에 기초·판단하여 농지처분의무를 청구인에게 통지하였다. 이에 대하여 다시 살피건대, 청구인은 조경목적(관상수)이 아닌 재배·판매를 위한 조경수, 커피나무, 희귀식물 등을 연작(連作)하는 방식으로 농업활동을 함으로써 2018년 한해 동안 약 9,000만원 정도의 농업경영 수입실적을 가지고 있다. 여기서 연작(連作)이라는 재배특징(동일위치 동일작물 식재·재배)이 일반인이 보면 휴경하는 것처럼 외관상 보이긴 하지만 봄·여름·가을을 지나 겨울이 되면 판매가능한 조경수를 판매함으로써 한해농사의 결실을 보고 또 그 위치에 동일한 나무 등을 다시 식재하고 있다. 이러한 청구인의 농업경영방식의 특징 또는 농경주기가 소유 토지를 농업경영에 이용하지 않은 것으로 판단된 것은 청구인으로서는 이해할 수 없다. 오히려 피청구인의 담당주무관이 농업 연작재배의 특징과 방법을 모르는 것은 아닌가 싶다. 더하여, 피청구인은 처분발생·인정사유의 세부내용으로 ①커피체험 명목으로 각종 식음료를 판매하고 ②조경목적의 정원을 조성하여 식음료를 이용하는 방문객들의 주차장 및 애견놀이터, 야외 테라스로 이용하고 있다고 사유를 명시하고 있다. 그러나 청구인은 커피체험학습장 프로그램을 운영하여 체험비용(커피의 기후·조건 등 재배방법, 그라인더 방법, 로스팅방법 등)을 받은 바는 있으나 커피 식음료를 방문객에게 판매한 바가 절대 없다. 더하여 조경목적으로 정원수를 조성한 것이 아니라 조경수를 재배·판매하고 있고, 더하여 조경수를 재배·판매하는 것에 그치지 않고 「농촌융복합산업 육성 및 지원에 관한 법률」(2018. 3. 22. 시행)과 정부차원(농림축산식품부)의 6차산업 권장사업 형태(농업법인의 형태)를 갖춰 농촌지역을 주 기반으로 한 2·3차 산업과 융복합을 통해 부가가치를 높이는 특화된 커피체험학습프로그램 등을 운영한 것이다. 이는 정부의 권장사항이므로 피청구인이 이를 독단적으로 위법하다 판단해서는 아니될 것이다. (2) 처분의 가혹성 다른 한편으로, 동법 시행령 제9조제1항은 ‘자연재해·농지개량·질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유’를 농업경영 외에도 확장·여지하여 ‘농지개량 또는 영농준비를 위하여 휴경하는 경우, 농산물의 생산조정 또는 출하조절을 위하여 휴경하는 경우, 연작으로 인한 피해가 예상되는 작목의 경작이나 재배 전후에 피해예방을 위하여 필요한 기간 동안 휴경하는 경우’까지도 ‘정당한 사유’로 보고 있다. 그렇다면 관할 피청구인이 청구인의 소유 토지 및 농업경영 형태를 농업경영으로 보지 않는다고 할지라도, 2018. 3. 22. 농업법인 설립 후 약 1년밖에 안된 신생사업 진행 경과를 참고한다면, 농업경영을 하지 않는다고 판단하여 즉시 농지처분의무를 통지 판단할 것이 아니라 아이가 태어나면 걸음마를 할 수 있는 충분한 기간이 필요하듯이 농업법인의 도약·준비 또는 걸음마를 위해 약간의 준비 또는 휴경기간의 형태로 보아도 무방한 기간이라 사료되기도 한다(이것이 도민을 위한 피청구인의 올바른 재량권 행사라 사료된다.) 소결하여 상기의 기술한 내용과 증거자료 등을 살핀다면, 이는 청구인이 소유농지를 농업경영에 이용한 것임은 관련 증빙자료를 참고하더라도 분명하고, 더하여 가령 준비기간 또는 휴경기간이라 할지라도 정당한 사유에 해당될 수 있음에도 불구하고, 피청구인이 청구인에게 외관상 일시적으로 보이는 형태만을 보아 농업경영을 하지 아니한다고 일도판단한 것은 행정청이 침익행정을 행함에 있어 판단의 위법과 현 정부의 정책기조인 네거티브방식[[[FOOTNOTE]]]3[[[FOOTNOTE]]]을 크게 벗어난 ‘포지티브’규제방식을 적용한 부당한 처분이라 사료된다. 또한, 「농지법」 제11조제1항은 “시장·군수 또는 구청장은 제10조에 따른 처분의무 기간에 처분 대상 농지를 처분하지 아니한 농지 소유자에게 6개월 이내에 그 농지를 처분할 것을 명할 수 있다.”라고 하고 있으며, 동법 제12조는 “①시장·군수 또는 구청장은 제10조제1항에 따른 처분의무 기간에 처분대상 농지를 처분하지 아니한 농지 소유자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 처분의무 기간이 지난날부터 3년간 제11조제1 항에 따른 처분명령을 직권으로 유예할 수 있다. 제1호 해당 농지를 자기의 농업경영에 이용하는 경우, ②시장·군수 또는 구청장은 제1항에 따라 처분명령을 유예 받은 농지 소유자가 처분명령 유예기간에 제1항 각 호의 어느 하나에도 해당하지 아니하게 되면 지체없이 그 유예한 처분명령을 하여야 한다. ③농지소유자가 처분명령을 유예받은 후 제2항에 따른 처분명령을 받지 아니하고 그 유예기간이 지난 경우에는 제10조제1항에 따른 처분의무에 대하여 처분명령이 유예된 농지의 그 처분의무만 없어진 것으로 본다.”