농지처분의무통지 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 □□구 △△동 ○○-△△번지 농지 506㎡(개발제한구역, 이하 ‘이 사건 농지’라 한다)의 소유자로서, 피청구인은 2019년 농지이용실태조사를 실시하여 청구인이 이 사건 농지를 휴경한 것을 적발하여 청구인에게 이 사건 농지를 자기의 농업경영에 이용하지 아니함을 사유로 2020. 4. 20. 이 사건 농지에 대해 「농지법」 제10조에 따라 2021. 4. 23.까지 이 사건 농지를 처분하도록 농지처분의무통지(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 처분개요 피청구인은 2020. 4. 20. 청구인 소유의 이 사건 농지에 대해 2019년도 농지이용실태조사 결과 휴경 등 자기의 농업경영에 이용하지 않은 사유로 「농지법」 제10조제1항에 따라 2020. 4. 23.부터 2021. 4. 23.까지 사이에 이 사건 농지를 처분하라는 내용으로 이 사건 처분을 하였다. 청구인은 2020. 4. 23. 농지처분의무통지서를 수령하여 위 처분 사실을 알게 되었다. 2) 이 사건 처분의 위법성 가) 이 사건 농지 506㎡ 중 245㎡(갑 제4호증 항공사진 중 ① 부분)는 2018. 6. 27. 피청구인에게 허가일로부터 용도폐기 시까지 △△동 ○○-◎번지(일반음식점)의 부설주차장 설치를 위한 「농지법」 제34조에 의거하여 농지전용허가를 받고, 토지형질변경 허가를 받아 현재 부설주차장으로 개발 중에 있어 「농지법」 제10조의 적용대상이 되지 않고, 「농지법」 제10조를 위반한 것이라 할 수 없다(갑 제2호증의 1 허가서, 갑 제2호증의 2 개발제한구역 내 개발행위허가). 나) 또한 이 사건 농지 506㎡ 중 나머지 토지인 261㎡(갑 제4호증 항공사진 중 ② 부분)는 청구인이 해당 토지에 「농지법」상 수목을 식재하고, 비닐하우스 시설 내에 「농지법」상 조경 및 관상용 묘목을 재배하는 등 농업경영에 이용 중에 있어 「농지법」 제10조를 위반한 사실이 없다(갑 제3호증 현장사진). 다) 청구인은 피청구인의 허가(갑 제2호증의 1 내지 제2호증의 2)에 따라 적법하게 부설주차장을 설치하였고, 이러한 피청구인의 허가를 신뢰하여 부설주차장을 설치한 청구인에게 아무런 귀책사유가 없음에도, 피청구인은 부설주차장 설치허가를 한지 채 2년도 되지 않아 위 부설주차장 설치 허가와 반대되는 취지의 이 사건 처분을 함으로써 청구인의 이익을 침해하는 결과를 초래하고 있다. 라) 결국 청구인은 「농지법」 제10조를 위반한 사실이 없다는 점, 이 사건 처분은 청구인의 정당한 신뢰를 침해한 것으로 신뢰보호원칙에도 반하는 것인 점에서 이 사건 처분은 위법하고 부당하다고 하지 않을 수 없다. 【보충서면】 3) 피청구인의 답변요지 피청구인은 청구인이 개발행위에 따른 농지전용이 완료된 상태라면 지목 변경이 되어야 하나 처분 시점에는 토지의 이동이 없었고, 이에 정당한 전용인 경우 당해 면적을 제외할 수 있으나, 관련 부서에 해당 허가 건을 의뢰한 결과 무단형질변경의 사유로 취소된 상태이며, 원상복구를 위한 명령이 진행되고 있는 「농지법」상 농지로 자신의 농업경영에 이용하여야 함에도 2019년 농지이용실태 조사 당시 해당 필지는 주차장 용도로 쓰이고 농업경영행위에 이용하지 않았으므로 피청구인의 이 사건 처분은 적법·타당하다는 주장을 하고 있다. 4) 피청구인의 주장의 부당성 가) 피청구인의 답변 내용은 청구인 소유의 이 사건 농지에 대해 2019년도 농지이용실태조사 결과 이 사건 농지 506㎡ 중 245㎡(갑 제4호증 항공사진 ①부분)가 농지가 아닌 주차장 용도로 사용되고 있어 농지처분의무통지가 적법하다는 취지이다. 그러나 이 사건 농지 506㎡ 중 245㎡(갑 제4호증 항공사진 ①부분)는 2018. 6. 27. 피청구인으로부터 허가일로부터 용도폐기 시까지 △△동 ○○-◎번지(일반음식점)의 부설주차장 설치를 위한 「농지법」 제34조에 의거하여 농지전용허가를 받았던 곳이고, 피청구인이 2019년도 농지이용실태조사를 할 시점인 2019. 