농지취득자격증명 미발급처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2019. 5. 28. ★★군 ♥♥읍 ♧♧리 ***-*번지(전, 116.0㎡)에 관하여 ♡♡지방법원 ♤♤지원 ****타경 *****호 부동산 강제경매 사건에 참가하여 최고가 매수신고인이 된 자이다. 이후, 청구인은 2019. 5. 30. 피청구인에게 위 토지에 대해 농지취득자격증명 신청을 하였고, 피청구인은 2019. 5. 31. 청구인에게 농지취득자격증명 미발급 통보를 하였다. 2. 청구인의 주장 가. 청구인은 2019. 5. 28. 충남 ★★군 ♥♥읍 ♧♧리 ***-* 전 116㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다), ***-* 대 260㎡에 관하여 진행된 ♡♡지방법원 ♤♤지원 ****타경 *****호 부동산강제경매 사건의 입찰에 참여해 최고가매수신고인이 된 다음, 2019. 5. 29. 피청구인에게 이 사건 토지에 대하여 매각허가결정에 필요한 농지취득자격증명의 발급을 신청하였고, 피청구인은 2019. 5. 31. 청구인에게 이 사건 토지에 불법건축물이 있으며 청구인이 제출한 원상복구계획서의 내용이 실현 불가능하다는 이유로 농지취득자격증명 미발급 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 나. 청구인은 2019. 5. 28. 충남 ★★군 ♥♥읍 ♧♧리 ***-* 전 116㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다), ***-* 대 260㎡에 관하여 진행된 ♡♡지방법원 ♤♤지원 ****타경 *****호 부동산강제경매 사건의 입찰에 참여해 최고가매수신고인이 된 다음, 이 사건 토지의 매각허가결정을 받기 위하여 피청구인에게 2019. 5. 28. 유선상으로 농지취득자격증명 발급신청에 관한 문의를 하였고, 피신청인이 이 사건 토지에 불법건축물이 있어 원상복구 전에는 농지취득자격증명 발급이 어렵다고하기에 신청인은 2019. 5. 29. 원상복구계획서를 첨부하여 농지취득자격증명 발급신청을 하였다. 이에 피청구인은 2019. 5. 31. 청구인이 제출한 원상복구계획서의 내용이 실현 불가능하다는 이유로 미발급 사유를 기재하여 농지취득자격증명 미발급 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 다. 농지취득자격증명 발급심사요령 제9조제3항제4호는 신청대상 농지가 농지법을 위반하여 불법으로 형질이 변경되었거나 불법건축물이 있는 농지인 경우 농지취득자격증명 신청의 반려 사유로 ‘신청대상 농지는 취득 시 농지취득자격증명을 발급받아야 하는 농지이나 불법으로 형질이 변경되었거나 불법건축물이 있는 부분에 대한 복구가 필요하며 현 상태에서는 농지취득자격증명을 발급할 수 없음’이라고 기재하도록 하고 있으나 농지취득자격증명 발급 심사요령은 농지취득자격증명 발급기준 내지 절차에 관하여 행정기관 내부의 사무처리준칙을 정한 것에 불과하고 대외적으로 국민이나 법원을 구속하는 법규로서의 효력이 없다. 청구인은 이 사건 토지에 관하여 소유권을 취득하기 전에는 원상회복 등의 조치를 할 아무런 권원이 없으므로 불법적으로 형질변경된 부분의 복구를 요구하는 것은 법률상 불가능한 것을 요구하는 것이다. 불법적으로 형질변경 된 농지에 대하여 농지취득자격증명의 발급을 거부하면, 농지 소유자가 금융기관에 담보로 제공한 후 농지를 불법으로 형질변경 하는 경우에는 농지 소유자가 스스로 원상회복하지 않는 한 제3자가 이를 매각 받지 못하므로 담보권자가 농지를 환가할 수 없게 된다. 