라고 명시하고도 있다. 이는 청구인의 처분통지기간인 2020. 3. 14.이 경과하면, 피청구인은 처분명령을 발하고, 처분명령 이후일지라도 청구인이 해당농지를 자기의 농업경영에 이용하는 경우에는 3년간 그 처분명령을 유예할 수 있는 것이며, 또한 그 처분된 사유가 농업경영에 적합하다면 다시 농지의 처분의무를 취소할 수 있다는 것을 의미한다. 그렇다면, 앞서 언급한 바와 같이 청구인의 소유토지 활용이 농업경영인지 아닌지의 여부를 심판위원회에서 명명백백히 입증·확인함으로써 재량권의 일탈 또는 남용이 되지 않는 행정처분이 다시 행해지길 바란다. 더하여, 피청구인이 농업법인의 소유농지를 매각처분토록 하는 것은 곧 개업한지 얼마 안 되는 기간을 가지고 있는 청구인의 농업법인을 폐쇄·폐업하는 조치와 같은 극단적인 행위이며, 이는 법인 대표자를 비롯하여 성실하게 근로하는 농업근로자들의 생계를 박탈하는 가혹한 처분으로 이어지기도 한다. 따라서 우리나라의 어느 법에도 농업법인 또는 농지에서 커피체험학습프로그램을 하지 말라고 금지하고 있는 규정이 없는 실태 속에서 「농지법」 의 단순한 문헌 해석만을 통해 가혹한 처분을 결정할 것이 아니라 「헌법」 제10조 및 제15조에서 명시하고 있는 ‘행복추구권’, ‘자유권’, ‘직업의 자유’를 청구인이 최대한 추구할 수 있도록 피청구인의 넓은 재량행위와 여러모로 어려운 경기에 유연하게 대처·생계 영위할 수 있도록 처분의 변경이 이루어지길 간곡히 위원회에 바란다. 4) 결론 결론적으로 피청구인이 「농지법」 제10조제1항제1호에 의거하여 청구인에게 농지처분의무 통지처분을 한 사안에 있어, 청구인은 「농촌융복합산업 육성 및 지원에 관한 법률」 및 중앙정부의 6차산업 권장사업에 의거하여 신생 농업법인을 설립하였고, 조경 목적이 아닌 조경수의 재배·판매를 주된 목적사업(2018년 기준 약 9,000만원의 수입창출)으로 함과 동시에 커피체험학습프로그램을 운영함으로서 농업근로직원 채용은 물론 고부가가치를 창출하여 왔다. 그럼에도 불구하고 연간 단 1회의 간이한 절차상 농지이용실태점검만을 통하여 소유농지를 농업경영에 이용하지 아니한다고 극단적으로 판단·처분함은 위법 또는 부당하다 사료된다. 처분의 위법 또는 부당하다는 사료되는 점으로는 ①피청구인은 「농업경영에 이용하지 않는 농지 등의 처분 관련 업무처리요령(농림부예규 제40호)」 농지이용실태 조사방법·절차 및 처분인정사유 등을 위반하였으며, ②「행정절차법」 청문회 절차 및 이의신청에 따른 재조사 절차도 위반하였으며, ③1년차 신생 농업법인이 농림부 권장 6차산업 일환의 경영을 불가토록 처분한 점이다. 이에, 제출하는 관련 증빙자료의 충분한 재검토를 통하여 소유토지를 농업경영에 이용했음을 재인정하여 처분의 취소 또는 유예처분을 구하고자 한다. 【보충서면】 5) 청구인의 보충변론 가) 침익행정에 대하여 피청구인이 행하는 이 사건 처분의 행정강제는 침익적 행정행위로서, 처분으로 인하여 기존의 권리나 이익을 박탈하거나 또는 각종 제재를 가하는 것을 내용으로 하는 국민에게 불이익한 행정을 말한다. 이는 법률의 우위하에 놓이는 것으로 아울러 법률의 유보에 따라야 한 것이다. 따라서 행정절차에 있어서 행정청의 주관적인 정황·판단보다는 객관적 위법입증에 의하여 행정목적을 구현하여야 할 것이다.[[[FOOTNOTE]]]4[[[FOOTNOTE]]]또한 행정법이 하자있는 행정행위를 특별히 자세히 다루는 것은 하자있는 행정행위의 효과가 다른 행정작용의 경우와 다르기 때문이다. 무릇 법적 작용은 관련 법령에서 요구하는 요건인 주체, 형식, 절차, 내용요건 등을 완전하게 구비할 때 당해법령이 예정하는 효과를 가지는 것이며, 구비하지 아니하면 그 효과를 갖지 못하는 것이다. 따라서, 중대명백설에 의하면, 중대한 하자는 당해 행정행위의 적법요건의 면, 다시 말해 내용의 면에서 하자가 중대하다는 의미하고, 명백하나는 것을 행정행위의 자체에 하자 있음이 외관상 명백하나는 것을 의미하며 그 명백성은 주의깊은 평균인이 즉시 인식할 수 있는 정도임을 의미하는 것이라 할 것이다.[[[FOOTNOTE]]]6[[[FOOTNOTE]]]나) 피청구인의 처분사실 조사와 관련하여 피청구인이 이 사건 처분 원인의 사실관계를 조사함에 있어서는 청구서에 열거하였 듯이 조사계획수립의 하자 및 결여, 조사방법과 조사사항의 위법, 농지이용 및 경작 현황 조사의 위법, 청문회 절차 위법, 이의신청간 재조사 절차 위반 등 다수의 일방적이며 편파적이고 평균인의 관점에서도 보듯이 고권적 행정행위라 아니할 수 없는 위법·부당성들이 상당히 발견되고 있다. 