10. l.부터 같은 해 11. 30.까지 사이(을 제3호증)에는 해당 토지에 대한 개발제한구역 내 행위허가(근린생활시설 부설 주차장 설치하기 위한 토지의 형질변경)가 취소되기도 전이다. 정상적인 부설주차장 설치를 위한 행위허가에 따라 부설주차장으로 사용되고 있음에도 이러한 사실을 전혀 반영하지 않은 채 마냥 「농지법」 상 농지로 사용되지 않고 있다는 취지의 출장복명서(을 제3호증)는 이 사건 처분을 위한 증거가 될 수 없으며, 이에 해당 출장복명서를 기초로 한 이 사건 처분 역시 위법하고 부당하여 취소되어야 한다. 나) 한편, 피청구인이 언급하고 있는 토지에 대한 개발제한구역 내 행위허가(근린생활시설 부설주차장 설치하기 위한 토지의 형질변경) 취소(을 제24호증)와 관련하여서는 해당 행위허가 취소처분은 피청구인이 당초 행위허가 처분에 이어 추가로 청구인의 소유지가 아닌 타인 소유 토지에 대한 원상회복 명령이라는 청구인의 능력으로는 실현 불가능한 부가 조건(부담)을 결부함에 따라 청구인이 해당 부담을 이행하지 못하게 되자 행한 허가 취소로서 이에 대해 청구인은 현재 개발제한구역 내 행위허가 취소처분에 대한 취소 청구로 다투고 있는바, 위 행위허가 취소처분만을 이유로 피청구인의 이 사건 처분이 적법·타당하다고 할 수는 없다. 5) 결어 이상의 점을 고려하여 이 사건 처분을 취소하여 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 사건개요 가) 청구인은 2016. 8. 11. 피청구인에게 이 사건 농지의 농지취득자격증명서 발급을 신청(을 제1호증)하여 같은 해 8. 16. 농지취득자격증명서를 발급받았다(을 제2호증). 나) 피청구인은 2019년 농지이용실태조사 시 청구인이 이 사건 농지를 휴경한 것을 적발(을제3호증)하여 청구인에게 이 사건 농지를 자기의 농업경영에 이용하지 아니함을 사유로 2020. 4. 20. 이 사건 처분을 하였다. 2) 청구인 주장 가) 이 사건 농지 506㎡ 중 245㎡는 「농지법」 제34조에 의거하여 농지전용허가를 받고, 토지형질변경 허가를 받아 현재 부설주차장으로 개발 중에 있으므로 「농지법」 제10조의 적용대상이 되지 않아 「농지법」 제10조를 위반하지 아니하였다. 나) 농지전용허가를 받지 않은 나머지 토지(261㎡)는 조경 및 관상용 묘목을 재배하는 등 농업경영에 이용 중이므로 「농지법」 제10조를 위반한 사실이 없다. 다) 처분청은 청구인의 귀책사유가 없음에도 부설주차장 설치 허가와 반대되는 취지의 이 사건 처분을 함으로써 청구인의 이익을 침해하는 결과를 초래하였다. 3) 이 사건 처분의 적법성 가) 이 사건 처분은 청구인이 농지취득증명을 받은 전체면적인 503㎡에 대한 농지처분의무통지가 나간 것이다. 나) 만약 청구인의 주장대로 개발행위에 따른 농지전용이 완료된 상태라면 지목변경이 되어야 하나, 처분 시점에는 여전히 토지이동이 없이 ‘전’으로 취득 당시 내역이 유지되고 있다. 다) 이에 정당한 전용인 경우 당해 면적을 제외할 수 있으나, 현재 관련부서에 해당 허가 건을 의뢰한 결과 무단형질변경의 사유로 취소된 상태이며, 원상복구를 위한 명령이 진행되고 있는 「농지법」 상 농지로 해당 필지는 자신의 농업경영에 이용하여야 한다. 라) 2019년 농지이용실태 조사 당시 해당 필지는 주차장의 용도로 쓰이고 있었으므로 청구인의 주장과 달리 농업경영행위로 이용하지 않았는바, 피청구인의 이 사건 처분은 적법·타당하다 할 것이다. 4) 결론 청구인은 이 사건 농지를 취득 후 적법한 사유 없이 휴경하였고, 농업경영의 용도가 아닌 주차장으로 일정기간 사용한 사실이 확인되어 피청구인이 이 사건 처분을 한 것은 관련 법규에 따른 적법하고 타당한 처분이다 할 것이므로, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없으며 마땅히 기각되어야 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【농지법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2007. 