라. 농지민원 사례집(농림축산식품부 2018. 1. 문17, 19번)에 따르면 불법전용된 농지를 농지로서 복구하기 이전이라도 원상복구계획을 제출하였을 경우에는 농지취득 전에 원상복구를 하지 않더라도 농지취득자격증명을 발급하도록 되어 있고, 이에 청구인이 불법적으로 형질변경된 부분의 복구를 위한 원상복구계획서를 작성하여 제출하였으나 이를 피청구인이 실현불가능하다고 판단한 것은 자의적인 판단에 불과하다. 경매절차를 통하여 소유권이 이전되는 경우 농지의 취득을 원하는 청구인에게 농지취득자격증명을 발급하여 소유권을 취득하게 한 후 스스로 원상회복을 하게 하거나, 원상회복을 하지 않을 경우 행정조치를 취하는 것이 농지의 효율적인 이용 관리에 더 합당하다. 따라서 청구인이 이 사건 토지를 매각으로 취득하려는 이 사건에 있어서 농지취득자격증명의 발급을 거부할 수 없다 할 것이므로 피청구인의 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 마.【보충서면】피청구인의 농지취득자격증명 발급 심사요령을 근거로 한 미발급처분이 하자가 없는 정당한 것처럼 답변한 사항에 대하여, <답 변> 피청구인이 답변서에 기술했듯이 농지취득자격증명 발급 심사요령은 행정조직 내부에서 효력을 가지는 것으로 국민에게 준수의무를 부과할 수 없고 단순히 행정처분을 돕기 위해 만들어진 지침사항이다. 농지취득자격증명 발급 심사 요령은 농지취득자격증명 발급기준 내지 절차에 관하여 행정기관 내부의 사무처리준칙을 정한 것에 불과하고 대외적으로 국민이나 법원을 구속하는 법규로는 효력이 없고(창원지방법원 2013구합20 농지취득자격증명 반려처분 취소청구의 소) 규칙○훈령○부령○지침 등도 행정청 내부의 사무처리준칙을 정한 것에 불과하다는 동일한 내용의 판례도 많이 있다.(대법원 2013두320 7, 서울고법 2013누31549, 부산고법 2014누441 등) 이에 피청구인의 미발급 처분은 위법하거나 부당하다고 여겨진다. 바. 피청구인이 원상복구계획서에 대한 실현가능성을 부정한 세 가지 답변 사항에 대하여, <답 변> 첫째, 피청구인은 이 사건 농지가 청구인 거주지와의 거리로 인해 농지를 관리한다는 것이 영농수익 등에서 실현가능성이 없다고 판단한 사례가 있다고 하나, 그 사례에 나온 판단은 해당 사건 처분청의 단순 주장임에도 이를 마치 행정심판위원회의 판단인 것처럼 오해한 점이 있고, 농지법 제7조에는 면적에 대한 제한만 있을 뿐 거리제한은 없다. 예를 들어 서울 거주자가 제주도 농지를 소유할 수 있는 등 통작거리 제한이 없음에도 단순히 거리가 멀다는 이유로 실현가능성이 없다는 피청구인의 주장은 타당하지 않다. 둘째, 피청구인은 경작하고자 하는 농지에 대한 재배예정작물, 노동력 확보방안, 농업기계 장비 확보방안, 신청자의 연령○직업 또는 거주지 등 영농여건에 관련된 사항들이 원상복구계획서 상에 빠져있는 것으로 봤을 때 청구인의 영농의지가 낮다고 생각하나, 농지법 제6조 및 제8조 2항, 농지법 시행령 제7조， 농지법 시행규칙 제7조에 따르면 청구인은 주말체험영농목적의 취득으로 자기의 농업경영에 이용하지 아니할지라도 농지를 소유할 수 있고, 이와 같은 경우에는 농업경영계획서를 작성하지 아니하고 농지취득자격증명발급신청을 할 수 있다. 피청구인이 누락되었다고 하는 내용들은 농업경영계획서를 제출했을 경우에 검토해야 하는 사항으로 청구인과 관련이 없으며, 원상복구계획서를 검토했을 당시에도 이에 대한 언급 내지 회신은 없었다. 