자세한 내용은 행정심판청구서에서 주장하고 있으므로 이 사건 보충서면에서는 다시 쟁점화 하지는 않겠으나, 이러한 점을 앞서 가)와 관련한 행정법의 일반원칙에 비춘다면 이 사건 처분은 당연 취소됨이 마땅하다 사료된다. 특히 피청구인은 답변서에서, ①농지의 2분의 1 이상을 성실경작하여야 함에도 청구인이 농지의 이용에 있어 성실경작을 하지 않는다는 사유 중 한가지로 ‘잔디재배’에 대해 언급하고도 있다. 그러나 피청구인 조사관은 잔디의 재배특성은 인식하지 못한 채(이른봄에 구입해서 초겨울에 판매하는 방식), 일시적으로 육안으로 보이는 바에 비추어 잔디를 재배하여 판매하지 않고 관상용 혹은 마치 서비스업을 위해 조성한 것처럼 정확한 확증없이 조사관 자신에게 선입된 위법성만을 고려하여 편파적으로 조사하였고, 변호사들에게 자선의 선입된 위법성만을 일방적 시각의 자문을 통하여 성실경작 하지 않고 있음을 처분이유로 하고 있다. 하물며 처분 전 농지이용실태조사 시 일시적인 잔디의 상태와 재배매각을 위해 한편에 쌓아둔 잔디조차도 제3자에게 잔디를 옮겨와서 제3자에게 판매하고 그 영수증을 받았다고 위법한 추측성 ‘정황상 판단’만에 기대어 불법영업행위를 하고 있음을 답변서 5면의 하단부터 6면의 상단에 걸쳐 정당한 행정행위인양 언급하고 있다. 그러나 이는 마치 혐의에 대한 정확한 입증증거 없이 청구인을 이미 불법한 범죄자로 인식하고 끼워맞추기식, 자백만을 의존하는 등의 피청구인 ○○시의 구태의연 조사방식을 그대로 가지고 있는 것이며, 더하여 피청구인은 농지법 및 농지처분과 는 전혀 상관없는 식품위생법 위반으로 고발된 과거사실(무혐의 처분)과 청구인은 알지도 못하고 청구된 적도 없는 ○○시의 취득세 감면 위법조사가 이루어질 예정임을 답변서에 이미 열거하며 범죄자인양 위법하다 일방적이면서도 고권적으로 주장하고 있다. 이는 형법적으로는 ‘무죄추정의 원칙’에 위배됨과 동시에 행정법적으로는 ‘중대한 하자’(농업법인인 청구인을 찍어 ○○시에서 사업을 못하도록 하고자 하는 혹은 신생농업법인을 말살하고자 하는 고의적인 인식과 의도가 다분하다고 보여짐)를 갖고 있는바, 다시 한번 피청구인의 계획수립부터 조사내용, 사실의 입증 등을 재조사 또는 무하자 판단하여 주기 바란다. 이에, 청구인은 현재도 농지의 전부에 잔디 등을 재배하고 있는 성실경작 사진을 입증자료로 추가로 제출하며, 피청구인이 과거의 비성실 경작하고 있다는 입증사진은 피청구인의 답변서 입증자료를 참고하여 주기 바란다. 더하건대, 피청구인이 주장하고 있는 비성실경작 잔디재배는 피청구인의 조사 당시 일시적으로 교체작업을 하는 와중이었기에 그렇게 판단할 수는 있겠으나, 청구인은 잔디재배에 있어 매년 11월에서 12월까지 재배하여 판매하고 있다. 이 점을 살펴주기 바란다. ② 더불어, 피청구인은 피청구인 주장 2)다)에서는 청구인이 체험비 명목으로 커피와 음료를 무료로 제공하고 있으며, 2)라)에서는 본 처분이 아닐지라도 차후에 유예받을 수 있는 길이 추가로 있으며, 방문객들의 차량이 농로 폭 2.5m 미만의 도로를 막아 주변을 경작하는 성실한 농업인들의 경작활동에 지장을 초래하고 있고, 2)마)에서는 자문변호사 세 명에게 자문을 받았기에 정당한 행정행위라 주장하고 있다. 그러나 엄밀히 말하면, 2)다)와 관련하여 청구인 농업법인이 부수입을 위해 또는 정부의 6차산업 발전에 기여하고 참여하고자 커피농장 체험활동을 진행하고 있기에 방문자에게 커피 또는 음료의 제공을 못 할리 없을 것이며, 자체인력을 운영(인건비 지급)하더라도 스스로 수입을 최소화하고 방문객들에게 청구인의 농사방법을 알려주는 기쁨을 위해 음료를 무료로 제공하는 것이 법률에서 규정하고 있는 불법 또는 위법에 해당하지도 않는다. 그리고 그렇게 명시된 법률조문도 대한민국에는 없다. 그렇다면 이러한 행위가 피청구인이 처분하는 농지처분사유라면 더더욱 수긍하기 어렵다. 더하여, 2)라)와 관련하여서는 차후에 추가로 처분을 유예받을 수 있는 길이 있는 점에 대해서 먼저 말하면, 이 사건 처분이 적법하지 않은 처분임을 다투고 있음에도 이번에는 수긍하고 차후에 가능한 다음번 기회에 다시 유예를 받으라는 것은, 다시 말해 이미 처분된 것이니 이번에는 죽고 처분 이후에 다시 살 수 있는 방법을 강구해 봐라는 식의 시민을 보호해야 할 해당 행정청이 오히려 무책임하고 정당하지 못한 2차 살인을 의도하는 주장발언이라 생각한다. 이는 반드시 수정되어야 할 것이다. 한편 피청구인은 방문객들의 차량이 도로를 막았다고 주장하고 있는데, 피청구인의 입증자료를 살펴보면 도로를 막고 있는 증거사진은 그 어디에도 없다. 