12. 21., 2009. 4. 1., 2009. 5. 27., 2018. 12. 24.> 1. "농지"란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지를 말한다. 가. 전ㆍ답, 과수원, 그 밖에 법적 지목(地目)을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 대통령령으로 정하는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지. 다만, 「초지법」에 따라 조성된 초지 등 대통령령으로 정하는 토지는 제외한다. 나. 가목의 토지의 개량시설과 가목의 토지에 설치하는 농축산물 생산시설로서 대통령령으로 정하는 시설의 부지 제6조(농지 소유 제한) ①농지는 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 소유하지 못한다. 제8조(농지취득자격증명의 발급) ①농지를 취득하려는 자는 농지 소재지를 관할하는 시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말하며, 도농 복합 형태의 시는 농지 소재지가 동지역인 경우만을 말한다), 구청장(도농 복합 형태의 시의 구에서는 농지 소재지가 동지역인 경우만을 말한다), 읍장 또는 면장(이하 "시ㆍ구ㆍ읍ㆍ면의 장"이라 한다)에게서 농지취득자격증명을 발급받아야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 농지취득자격증명을 발급받지 아니하고 농지를 취득할 수 있다. <개정 2009. 5. 27.> 1. 제6조제2항제1호ㆍ제4호ㆍ제6호ㆍ제8호 또는 제10호(같은 호 바목은 제외한다)에 따라 농지를 취득하는 경우 2. 농업법인의 합병으로 농지를 취득하는 경우 3. 공유 농지의 분할이나 그 밖에 대통령령으로 정하는 원인으로 농지를 취득하는 경우 ②제1항에 따른 농지취득자격증명을 발급받으려는 자는 다음 각 호의 사항이 모두 포함된 농업경영계획서를 작성하여 농지 소재지를 관할하는 시ㆍ구ㆍ읍ㆍ면의 장에게 발급신청을 하여야 한다. 다만, 제6조제2항제2호ㆍ제3호ㆍ제7호ㆍ제9호ㆍ제9호의2 또는 제10호바목에 따라 농지를 취득하는 자는 농업경영계획서를 작성하지 아니하고 발급신청을 할 수 있다. <개정 2009. 5. 27.> 1. 취득 대상 농지의 면적 2. 취득 대상 농지에서 농업경영을 하는 데에 필요한 노동력 및 농업 기계ㆍ장비ㆍ시설의 확보 방안 3. 소유 농지의 이용 실태(농지 소유자에게만 해당한다) 제10조(농업경영에 이용하지 아니하는 농지 등의 처분) ①농지 소유자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하게 되면 그 사유가 발생한 날부터 1년 이내에 해당 농지(제6호의 경우에는 농지 소유 상한을 초과하는 면적에 해당하는 농지를 말한다)를 그 사유가 발생한 날 당시 세대를 같이하는 세대원이 아닌 자에게 처분하여야 한다. <개정 2009. 5. 27., 2013. 3. 23., 2020. 2. 11.> 1. 소유 농지를 자연재해ㆍ농지개량ㆍ질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 자기의 농업경영에 이용하지 아니하거나 이용하지 아니하게 되었다고 시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다. 이하 이 조에서 같다)ㆍ군수 또는 구청장이 인정한 경우 2. 농지를 소유하고 있는 농업회사법인이 제2조제3호의 요건에 맞지 아니하게 된 후 3개월이 지난 경우 3. 제6조제2항제2호에 따라 농지를 취득한 자가 그 농지를 해당 목적사업에 이용하지 아니하게 되었다고 시장ㆍ군수 또는 구청장이 인정한 경우 4. 제6조제2항제3호에 따라 농지를 취득한 자가 자연재해ㆍ농지개량ㆍ질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 그 농지를 주말ㆍ체험영농에 이용하지 아니하게 되었다고 시장ㆍ군수 또는 구청장이 인정한 경우 5. 