피청구인의 원상복구계획서 상의 복구를 위한 구체적인 실행계획에 대한 판단이 아닌 제출의무가 없는 농업경영계획서 상의 검토사항이 빠져있다는 이유로 청구인의 영농의지가 낮다는 주장은 타당하지 않다. 셋째, 피청구인은 불법건축물을 나O용이 아버지인 나O환으로부터 이 사건 농지(***-*)와 함께 상속으로 소유권을 이전하여 관습법상 법정지상권의 요건을 충족하였다고 주장하나, 대지와 그 지상에 신축된 미등기건물을 함께 양수한 경우에는 미등기건물을 처분할 수 있는 권리는 있을지언정 소유권은 가지고 있지 아니하므로 대지와 건물이 동일인의 소유에 속한 것이라 볼 수 없어 법정지상권이 발생할 여지가 없다는 판례(대법원 88다카2592)에 따라 아버지 나O환은 미등기건물(현 불법건축물)이 있는 상태에서 ***-*(대지)，***-*(전) 소유권이전을 하였기에 건물의 소유권은 없고 토지의 소유권만 가지고 있는 것이다. 이에 아버지 나O환이 상속을 하였더라도 나O용은 건물의 소유권을 이전받지 못하여 토지와 건물소유자가 달라 관습법상 법정지상권의 성립요건을 충족하지 못하여 법정지상권이 성립할 여지가 없다. 불법건축물에 대해서는 당사자 간 협의를 통하여 충분히 풀어 나갈 수도 있는 일이며 협의가 안 될 시에는 법정지상권이 성립하지 않으므로 철거가 가능하기에 원상 복구할 수 있다는 청구인의 주장을 오로지 철거에 대한 법정다툼의 소지와 시간상 제약을 이유로만 현실성이 없다고 하는 것은 타당하지 않다. 마지막으로 피청구인은 농지취득자격증명서 제출제도의 입법취지가 다른 목적과 함께 농지가 불법용도변경된 경우에는 그 불법용도변경된 부분을 원상복구하여 농지로서 현상을 유지하고자 함에 있다고 하나 수 십 년 간 농지로서의 현상을 유지하지 못하고 있는 실정이다. 이러한 상황에서 농지의 취득을 원하는 청구인에게 농지취득자격증명을 발급하여 소유권을 취득한 후 스스로 원상회복을 하게 하거나, 원상회복을 하지 않을 경우 시정명령 등으로 행정조치를 취하는 것이 더 합당할 것으로 보이므로 청구의 취지와 같이 청구인에 대하여 처분한 피청구인의 농지취득자격증명 미발급처분은 이를 취소한다는 재결을 내려주시기 바란다. 3. 관련 법령 ○ 「농지법」제2조제1호 가목, 제6조제1항, 제2항제3호, 제7조제3항, 제8조제1항, 제2항 ○ 「농지법 시행령」제7조제2항 ○ 「농지법 시행규칙」제7조제3항 ○ 「농지취득자격증명발급심사요령」제8조제1항제5호마목, 제9조제3항 4. 인정사실 당사자 사이에 다툼 없는 사실, 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판청구서, 답변서, 갑 제1~2호증, 을 제1~2호증 및 직권자료의 기재사실을 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 2019. 5. 28. ★★군 ♥♥읍 ♧♧리 ***-*번지(전, 116.0㎡)에 관하여 ♡♡지방법원 ♤♤지원 ****타경 *****호 부동산 강제경매 사건에 참가하여 최고가 매수신고인이 되었다. 나. 청구인은 2019. 5. 30. 피청구인에게 위 토지에 대하여 농지취득자격증명을 신청하고, 원상복구계획서를 제출하였다. <농지취득자격증명 신청서> ⑴ 농지취득자 : □□□ ⑵ 취득농지의 표시 : ★★군 ♥♥읍 ♧♧리 ***-*번지(전, 116.0㎡) ⑶ 취득목적 : 주말체험영농 ⑷ 취득원인 : 경매 차지 <원상복구계획서> - 주요 내용 : 본인은 위 기재 부동산에 관하여 ♡♡지방법원 ♤♤지원 ****타경 *****호 사건의 낙찰자로서 2019. 5. 28. 