다만, 청구인의 토지 진입로 교량에 약 2~3대 정도의 방문객 차량이 일시적으로 주·정차되어 있는 사진만을 가지고 마치 청구인이 도로를 점거 또는 통행을 못하도록 방해하고 있다고 과장된 악의로 입증을 하고 있다. 이는 입증방법에도 무리가 있음을 확인하여 주기 바란다. 2)마)와 관련하여서는 피청구인은 세 명의 자문변호사에게 자문을 받았기에 정당한 행정행위라 주장하고 있으나, 앞에서도 언급하였듯이 어차피 자문변호사에게 자문을 받을 것이라면 청문회 당시 피청구인 타 부서 인력을 청문주재관으로 할 것이 아니라 3명의 변호사를 청문주재관으로 임명하여 청구인의 주장과 피청구인의 처분 원인을 명명백백히 확인하면 될 것을, 피청구인 조사자의 일방적인 자료만을 가지고 자문을 받으면 이는 정당하고 현명하지 못한 편파적인 행정행위 또는 담당공무원의 정당한 업무절차행위는 아닐 것이다. 이 점도 살펴주기 바란다. 상기의 이러한 점을 심판청구 내용에 더하여 보충하니, 공익을 위한 행정행위라 할지라도 억울한 시민이 발생하지 않아야 하는 비례의 원칙을 고려하여 무하자 판단하여 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 처분의 개요 청구인은 2018. 5. 3 농지취득자격증명을 피청구인으로부터 발급받아 2018. 5. 10 ○○시 ○○동 ○○○-1번지 전3,319㎡를 유리온실 내부는 커피묘목 판매 및 커피로스팅 체험을, 유리온실 외부는 관상수 재배를 농업경영 목적으로 취득 하였으나, 피청구인이 2018 농지소유 및 이용실태 조사결과 자기농업경영에 이용하지 않는 농지로 확인되어 2019. 3. 12 농지처분의무통지를 하였다. 2) 청구인 주장의 부당성 가) 「농지법」 제10조제1항의 규정에 의한 농지처분의무통지는 1996. 1. 1. 이후 농지취득자격증명을 발급받아 취득한 농지를 대상으로 현지실사 방법으로 「농지법」 제10조의 규정에 의한 농지 이용실태를 조사하여 정당한 사유 없이 휴경·임대·사용대·위탁경영 등 농업경영에 이용하지 않는 농지를 처분대상 농지로 결정하여 처분의무를 통지하고 있다. 이사건 처분 농지의 경우 농지이용 현황이 「농지법」 제2조제5호에서 규정한 “자경(농업인이 그 소유 농지에서 농작물 경작 또는 다년생 식물 재배에 상시 종사하거나 농작업의 2분의 1 이상을 자기의 노동력으로 경작 또는 재배하는 것과 농업법인이 그 소유농지에서 농작물을 경작하거나 다년생식물(관상용 제외)을 재배하는 것을 말한다.”에 부합되지 않으며 또한, 「농지법」 제6조(농지 소유 제한) 제1항에서 농지는 자기의 농업경영에 이용할 자가 아니면 소유하지 못한다라고 규정되어 있다. 나) 청구인은 농지취득자격증명신청 시와 농지취득자격증명발급 수령 시 대리인(김◇◇)을 통하여 민원을 처리하였으며, 이때 피청구인(당시 담당팀장)은 농지취득자격증명신청서 접수 시 그리고 농지취득자격증명 발급 시 농지의 성실경작에 대하여 대리인(김◇◇)에게 충분히 설명을 하였고 이때 민원의뢰인(송○○)과 전화로 동 내용에 대한 통화를 하였다. 또한 농지취득자격증명 발급과 함께 농지취득자가 알아야 할 안내문을 첨부하였다. 이에 농업법인으로서의 청구인은 위와 같은 내용을 누구보다도 잘 알고 있을 것으로 판단한다. ※ 참고사항 : 2017년도 농지이용실태조사 당시, 해당 농지 소유자는 개인이었으며(현재는 동일 소유자가 농업법인을 설립하여 신규로 취득한 상태), 식재해 놓은 관상수가 관상 및 조경의 목적으로 활용하고 있다고 판단하여 해당 소유자에게 처분의무를 통지하였고 2018. 2., 농지 소유자(송○○)가 청문회에 출석하여 수목판매에 관한 사업자등록증과 2016년도와 2018년도에 체결된 수목매매계약서, 관련사진 등을 제출하여 청문을 한바, 수목재배의 연속성 등을 고려할 때 입증자료가 없는 2017년도에도 관상수 재배와 잔디판매 등의 영농활동을 했다고 정황상 인정하여 농지처분의무 통지대상에서 제외한 바 있다. 다) 2018년도 농지이용실태조사 결과 이 사건 토지는 유리온실 내부에 커피나무를 일부만 식재하고 있었으나 대부분 고사된 상태였고, 체험비 명목으로 값을 받고 커피와 각종 음료를 서비스로 제공하고 있었다. - 온실 내부 : 해당 농지 소유 법인은 커피집 컨셉의 커피농장이라고 주장하지만, 이익을 창출하는 방법의 차이(음료마다 가격을 붙여서 판매하는 것이 아닌, 체험비 명목으로 값을 받고 음료를 제공하는 방식)만 있을 뿐, 여타 휴게음식점 운영과 차이가 없었다. 따라서 커피나무의 재배 및 수확, 커피 만들기 체험장보다는 휴게음식점 운영을 통해 이익을 창출하려는 목적이 더 짙다고 인정되었다. 