제6조제2항제7호에 따라 농지를 취득한 자가 취득한 날부터 2년 이내에 그 목적사업에 착수하지 아니한 경우 5의2. 제6조제2항제10호마목에 따른 농림축산식품부장관과의 협의를 마치지 아니하고 농지를 소유한 경우 5의3. 제6조제2항제10호바목에 따라 소유한 농지를 한국농어촌공사에 지체 없이 위탁하지 아니한 경우 6. 제7조에 따른 농지 소유 상한을 초과하여 농지를 소유한 것이 판명된 경우 7. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제8조제1항에 따른 농지취득자격증명을 발급받아 농지를 소유한 것이 판명된 경우 8. 자연재해ㆍ농지개량ㆍ질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 제8조제2항에 따른 농업경영계획서 내용을 이행하지 아니하였다고 시장ㆍ군수 또는 구청장이 인정한 경우 ②시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따라 농지의 처분의무가 생긴 농지의 소유자에게 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 처분 대상 농지, 처분의무 기간 등을 구체적으로 밝혀 그 농지를 처분하여야 함을 알려야 한다. <개정 2008. 2. 29., 2013. 3. 23.> 제34조(농지의 전용허가ㆍ협의) ①농지를 전용하려는 자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 외에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 농림축산식품부장관의 허가를 받아야 한다. 허가받은 농지의 면적 또는 경계 등 대통령령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. <개정 2008. 2. 29., 2009. 5. 27., 2013. 3. 23.> 1. 다른 법률에 따라 농지전용허가가 의제되는 협의를 거쳐 농지를 전용하는 경우 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역 또는 계획관리지역에 있는 농지로서 제2항에 따른 협의를 거친 농지나 제2항제1호 단서에 따라 협의 대상에서 제외되는 농지를 전용하는 경우 3. 제35조에 따라 농지전용신고를 하고 농지를 전용하는 경우 4. 「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가를 받지 아니하거나 같은 법 제15조에 따른 산지전용신고를 하지 아니하고 불법으로 개간한 농지를 산림으로 복구하는 경우 5. 「하천법」에 따라 하천관리청의 허가를 받고 농지의 형질을 변경하거나 공작물을 설치하기 위하여 농지를 전용하는 경우 ②주무부장관이나 지방자치단체의 장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 농림축산식품부장관과 미리 농지전용에 관한 협의를 하여야 한다. <개정 2008. 2. 29., 2009. 5. 27., 2011. 4. 14., 2013. 3. 23.> 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역의 녹지지역 및 개발제한구역의 농지에 대하여 같은 법 제56조에 따라 개발행위를 허가하거나 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조제1항 각 호 외의 부분 단서에 따라 토지의 형질변경허가를 하는 경우 【농지법 시행령】 제2조(농지의 범위) ③법 제2조제1호나목에서 "대통령령으로 정하는 시설"이란 다음 각 호의 구분에 따른 시설을 말한다. <개정 2008. 2. 29., 2009. 11. 26., 2012. 7. 10., 2013. 3. 23., 2013. 12. 30., 2014. 12. 30., 2019. 7. 2.> 2. 