낙찰을 받았고, 같은 해 6. 4. 매각허가결정이 되고 1주일간의 즉시항고기간이 경과되는 6. 11. 확정이 됨. 이후 확정일로부터 1개월 후가 되는 7. 11. 잔금지급기일인바, 잔금을 납부하고 소유권이전등기가 경료되면 본 건 부동산 지상에 소재하는 건물 소유자와 협의하여 건물을 철거하고 농지로서 원상복구를 할 예정이며, 만약 협의가 되지 않으면 그 소유자를 상대로 건물 등 철거의 소를 제기하여 농지로서 원상복구를 하겠음. 통상 건물 등 철거의 소를 제기하면 첫 기일이 3개월 쯤 후이고 변론이 종결되고 판결선고일까지는 대략 6개월이 소요되는바, 2019. 12.까지는 본건 부동산 지상의 건물을 철거하고 농지로서 원상복구를 할 예정. 만약 위 기일까지 원상복구를 하지 않을 시에는 귀 행정청의 어떠한 처분에 대해서도 이의를 제기하지 않음을 확약. - 별지 : ⑴ 본 건 부동산은 등기기록을 보면 현 소유자 나O용의 부친으로 보이는 전 소유자 나O환이 1994. 11. 9.(제*****호) 매매로 취득하였음. 취득 당시 본 건 부동산 위에는 현 불법건축물이 존재하며(위성사진 확인됨) 공부상 등기되지 않은 미등기건물임. ⑵ 대지와 그 지상에 신축된 미등기건물을 함께 양수한 경우에는 미등기건물을 처분할 수 있는 권리는 있을지언정 소유권은 가지고 있지 아니하므로 대지와 건물이 동일인의 소유에 속한 것이라 볼 수 없어 법정지상권이 발생할 여지가 없으며(대법원 88다카2592), 또한 법원 감정평가서에도 탐문결과 건물의 소유자가 정O자 소유로 나와 있어 토지와 건물 소유자가 달라 법정지상권이 성립할 여지가 없음. ⑶ 본인은 본 건 부동산에 대한 소유권을 취득할 경우 불법건축물의 점유자(소유자)와 충분한 협의를 거쳐 이사비를 지불하거나 불법건축물을 매수(축조된 지 40년이 넘었기에 재산상 가치가 거의 없음)하는 등의 방법을 통하여 농지로서 원상복구할 계획임. 만약 협의가 안 될 시에는 법정지상권이 성립하지 않기에 철거판결을 통해 농지로서 원상 복구하겠음. 다. 피청구인은 2019. 5. 30. 청구인에게 원상복구계획서의 검토 후 실현가능성 대하여 민원답변을 하였고, 2019. 5. 31. 청구인에게 농지취득자격증명 미발급 통보를 하였다. ※ 미발급 사유 : 신청대상 농지는 취득 시 농지취득자격증명을 발급받아야 하는 농지이나, 불법으로 형질변경 또는 불법건축물이 있어 농업경영 등에 이용하기 어려운 상태로 현 상태에서는 농지취득자격증명을 발급할 수 없음. 5. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 청구인은 ‘★★군 ♥♥읍 ♧♧리 ***-*번지(이하‘이 사건 신청지’라 한다)에 대하여 소유권을 취득하기 전에는 원상회복 등의 조치를 할 아무런 권원이 없으므로, 불법적으로 형질 변경된 부분의 복구를 요구하는 것은 법률상 불가능한 것을 요구하는 것이다.’고 주장한다. 살피건대, 이 사건 신청지는 지목이 전으로서 그 지상에 미등기 불법건축물(이하 ‘이 사건 불법건축물’이라 한다)이 존재하고 있는데, 피청구인이 제출한‘2019년도 재산세(주택) 과세대장’에 따르면 이 사건 불법건축물은 신축년도 1976년으로서 43년 전 건축되어 상당히 오랜 기간 동안 불법으로 형질변경된 것으로 보이는바, 이에 대한 원상복구 없이 농작물의 경작 또는 다년생식물의 재배지로 이용될 수 없는 것으로 보인다. 