따라서 체험비의 명목으로 값을 받고 각종 음료를 제공하는 행위는 커피농장을 가장한 휴게음식 영업시설로 보였으므로 당초 농지 취득의 목적대로 이용하고 있다고 볼 수 없었다. - 온실 외부 : 「농지법 시행령」 제2조(농지의 범위)제3호의 “조경 또는 관상용 수목과 그 묘목(조경목적으로 식재한 것을 제외한다)”에 따라 판매목적의 관상수라고 판단하기에는 이사건 처분 농지를 농작물 생산 등에 효율적으로 이용하지 않고 있었으며, 날씨가 좋은 날에는 방문객들이 반려견을 데리고 정원을 산책하며, 돗자리를 펴놓고 커피를 마시는 등 여가를 즐기고 있었으며, 온실 뒤편의 농지는 비닐하우스를 설치하여 바닥에 파쇄목을 깔고 테이블과 의자를 놓고 차를 마시는 공간으로 활용 하는바 농지의 형상이나 이용면에서 농작물(다년생식물)을 생산하는 농지의 성실경작과는 거리가 먼 이용행위로 인정된다. - 청구인은“커피체험학습장 프로그램을 운영하여 체험비용(커피의 기후·조건 등 재배방법, 그라인더 방법, 로스팅방법 등)을 받은 바는 있으나 커피 식음료를 방문객에게 판매한 바가 절대 없다. 더하여 조경목적으로 정원수를 조성한 것이 아니라 조경수를 재배·판매하고 있고, 더하여 조경수를 재배·판매하는 것에 그치지 않고 「농촌융복합산업 육성 및 지원에 관한 법률(2018. 3. 22. 시행)」과 정부차원(농림축산식품부)의 6차산업 권장사업 형태(농업법인의 형태)를 갖춰 농촌지역을 주 기반으로 한 2·3차 산업과 융복합을 통해 부가가치를 높이는 특화된 커피체험학습프로그램 등을 운영한 것이다. 이는 정부의 권장사항이므로 피청구인이 이를 독단적으로 위법하다 판단해서는 아니될 것이다”라고 주장하고 있으나, 청구인의 말로는 재배하는 커피가 생육상태가 불량하고 수확량이 적어 법인소유의 타지역 농지에서 재배한 커피를 가져다 판매 한다고 말 한 바 있다. 또한 수목을 판매한다는 주장도 이 사건 토지에서 키우던 조경수를 판매한 것이 아니라 타지역 조경수를 옮겨 와서 제3자에게 판매하고 그 영수증을 받았다고 정황상 판단되는 바이다. 또한 위와 같은 불법영업행위로 인하여 피청구인의 시 □□동(민원행정과)에서 식품위생법 위반(미신고 휴게음식점 영업행위)으로 ○○△△경찰서에 고발을 한 사실이 있으며, 농업법인으로서 농업경영을 목적으로 농지를 취득하여 각종세금을 감면 받았었던바 현재 그 사실 여부를 확인하기 위하여 피청구인의 시 부과과에서 특별 세무조사를 하는 중이다. 라) 피청구인은 이 사건 처분농지의 처분통지를 하면서 청구인에게 처분의무기간 내에 소유자가 처분대상 농지를 직접 자기의 농업경영에 이용하는 경우에는 「농지법」 제12조에 따라 처분명령을 유예 받을 수 있고(매년 자기의 농업경영 시 3년간 직권유예 가능), 처분대상 농지를 한국농어촌공사에 매수 청구하여 매도위탁계약을 체결한 경우에도 계약기간 동안 처분명령을 유예 받을 수 있다. 또한, 소유자가 처분명령을 유예 받은 후 그 유예기간(3년)이 경과한 때에는 처분의무와 처분명령이 소멸됨을 알려드린다는 통지를 한 바 있으나 현재까지도 이 사건 토지는 정상적인 경작이 아닌 채 반려견 카페(놀이터)로 이용되고 있으며 주말 및 공·휴일에는 이 사건 토지를 이용하려고 방문하는 차량들로 인하여 농로 폭 2.5미터 미만의 도로가 자동차로 막혀 주변을 경작하는 성실한 농업인들의 경작활동에 대단한 지장을 초래하고 있다. 마) 피청구인은 시민의 귀중한 재산을 보호하고자 이 사건 처분 농지의 처분의무를 통지하기 전 피청구인의 자문변호사 세 명에게 자문을 받아본 결과 농지처분의무 통지가 적법한 행정행위로 인정된다는 자문결과를 받고 농지의 합법적 이용을 위하여 청구인이 농지취득자격증명발급 신청 당시 스스로 작성 제출한 농업경영계획서대로 직접 영농을 하여야 함에도 이를 이행하지 않은 사실이 증명되어 이 사건 토지를 처분통지한 것은 정당한 행정행위라고 주장한다. 3) 결론 위에서 살펴본 바와 같이, 청구인에 대한 농지처분의무통지 결정은 적법한 처분이므로, 청구인의 행정심판은 기각되어야 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【구 농지법】[시행 2018. 5. 1.] 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2007. 12. 21., 2009. 4. 1., 2009. 5. 27.> 1. “농지”란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지를 말한다. 가. 전ㆍ답, 과수원, 그 밖에 법적 지목(地目)을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지. 