법 제2조제1호가목의 토지에 설치하는 농축산물 생산시설로서 농작물 경작지 또는 제1항 각 호의 다년생식물의 재배지에 설치한 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 시설 가. 고정식온실ㆍ버섯재배사 및 비닐하우스와 농림축산식품부령으로 정하는 그 부속시설 나. 축사ㆍ곤충사육사와 농림축산식품부령으로 정하는 그 부속시설 다. 간이퇴비장 라. 농막ㆍ간이저온저장고 및 간이액비저장조 중 농림축산식품부령으로 정하는 시설 【농지법 시행규칙】 제3조(부속시설의 범위) ① 영 제2조제3항제2호가목에서“농림축산식품부령으로 정하는 그 부속시설”이란 해당 고정식온실ㆍ버섯재배사 및 비닐하우스와 연접하여 설치된 시설로서 농작물 또는 다년생식물의 경작ㆍ재배ㆍ관리ㆍ출하 등 일련의 생산과정에 직접 이용되는 다음 각 호의 시설을 말한다. <신설 2014. 12. 31.> 1. 보일러, 양액탱크, 종균배양설비, 농자재 및 농산물보관실, 작업장 등 해당 고정식온실ㆍ버섯재배사 및 비닐하우스에서 농작물 또는 다년생식물을 재배하는 데 직접 필요한 시설 2. 해당 고정식온실ㆍ버섯재배사 및 비닐하우스에서 생산된 농작물 또는 다년생식물을 판매하기 위한 간이진열시설(연면적이 33제곱미터 이하인 경우로 한정한다) 3. 시설 면적이 6천제곱미터 이하에서 농림축산식품부장관이 정하여 공고하는 면적 이상인 고정식온실ㆍ버섯재배사 및 비닐하우스에서 재배하는 농작물 또는 다년생식물의 관리를 위하여 설치하는 시설(연면적 33제곱미터 이하이고, 주거 목적이 아닌 경우로 한정한다) 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 "도시ㆍ군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 "시장ㆍ군수ㆍ구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. <개정 2009. 2. 6., 2010. 4. 15., 2011. 4. 14., 2011. 9. 16., 2013. 5. 28., 2014. 1. 28., 2015. 12. 29., 2019. 8. 20.> 4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경 ⑦ 제1항 단서에 따라 허가를 하는 경우에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제60조, 제64조제3항 및 제4항의 이행보증금ㆍ원상회복에 관한 규정과 같은 법 제62조의 준공검사에 관한 규정을 준용한다. <개정 2013. 5. 28., 2018. 12. 18.> 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제14조(건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경의 범위) 법 제12조제1항제4호에서 "영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경"이란 다음 각 호를 말한다. <개정 2009. 8. 5., 2013. 3. 23., 2014. 11. 24., 2016. 2. 11., 2017. 7. 11., 2020. 2. 18.> 17. 「주차장법」에 따른 건축물 부설주차장을 설치하기 위한 토지의 형질변경(기존의 대지에 설치할 수 없는 경우만 해당한다) 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 농지취득자격증명서, 출장복명서, 개발제한구역 내 개발행위허가서 및 변경허가서(△△동 ○○-△△번지 외 1, 부설주차장 설치), 불법전용 농지 원상회복 명령서, 행위준공검사신청서, 행위허가 민원 신청 반려 통지서(부설주차장 준공검사), 개발제한구역 내 행위허가 조건 준수 요청서, 개발제한구역 내 불법행위 시정명령서, 이행강제금 부과서, 개발제한구역 내 행위허가 취소 통지서, 농지처분의무 청문(의견제출) 결과 보고서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2016. 