농지취득자격증명 발급처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 12-○, 12-○, 12-○번지(지목: 전, 이하‘이 사건 농지들’이라 한다)의 소유자였는데, 이 사건 농지들은 2018. 11. 2. ○○지방법원에서 임의경매로 최고가 매수인 서○○에게 낙찰되었다. 서○○은 2018. 11. 2. 피청구인에게 이 사건 농지들에 대한 농지취득자격증명 발급신청을 하였고, 피청구인은 같은 날 서○○에게 「농지법」 제8조 및 같은 법 시행령 제7조제2항에 따라 농지취득자격증명서를 발급(이하‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 이에 청구인은 2018. 12. 6. 경기도행정심판위원회에 이 사건 처분의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 토지(농지)의 현황 청구인 소유의 경기도 ○○시 ○○면 ○○리 12-○, 12-○, 12-○번지 토지는 밭으로 경작하고 있다. 그러나 12-○번지 일부에는 2008. 8.경 축조된 영구시설물(주택, 90여㎡)과 석축, 벤치 등의 불법시설물이 설치되어 형질이 변경된 상태이다. 그러나 이 영구시설물(주택)은 대법원 판례에 의하면 민법 제366조(지상권)에 의한 관습적 법정지상권이 성립되며, 따라서 차지권을 갖고 있다(대법원 1988. 4. 12. 선고 87다카2404 판결, 대법원 1991. 8. 13. 선고 91다16631 판결). 2) 농지취득자격증명 발급 경위 이 건 토지는 청구인이 자경으로 경작하여 오던 중 개인적인 경제사정으로 인하여 ○○지방법원에서 11. 2. 임의경매로 매각되었다. 최고가 매수인 서OO은 11. 2. 농지취득자격증명신청서(농업경영계획서 첨부)를 제출하기에 이르렀고 피청구인은 같은 날 최고가 매수인 서OO에게 「농지법」 제8조 및 「농지법 시행령」 제7조제2항에 따라 농지취득자격증명을 적법하게 발급했다고 주장하고 있다. 살펴보건대, 최고가 매수인 서OO이 제출한 농업경영계획서에 따르면 ○○시 ○○구(왕복 1,200km/14시간 소요)에 거주하는 사람으로 직업은 OO주식회사 사내이사이며, 자가의 노동력으로 이 건 토지를 경작하겠다고 의사를 표시했다. 그러면서 ○○리 ○○면 ○○리 12-○번지 영구시설물(주택)에 대하여 2019. 9. 13.까지 소송을 통해 농지로 원상복구하겠다고 이행계획서를 제출하였다. 3) 농지취득자격증명 발급의 위법·부당성 가) 최고가 매수인 서OO은 이 건 토지 소재지로부터 왕복 1,200km(14시간 소요)에 달하는 원거리에 거주하는 사람으로서 ○○ 소재 OO법인의 사내이사로 재직하고 있다. 그렇다면 이 점만 보더라도 최고가 매수인 서OO의 농업경영능력을 참작할 때 농업경영계획서의 실현가능성은 지난할 뿐만 아니라 ○○시 ○○면 ○○리 12-○번지 일부에는 법정지상권이 성립되는 영구시설물이 축조되어 있어 차지권을 갖추므로 소송을 통해 철거 후 농지로 원상복구는 불가능하다 할 것이다. 다시 말하면 「농지법 시행령」 제7조제2항제3호에서 규정하고 있는 농지로서의 원상복구 실현가능성은 전혀 없다 할 것이므로 반려함이 타당하다. 나) 최근 충청남도 행정심판위원회는 농업경영 및 형질변경으로 원상회복 농지자격증명 반려처분에 있어 청구인이 제출한 농업경영계획서에 따르면 신청지를 주말농지로 이용하기 위해 왕복 000km를 다니면서 관리한다는 것이 영농수익 등에서 현실성이 없는 점, 분묘기지권이 성립된 묘지로 소송 등을 한다 해도 그 복구의 실현가능성이 떨어진다는 점 등을 들어 행정청이 농지취득자격증명 신청서를 반려함이 위법·부당하지 아니하다고 재결한 바 있다. 다) 또한 농림수산식품부와 경기도에서도 이 건 토지에 대한 농지취득자격증명은 영농거리 및 법정지상권이 성립되므로 반려하는 것이 타당하다고 유권 해석한 바 있다(농림수산식품부/경기도청 녹취록). 