다만, 「초지법」에 따라 조성된 초지 등 대통령령으로 정하는 토지는 제외한다. 3. “농업법인”이란 「농어업경영체 육성 및 지원에 관한 법률」 제16조에 따라 설립된 영농조합법인과 같은 법 제19조에 따라 설립되고 업무집행권을 가진 자 중 3분의 1 이상이 농업인인 농업회사법인을 말한다. 4. “농업경영”이란 농업인이나 농업법인이 자기의 계산과 책임으로 농업을 영위하는 것을 말한다. 5. “자경(自耕)”이란 농업인이 그 소유 농지에서 농작물 경작 또는 다년생식물 재배에 상시 종사하거나 농작업(農作業)의 2분의 1 이상을 자기의 노동력으로 경작 또는 재배하는 것과 농업법인이 그 소유 농지에서 농작물을 경작하거나 다년생식물을 재배하는 것을 말한다. 제6조(농지 소유 제한) ①농지는 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 소유하지 못한다. ②다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제1항에도 불구하고 자기의 농업경영에 이용하지 아니할지라도 농지를 소유할 수 있다. <개정 2008. 2. 29., 2008. 12. 29., 2009. 5. 27., 2009. 6. 9., 2012. 1. 17., 2012. 12. 18., 2013. 3. 23., 2016. 5. 29., 2017. 10. 31.> 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 농지를 취득하여 소유하는 경우 3. 주말ㆍ체험영농(농업인이 아닌 개인이 주말 등을 이용하여 취미생활이나 여가활동으로 농작물을 경작하거나 다년생식물을 재배하는 것을 말한다. 이하 같다)을 하려고 농지를 소유하는 경우 제10조(농업경영에 이용하지 아니하는 농지 등의 처분) ①농지 소유자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하게 되면 그 사유가 발생한 날부터 1년 이내에 해당 농지(제6호의 경우에는 농지 소유 상한을 초과하는 면적에 해당하는 농지를 말한다)를 처분하여야 한다. <개정 2009. 5. 27., 2013. 3. 23.> 1. 소유 농지를 자연재해ㆍ농지개량ㆍ질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 자기의 농업경영에 이용하지 아니하거나 이용하지 아니하게 되었다고 시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다. 이하 이 조에서 같다)ㆍ군수 또는 구청장이 인정한 경우 7. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제8조제1항에 따른 농지취득자격증명을 발급받아 농지를 소유한 것이 판명된 경우 ②시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따라 농지의 처분의무가 생긴 농지의 소유자에게 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 처분 대상 농지, 처분의무 기간 등을 구체적으로 밝혀 그 농지를 처분하여야 함을 알려야 한다. <개정 2008. 2. 29., 2013. 3. 23.> 제11조(처분명령과 매수 청구) ①시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다)ㆍ군수 또는 구청장은 제10조에 따른 처분의무 기간에 처분 대상 농지를 처분하지 아니한 농지 소유자에게 6개월 이내에 그 농지를 처분할 것을 명할 수 있다. ②농지 소유자는 제1항에 따른 처분명령을 받으면 「한국농어촌공사 및 농지관리기금법」에 따른 한국농어촌공사에 그 농지의 매수를 청구할 수 있다. <개정 2008. 12. 29.> 제12조(처분명령의 유예) ①시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다. 이하 이 조에서 같다)ㆍ군수 또는 구청장은 제10조제1항에 따른 처분의무 기간에 처분 대상 농지를 처분하지 아니한 농지 소유자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 처분의무 기간이 지난 날부터 3년간 제11조제1항에 따른 처분명령을 직권으로 유예할 수 있다. <개정 2008. 12. 29.> 1. 해당 농지를 자기의 농업경영에 이용하는 경우 2. 한국농어촌공사나 그 밖에 대통령령으로 정하는 자와 해당 농지의 매도위탁계약을 체결한 경우 ②시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따라 처분명령을 유예 받은 농지 소유자가 처분명령 유예 기간에 제1항 각 호의 어느 하나에도 해당하지 아니하게 되면 지체 없이 그 유예한 처분명령을 하여야 한다. ③농지 소유자가 처분명령을 유예 받은 후 제2항에 따른 처분명령을 받지 아니하고 그 유예 기간이 지난 경우에는 제10조제1항에 따른 처분의무에 대하여 처분명령이 유예된 농지의 그 처분의무만 없어진 것으로 본다. 