7. 4. ○○시 □□구 △△동 ○○-△△번지 농지 506㎡(2017. 12. 1. △△동 21-6번지 627㎡에서 427㎡가 분할 및 21-23번지 79㎡와 합병)의 소유권을 취득한 자로서, 같은 해 8. 16. 피청구인에게 농업경영을 목적으로 위 농지 506㎡에 대해 농지취득자격증명서를 발급받았다. 나) 피청구인은 2019. 11. 27. 농지이용실태조사를 실시하여 청구인이 이 사건 농지를 자신의 농업경영에 이용하지 아니하고 주차장 용도로 사용하고 있는 사실을 적발하였다. 다) 이에, 피청구인은 처분 사전통지 절차를 거쳐 2020. 4. 20. 청구인에게 「농지법」 제10조에 따라 이 사건 농지를 2021. 4. 23.까지 처분하도록 농지처분의무통지를 하였다. 라) 한편, 청구인은 2018. 6. 4. 피청구인에게 개발제한구역인 이 사건 농지 중 300㎡에 △△동 ○○-◎번지 일반음식점의 부설주차장 설치를 위해 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다) 제12조에 따라 토지형질변경 허가를 득하였고, 같은 해 9. 21. 허가면적을 245㎡로 변경하여 변경허가를 득하였으며, 같은 해 10. 25. 피청구인에게 일반음식점 부설주차장 부지조성에 따른 행위준공검사를 신청하였다. 마) 피청구인은 2018. 12. 17. 청구인이 제출한 부설주차장 부지조성에 따른 행위준공검사 신청에 대해 행위허가신청 시 제출한 설계와 동일하게 다시 시공하고 인접 농지를 원상복구한 후 완료된 사진 등 증빙자료를 제출하도록 보완요청하였으나 청구인이 이를 미이행하였다는 사유로 행위허가(부설주차장) 준공검사 신청을 반려하였다. 바) 피청구인은 2019. 1. 28. 이 사건 농지를 현장조사한 결과 청구인이 개발제한구역법 제12조를 위반하여 행위허가를 받지 않은 같은 번지내 농지까지 주차장으로 임의확장하여 사용하고 있는 사실이 적발된바, 적의 조치하고 이행결과를 제출하여 줄 것을 요청하였고, 청구인이 불법사항을 자진하여 시정하지 아니하자 같은 해 4. 4. 청구인과 위 불법사항의 행위자인 농업회사법인현○주식회사에게 개발제한구역법 제30조에 따라 개발제한구역 내 불법행위 시정명령을 하였으며, 2020. 4. 8. 청구인에게 같은 법 제30조의2에 따라 이행강제금을 부과하였고, 부과내역은 아래와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025217"></img> 사) 이후, 피청구인은 2020. 5. 25. 청구인에게 개발제한구역법 제12조 위반을 사유로 같은 법 제30조제1항에 따라 이 사건 농지의 행위허가를 취소하였다. 2) 「농지법」 제2조제1호에 따르면 “농지”란 전ㆍ답, 과수원, 그 밖에 법적 지목(地目)을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 대통령령으로 정하는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지이거나, 또는 그 토지의 개량시설과 토지에 설치하는 농축산물 생산시설로서 대통령령으로 정하는 시설의 부지를 말하고 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제2조제3항제2호에서는 법 제2조제1호나목에서 "대통령령으로 정하는 시설”이란 법 제2조제1호가목의 토지에 설치하는 농축산물 생산시설로서 농작물 경작지 또는 제1항 각 호의 다년생식물의 재배지에 설치한 고정식온실ㆍ버섯재배사 및 비닐하우스와 농림축산식품부령으로 정하는 그 부속시설, 축사ㆍ곤충사육사와 농림축산식품부령으로 정하는 그 부속시설, 간이퇴비장, 농막ㆍ간이저온저장고 및 간이액비저장조 중 농림축산식품부령으로 정하는 시설 등 어느 하나에 해당하는 시설을 말한다고 규정하고 있다. 