따라서 피청구인이 이 사건 신청지에 대한 농지취득자격증명 신청서를 발급하기 위해서는 이 사건 신청지를 취득하려는 자가 구체적인 농지복구계획을 제출하여 그 실현 가능성 여부를 판단하여야 할 것인데, 이 사건 신청지는 농지의 극히 일부 면적에 창고 등의 건물이 있는 경우, 해체가 용이한 가설건축물이 있는 경우, 잡목이 자라 임야화된 경우 등 복구가능성이 용이한 경우에 해당하지 않는 것으로 보인다. 또한, 청구인은 이 사건 신청지에 대한 소유권이전등기를 경료한 이후 이 사건 불법건축물 소유자와 협의하여 건물을 철거하고 농지로서 원상복구를 하거나, 협의가 이루어지지 않을 시 소유자를 상대로 철거소송 등을 통하여 원상회복을 구하겠다는 취지이나, 우리 위원회의 현장 확인 결과 이 사건 불법건축물에 현재 사람이 거주하고 있는 것으로 보이므로 협의가 쉽지는 않을 것으로 보이며, 철거소송을 할 경우 그 기간이 길고 원상 복구할 수 있다는 확실성이 없어 그 계획의 실현가능성이 낮다고 판단된다. 사정이 위와 같다면, 피청구인이 이 사건 신청지의 농지로서의 복구가능성 등을 종합적으로 고려하여 농지의 효율적인 이용ㆍ관리로 농업인의 경영안정 및 생산성 향상을 통한 농업인의 경영안정 및 생산성 향상을 통한 농업의 경쟁력 강화와 국민경제의 균형 있는 발전 및 국토환경 보전에 이바지함을 목적으로 하는 관계법령에 따라 청구인에게 한 이 건 처분에 위법ㆍ부당함은 없다 할 것이다. 6. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 주문과 같이 재결한다. [관련 법령] ○ 농지법 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "농지"란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지를 말한다. 가. 전·답, 과수원, 그 밖에 법적 지목(地目)을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지. 다만, 「초지법」에 따라 조성된 초지 등 대통령령으로 정하는 토지는 제외한다. 제6조(농지 소유 제한) ① 농지는 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 소유하지 못한다. ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제1항에도 불구하고 자기의 농업경영에 이용하지 아니할지라도 농지를 소유할 수 있다. 3. 주말ㆍ체험영농(농업인이 아닌 개인이 주말 등을 이용하여 취미생활이나 여가활동으로 농작물을 경작하거나 다년생식물을 재배하는 것을 말한다. 이하 같다)을 하려고 농지를 소유하는 경우 제7조(농지 소유 상한) ③주말ㆍ체험영농을 하려는 자는 총 1천제곱미터 미만의 농지를 소유할 수 있다. 이 경우 면적 계산은 그 세대원 전부가 소유하는 총 면적으로 한다. 제8조(농지취득자격증명의 발급) ①농지를 취득하려는 자는 농지 소재지를 관할하는 시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말하며, 도농 복합 형태의 시는 농지 소재지가 동지역인 경우만을 말한다), 구청장(도농 복합 형태의 시의 구에서는 농지 소재지가 동지역인 경우만을 말한다), 읍장 또는 면장(이하 "시·구·읍·면의 장"이라 한다)에게서 농지취득자격증명을 발급받아야 한다. ②제1항에 따른 농지취득자격증명을 발급받으려는 자는 다음 각 호의 사항이 모두 포함된 농업경영계획서를 작성하여 농지 소재지를 관할하는 시ㆍ구ㆍ읍ㆍ면의 장에게 발급신청을 하여야 한다. 