【구 농지법 시행령】[시행 2018. 5. 1.] 제2조(농지의 범위) ①「농지법」(이하 “법”이라 한다) 제2조제1호가목 본문에 따른 다년생식물 재배지는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 식물의 재배지로 한다. <개정 2009. 11. 26.> 1. 목초·종묘·인삼·약초·잔디 및 조림용 묘목 2. 과수·뽕나무·유실수 그 밖의 생육기간이 2년 이상인 식물 3. 조경 또는 관상용 수목과 그 묘목(조경목적으로 식재한 것을 제외한다) 제9조(농지처분의무가 면제되는 정당한 사유) ①법 제10조제1항제1호 및 제4호에서 “자연재해·농지개량·질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유”란 각각 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. <개정 2009. 11. 26., 2012. 7. 10., 2013. 12. 30., 2016. 1. 19.> 1. 법 제23조제1항에 따라 소유농지를 임대 또는 사용대하는 경우 2. 법 제26조에 따라 임대인의 지위를 승계한 양수인이 그 임대차 잔여기간 동안 계속하여 임대하는 경우 3. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우 가. 자연재해 등으로 인하여 영농이 불가능하게 되어 휴경(休耕)하는 경우 나. 농지개량 또는 영농준비를 위하여 휴경하는 경우 다. 「병역법」에 따라 징집 또는 소집되어 휴경하는 경우 라. 질병 또는 취학으로 인하여 휴경하는 경우 마. 선거에 따른 공직취임으로 휴경하는 경우 바. 제24조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유로 휴경하는 경우 사. 농산물의 생산조정 또는 출하조절을 위하여 휴경하는 경우 아. 연작으로 인한 피해가 예상되는 작목의 경작이나 재배 전후에 피해예방을 위하여 필요한 기간 동안 휴경하는 경우 자. 「가축전염병예방법」 제19조에 따라 가축사육시설이 폐쇄되거나 가축의 사육이 제한되어 해당 축사에서 가축을 사육하지 못하게 된 경우 차. 「곤충산업의 육성 및 지원에 관한 법률」 제10조제2항에 따라 곤충의 사육 및 유통이 제한되거나 폐기 명령을 받은 경우 카. 소유농지가 「자연공원법」 제18조제1항제1호에 따른 공원자연보존지구로 지정된 경우 【농지법 시행규칙】 제8조(농업경영에 이용하지 아니하는 농지 등의 처분통지) ①법 제10조제2항에 따른 농지의 처분통지는 별지 제7호서식에 의한다. 【농지경영에 이용하지 않는 농지 등의 처분관련 업무처리요령】(농림축산식품부예규 제40호) Ⅱ. 농지이용실태 등 조사 3. 조사방법 가. 조사담당기관 조사계획 수립 및 조사 총괄 : 시장·군수·구청장 현지조사 : 읍장·면장·동장(한국농어촌공사 조사협조) 나. 조사계획의 수립 시장·군수·구청장은 매년 1996년 1월 1일 이후 취득한 농지의 이용실태를 조사하기 위해 정기 조사계획을 수립한다. - 조사계획에는 「농지이용실태조사반」구성, 조사대상 목록, 조사일정, 담당기관(한국농어촌공사 참여) 등이 포함되어야 한다. 시장·군수·구청장은 투기적 목적의 취득농지 실태조사 등 특별조사가 필요하다고 인정될 경우에는 수시조사를 할 수 있으며, 이 경우 조사절차는 정기조사와 같다. 시장·군수·구청장은 조사를 차질 없이 수행하기 위하여 조사인력 및 예산확보, 타부서 협조 등의 조치를 실시하여야 한다. 다. 조사 방법 (1) 농지이용실태조사 실태조사는 현장조사를 원칙으로 하며, 필요시 관련 공부를 확인한다. 조사대상 목록은 「토지대장전산정보자료」 및 「취득자격증명발급대상자」를 참고하여 작성한다. 지방세특례제한법」에 따라 취득세를 감면받은 농지 중 농업경영에 이용하지 않아 취득세가 추징된 농지를 조사대상 목록에 포함하여 집중 조사한다.(추징 농지 자료는 전년 9.1.~금년 8.31. 기간 자료를 활용) 불법 관행 임대·사용대 등 투기목적 취득농지 실태 파악을 위해 중점 조사 대상 목록을 농지원부 및 직불금(쌀·밭·조건불리 직불금 등) 지급대상자 명단을 참고하여 작성하고 집중 조사한다. 신규 취득 농지가 있는 농업법인에 대해서는 취득 후 3년 간은 정기 농지이용실태조사 대상에 포함하여 전수조사하여야 한다. ※조사대상이 되는 농업법인의 경우 전체 소유 농지에 대하여 직불금 자료 대조 필요 ※ 타 시·군 및 타 시·도 거주자 명의의 소유농지는 전부 실태조사 목록에 포함하여 연 1회 이상 중점조사 하여야한다. 