같은 법 제6조제1항에 따르면 농지는 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 소유하지 못하고, 제8조제1항에 따라 농지를 취득하려는 자는 농지 소재지를 관할하는 시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말하며, 도농 복합 형태의 시는 농지 소재지가 동지역인 경우만을 말한다), 구청장(도농 복합 형태의 시의 구에서는 농지 소재지가 동지역인 경우만을 말한다), 읍장 또는 면장(이하 "시ㆍ구ㆍ읍ㆍ면의 장”이라 한다)에게서 농지취득자격증명을 발급받아야 한다. 또한, 같은 법 제10조제1항본문 및 제1호에 따라 농지 소유자는 소유 농지를 자연재해ㆍ농지개량ㆍ질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 자기의 농업경영에 이용하지 아니하거나 이용하지 아니하게 되었다고 시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다. 이하 이 조에서 같다)ㆍ군수 또는 구청장이 인정한 경우에는 그 사유가 발생한 날부터 1년 이내에 해당 농지(제6호의 경우에는 농지 소유 상한을 초과하는 면적에 해당하는 농지를 말한다)를 그 사유가 발생한 날 당시 세대를 같이하는 세대원이 아닌 자에게 처분하여야 하고, 같은 조 제2항에 따라 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따라 농지의 처분의무가 생긴 농지의 소유자에게 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 처분 대상 농지, 처분의무 기간 등을 구체적으로 밝혀 그 농지를 처분하여야 함을 알려야 한다. 같은 법 제34조제1항 및 제2항에 따라 농지를 전용하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 농림축산식품부장관의 허가를 받아야 하고, 주무부장관이나 지방자치단체의 장은 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조제1항 각 호 외의 부분 단서에 따라 토지의 형질변경허가를 하는 경우에는 농림축산식품부장관과 미리 농지전용에 관한 협의를 하여야 한다. 한편, 개발제한구역법 제12조제1항본문 및 제4호에 따라 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 "도시ㆍ군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경을 하려는 자는 시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 "시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있으며, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제14조제17호에서는 법 제12조제1항제4호에서 "영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경”에 대해 「주차장법」에 따른 건축물 부설주차장을 설치하기 위한 토지의 형질변경(기존의 대지에 설치할 수 없는 경우만 해당한다)을 규정하고 있다. 3) 먼저 청구인이 이 사건 농지 중 농지전용허가 및 토지형질변경허가를 받지 않은 부분(면적 261㎡)에 「농지법」상 수목을 식재하고, 비닐하우스 시설을 설치하여 조경 및 관상용 묘목을 재배하는 등 이 사건 농지 중 261㎡ 부분을 농업경영에 이용하고 있다고 주장하여 살펴본다. 「농지법」 제2조제1호는 ‘농지’란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지를 말한다고 규정하면서, 가목에서 ‘전·답, 과수원, 그 밖에 법적 지목(지목)을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지’를 들고 있고, 나목은 ‘가목의 토지의 개량시설과 가목의 토지에 설치하는 농축산물 생산시설로서 대통령령으로 정하는 시설의 부지’를 들고 있으며, 「농지법 시행령」 제2조제3항은 법 제2조제1호나목에서 말하는 ‘대통령령으로 정하는 시설’의 하나로 법 제2조제1호가목의 토지에 설치하는 고정식온실·버섯재배사 및 비닐하우스와 그 부속시설을 들고 있다. 