다만, 제6조제2항제2호ㆍ제3호ㆍ제7호ㆍ제9호ㆍ제9호의2 또는 제10호바목에 따라 농지를 취득하는 자는 농업경영계획서를 작성하지 아니하고 발급신청을 할 수 있다. ○ 농지법 시행령 제7조(농지취득자격증명의 발급) ②시·구·읍·면의 장은 제1항에 따른 농지취득자격증명의 발급신청을 받은 때에는 그 신청을 받은 날부터 4일(법 제8조제2항 단서에 따라 농업경영계획서를 작성하지 아니하고 농지취득자격증명의 발급신청을 할 수 있는 경우에는 2일) 이내에 다음 각 호의 요건에 적합한지의 여부를 확인하여 이에 적합한 경우에는 신청인에게 농지취득자격증명을 발급하여야 한다. 2. 농업인이 아닌 개인이 주말·체험영농에 이용하고자 농지를 취득하는 경우에는 신청 당시 소유하고 있는 농지의 면적에 취득하려는 농지의 면적을 합한 면적이 법 제7조제3항에 따른 농지의 소유상한 이내일 것 ○ 농지법 시행규칙 제7조(농지취득자격증명신청서 등) ③ 영 제7조제3항에 따라 농지취득자격을 확인할 때에는 다음 각 호의 사항을 종합적으로 고려하여야 한다. 이 경우 정보·통신매체를 통한 교육으로 학력을 인정받는 학교에 재학 중인 학생 또는 야간수업을 받는 학생 등 통상적인 농업경영 관행에 따라 농업경영을 할 수 있다고 인정되는 학생, 농업경영을 하고 있는 학생 또는 법 제6조제2항제3호의 목적으로 농지를 취득하려는 「고등교육법」에 따른 학교에 재학 중인 학생을 제외한 「초·중등교육법」 및 「고등교육법」에 따른 학교에 재학 중인 학생은 농지취득자격이 없는 것으로 본다. <개정 2012.6.29., 2016.1.21.> 1. 취득대상 농지의 면적 2. 취득대상 농지를 농업경영에 이용하기 위한 노동력 및 농업기계·장비 등의 확보여부 또는 확보방안 3. 소유농지의 이용실태(농지를 소유하고 있는 자의 경우에 한정한다) 4. 경작하려는 농작물 또는 재배하고자 다년생식물의 종류 5. 농작물의 경작지 또는 다년생식물의 재배지 등으로 이용되고 있지 아니하는 농지의 경우에는 농지의 복구가능성 등 취득대상 토지의 상태 6. 신청자의 연령·직업 또는 거주지 등 영농여건 7. 신청자의 영농의지 ○ 농지취득자격증명 발급심사요령 제8조(자격증명 발급요건) ① 농지취득자격증명신청서를 접수한 시·구·읍·면장은 농지취득자격증명신청서 및 농업경영계획서의 기재사항과 주민등록 및 농지원부 등에 따라 신청인이 다음 각 호의 요건에 해당하는지를 확인·심사한 후 적합하다고 인정할 때에는 지체 없이 자격증명을 발급하여야 한다. 이 경우 신청인이 농업경영계획서를 제출한 경우로서 필요하다고 판단되는 경우에는 현지 확인 등을 하여야 한다. 5. 농업경영능력 등 다음 각 목의 사항을 종합적으로 고려할 때 농업경영계획의 실현가능성이 있다고 인정될 것 마. 농작물의 경작 또는 다년생식물의 재배지 등으로 이용되고 있지 아니하는 농지의 경우에는 농지의 복구가능성 등 취득대상 토지의 상태 제9조(자격증명의 발급) ③ 시·구·읍·면장은 신청인이 법 제2조제1호에 따른 농지가 아닌 토지, 자격증명을 발급받지 아니하고 취득할 수 있는 농지 또는 「농지법」을 위반하여 불법으로 형질 변경한 농지 등에 대하여 자격증명의 발급을 신청한 경우로서 제2항에 해당하는 경우에는 그 자격증명 미발급 사유를 아래의 예시와 같이 구체적으로 기재하여야 한다(아래 예시 이외의 사유로 미발급 통보하는 경우에도 그 사유를 구체적으로 기재하여야 한다.). 4. 신청대상 농지가 「농지법」을 위반하여 불법으로 형질이 변경되었거나 불법건축물이 있는 농지인 경우 : 「신청대상 농지는 취득 시 농지취득자격증명을 발급받아야 하는 농지이나 불법으로 형질이 변경되었거나 불법건축물이 있는 부분에 대한 복구가 필요하며 현 상태에서는 농지취득자격증명을 발급할 수 없음」