읍·면·동장은 관할구역 안의 농지 중 조사기준일 현재 조사대상이 되는 농지를 대상으로 농지이용실태를 조사하여 농지이용실태조사표(별지 제1호서식)를 리·동별로 구분하여 작성한다. ※ 읍·면·동장은 농지이용실태조사를 함에 있어 농지취득자격증명을 발급받지 않고 농지를 취득할 수 있는 경우에 해당하는 농지가 조사에서 누락되지 않도록 하여야한다 (상속농지, 토지거래허가지역 농지 등) (2) 처분대상농지조사 읍·면·동장은 농지이용실태조사 결과를 기초로 처분대상 농지에 해당하는 농지를 구별한 후 이를 현지 확인하여 처분대상농지조사표(별지 제2호서식)를 작성한다. (3) 농업법인운영실태조사 읍·면·동장은 관할구역 안에 주된 사무소를 둔 농업법인 중 조사기준일 현재 조사대상이 되는 농업법인을 대상으로 법인운영실태를 조사하여 농업법인운영실태조사표(별지 제3호서식)를 작성한다. 농업법인운영실태조사표는 법인별로 작성한다. (4) 증거자료의 확보에 관한 사항 읍·면·동장은 민원발생 소지를 사전에 방지하고 처분의무 통지 등 사후조치의 증거자료로 활용하기 위해 필요한 경우에는 이용현황을 촬영한 사진기록 자료를 확보하여야 한다. 실제 농업경영 여부 등을 증명하기 위하여 필요할 경우에는 마을이장 등이 확인하는 확인서를 확보한다. ※ 효율적인 농지이용실태조사를 위하여 다음의「농지정보시스템 이용 및 운영·관리 규정」에 따른 농지정보시스템의 항공사진을 활용할 수 있음 4. 조사사항 가. 농지이용실태조사 ① 농지이용현황에 관한 사항 ② 경작현황에 관한 사항 나. 처분대상농지조사 ① 농지이용현황에 관한 사항 ② 경작 또는 재배 작목에 관한 사항 ③ 농업경영계획서의 이행에 관한 사항 다. 농업법인운영실태조사 ① 출자에 관한 사항 ② 법인의 대표사원에 관한 사항 ③ 법인의 이사 또는 업무집행사원에 관한 사항 ④ 법인의 정관에 관한 사항 5. 농지이용현황 및 경작현황의 구분기준 가. 농지이용현황 (1) 농작물 경작 : 조사대상 기간동안 식량작물, 채소, 특용작물 등 농작물을 경작 하였거나 경작하고 있는 농지(비닐하우스, 고정식온실을 설치하여 시설 작물을 재배하거나 버섯재배사를 설치하여 버섯을 재배하는 경우를 포함한다) ※ 해당 지역의 영농관행, 농지의 특성 등을 감안할 때, 진정한 영농의사 없이 부실 경작하는 농지소유자에 대하여는 이를 입증하는 자료, 관계인 증언 등을 확보하여 정상적인 영농행위로 간주할 수 있는지를 중점 점검 (2) 다년생식물 재배 : 조사대상 기간 동안 「농지법 시행령」(이하 "영"이라 한다) 제2조제1항 각 호에 해당하는 다년생식물을 재배하였거나 재배하고 있는 농지 ※ 조경 또는 관상용 수목과 그 묘목을 재배하는 경우에는 다년생식물 재배에 해당하나, 정원조성 등 조경목적으로 식재한 것은 제외 (3) 농축산물 생산시설 부지 : 영 제2조제3항2호 및 농지법 시행규칙(이하 ‘규칙’이라 한다) 제3조에 따른 다음의 농축산물 생산시설의 부지 - 고정식온실, 버섯재배사 및 비닐하우스와 그 부속시설 - 축사 또는 곤충사육사와 그 부속시설 - 농막·간이저온저장고·간이퇴비장 또는 간이액비저장조 ※ 축사와 그 부속시설은 ‘07.7.4 이후에 설치한 경우, 곤충사육사와 그 부속시설은 ’12.7.18 이후에 설치한 경우에 한함 (4) 휴 경 : 조사대상 기간 동안 농작물을 경작하거나 다년생식물을 재배한 사실이 없는 농지 Ⅲ. 처분대상농지의 결정 및 통지 3. 처분대상농지의 결정 나. 농지소유자에 대한 청문 시장·군수·구청장이 처분대상농지를 결정하고자 하는 경우에는「법」 제55조에 따라 청문을 실시하여야 하며, 청문의 절차에 관하여는 「행정절차법」의 규정을 준용한다. - 시장·군수·구청장이 처분대상 농지를 결정하는 때에는 처분대상 농지의 소유자에 대하여 영농 경력, 농지법 위반에 이르게 된 배경, 농업경영 여건, 해당 농지의 투기목적 취득 여부 등을 참작할 수 있다. 5. 이의제기 및 그 처리 가. 이의제기에 대한 재조사 시장·군수·구청장은 처분통지에 대한 이의제기가 있는 경우에는 지체 없이 그 이의사항에 대한 조사를 하여야 하며 그 결과를 서면으로 기록 유지하여야 한다. 이의사항에 대한 조사는 당초 조사를 담당한 자가 하여서는 아니된다. 【행정절차법】 제31조(청문의 진행) ① 청문 주재자가 청문을 시작할 때에는 먼저 예정된 처분의 내용, 그 원인이 되는 사실 및 법적 근거 등을 설명하여야 한다. ② 당사자등은 의견을 진술하고 증거를 제출할 수 있으며, 참고인이나 감정인 등에게 질문할 수 있다. ③ 당사자등이 의견서를 제출한 경우에는 그 내용을 출석하여 진술한 것으로 본다. ④ 청문 주재자는 청문의 신속한 진행과 질서유지를 위하여 필요한 조치를 할 수 있다. ⑤ 청문을 계속할 경우에