그리고 「농지법 시행규칙」 제3조제1항은 ‘영 제2조제3항제2호가목에서 “농림축산식품부령으로 정하는 그 부속시설”이란 해당 고정식온실ㆍ버섯재배사 및 비닐하우스와 연접하여 설치된 시설로서 농작물 또는 다년생식물의 경작ㆍ재배ㆍ관리ㆍ출하 등 일련의 생산과정에 직접 이용되는 다음 각 호의 시설을 말한다.’고 규정한 후, 제1호에서 ‘보일러, 양액탱크, 종균배양설비, 농자재 및 농산물보관실, 작업장 등 해당 고정식온실ㆍ버섯재배사 및 비닐하우스에서 농작물 또는 다년생식물을 재배하는 데 직접 필요한 시설’, 제2호에서 ‘해당 고정식온실ㆍ버섯재배사 및 비닐하우스에서 생산된 농작물 또는 다년생식물을 판매하기 위한 간이진열시설(연면적이 33제곱미터 이하인 경우로 한정한다)’ 제3호에서 ‘시설 면적이 6천제곱미터 이하에서 농림축산식품부장관이 정하여 공고하는 면적 이상인 고정식온실ㆍ버섯재배사 및 비닐하우스에서 재배하는 농작물 또는 다년생식물의 관리를 위하여 설치하는 시설(연면적 33제곱미터 이하이고, 주거 목적이 아닌 경우로 한정한다)’고 규정하고 있다. 그런데 제출된 소명방법에 의하면 이 사건 농지 중 농지전용허가 및 토지형질변경허가를 받지 않은 토지(면적 261㎡)에 식재한 수목은 농업경영을 목적으로 식재된 것으로 보기에는 그 수가 매우 적고, 대부분의 수목 등이 위 부분 토지에 설치된 비닐하우스에 위치하여 있는데, 위 비닐하우스 내에는 대부분 판매용 화분이 전시되어 있어서 위 부분 토지에서 다년생식물의 경작ㆍ재배ㆍ관리ㆍ출하의 일련의 행위가 이루어진다고 보기 어렵고, 달리 위 부분 토지가 농업경영에 이용되고 있다는 청구인의 주장을 인정할 만한 소명방법은 제출되지 않았다. 더욱이 피청구인이 청구인이 위 부분 토지 지상에 개발제한구역법 제12조를 위반하여 행위허가를 받지 않은 채 화훼전시판매시설 무단신축, 콘크리트배수로 설치 및 전기공급시설 매립 및 주차장 설치의 불법형질변경을 하였다는 이유로 청구인에게 시정명령 및 이행강제금 부과처분을 하였는데, 이에 대해서 청구인이 취소를 구하는 절차에 나아갔다거나 위 시정명령 및 이행강제금 부과처분이 취소되었다는 점에 관한 아무런 주장, 소명 역시 없다. 그렇다면, 이 사건 농지 중 농지전용허가 및 토지형질변경허가를 받지 않은 부분(면적 261㎡)에 수목을 식재하고 조경 및 관상용 묘목을 재배하는 등의 농업경영에 이용하고 있다는 청구인의 주장은 받아들이지 않는다. 4) 다음으로 청구인은 이 사건 농지 중 245㎡ 부분에 관해서는 농지전용허가 및 토지형질변경허가를 받았으므로 농지로 사용하지 않는다고 하더라도 「농지법」 제10조의 적용대상에 해당하지 않으므로 이 사건 처분이 「농지법」 제10조에 어긋나고, 신뢰보호원칙에 반하여 위법·부당하다고 주장한다. 앞에서 살펴본 바와 같이 이 사건 농지 중 농지전용허가 및 토지형질변경허가를 받지 않은 부분(면적 261㎡)에 관하여 「농지법」 제10조제1항제1호가 정한 처분 사유가 존재한다. 그리고 245㎡ 부분에 관해서 이루어진 농지전용허가 및 토지형질변경허가 역시 청구인의 행위허가신청시 제출한 설계도와 달리 시공하고, 인접 농지까지 불법형질변경하였으며, 이를 시정하도록 한 피청구인의 2회에 걸친 보완요구에 청구인이 응하지 아니하여 2020. 5. 25. 취소되었다. 위의 사정에 「농지법」 제10조제1항 문언이 제6호(농지소유상한을 초과하여 농지를 소유한 것이 판명된 경우에는 농지 소유 상한을 초과하는 면적에 해당하는 농지)를 제외하고는 해당 농지 전체에 대한 처분의무를 규정하는 것으로 해석되는 점, 이 사건 농지 중 행위허가 없이 무단신축, 불법형질변경이 이루어진 면적이 148㎡로서 전체 이 사건 농지 면적 506㎡의 29%를 넘어 결코 작지 아니한 점 등을 더하여 보면, 이 사건 처분이 「농지법」 제10조에 위반하였다거나, 신뢰보호원칙에 어긋나서 위법·부당하다는 청구인 주장은 이유 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.