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 처분의 경위 2018. 11. 2. 부동산임의경매(2014타경00000) 낙찰을 받은 서○○(경매낙찰자 사건번호2014타경00000)이 농지취득자격증명신청을 하여 관련서류와 이행계획 등을 검토하고 불법건축물(2층목조주택)을 철거하겠다는 농지복구 이행각서를 제출하여 ○○시 ○○면 ○○리 12-○, 12-○, 12-○ 등 3필지(이하‘이 사건 부동산’이라 한다)에 대해 농지취득자격증명서를 발급하여 교부하였다. 경매낙찰자 서○○이 농지취득자격증명신청서 접수 시 ○○리 12-○ 토지에 대하여 농지전용 목적으로 신청을 했고, 불법건축물에 대해서도 소송 등 법적조치를 취하여 2019. 9. 3.까지 원상복구를 하겠다고 하고 원상복구계획서를 제출하여 그 실현 가능성이 있다고 판단되어 농지취득자격증명서를 발급해 주었다. ○○리 12-○ 토지는 농지전용이 되어있는 토지로 농지취득자격증명신청서(이하‘신청서’라 한다) 접수 시 농업경영이나 전용목적으로 취득이 가능함을 설명했으며, 농지취득 후 농지전용사업을 취소하거나 농업경영 목적으로 변경할 수 있다고 안내하였다. 청구인은 2012. 2. 13. ○○리 12-○ 토지에 대하여 농지전용 목적으로(주택, 소매점) 신고를 하고서 불법으로 주택을 지어놓고 영구건축물이 있으니 경매낙찰 시 농지원상복구 전에 농지취득자격증명서를 발급한 것은 부당하다고 행정소송(2018. 11. 6.) 및 집행정지, 경기도행정심판 집행정지신청 청구를 하였다. 농지취득자격증명서 발급 취소 처분 집행정지(사건번호 ○○지법2018아000) 심문기일(2018. 11. 12) 참석 시 재판부에서는 소송당사자는 발급기관 행정청(○○○장)과 농지취득자격증명서 경매낙찰자 발급인(서○○)이 당사자가 되므로 토지소유자 청구인(○○○)은 제3자이므로 2018. 11. 14.(수)까지 당사자라는 증빙서를 제출하라고 하니 입증할 수 없어 청구인 ○○○이 행정소송을 취하(2018. 11. 14)한 것으로 보인다. 2) 이 사건 처분의 적법성 피청구인은 농지취득자격증명신청에 대하여 「농지법」 제8조, 같은 법 시행령 제7조제2항에 따라, 2018. 11. 2. 농지취득자격증명서를 발급한 것이다. 3) 청구인 주장에 대한 답변 가) 청구인은 ○○리 12-○ 토지에 불법주택 및 벤치 등을 설치해 놓고 영구시설물과 관습적 법정지상권이 성립되므로 경매낙찰 시 발급해준 농지취득자격증명서는 취소해야 한다는 주장에 대하여 ○○리 12-○ 토지는 청구인이 2012. 2. 13. 농지전용(주택, 소매점) 신고를 하고서, 불법건축물을 지어놓고 청구인 소유의 토지가 경매로 넘어가는 것을 막으려고 영구시설물과 법정지상권이 성립되니 농지취득자격증명서 발급이 부당하다고 하는 것은 설득력이 없다고 생각한다. 또한 불법적 건축물이나, 형질변경된 농지에 대하여 농지취득자격증명서를 미발급한다면 농지의 소유자가 이번 경우와 같이 금융기관에 농지를 담보한 후 농지에 무허가불법건축물을 짓는 등 불법행위를 한 경우에는 본인 스스로 원상복구하지 않는 한 제3자가 경락받지 못하게 될 것으로 사료된다. 따라서 농지 원상복구계획서를 제출하고 기한 내 미이행 시에는 「농지법」 제11조(처분명령과 매수청구)의 규정에 따라 처분명령을 할 수 있으며, 불이행 시 같은 법 제62조(이행강제금) 규정에 따라 토지 이행강제금을 부과하면 될 것으로 보인다. 또한 경매 등 불가피한 경우 원상복구하기 이전이라도 취득자가 원상복구계획을 제출하여 그 실현 가능성을 인정한 경우에는 농지취득자격증명 발급이 가능하다.(「농지법 시행규칙」 제7조제3항제5호) 최근 ○○시 ○○읍 사건번호 2015구합1927 농지취득자격증명서 반려처분 취소 소송에서도 경매 시 신청자가 이행각서를 제출하면 농지취득자격증명서를 발급해주라는 판례가 있다. 나) 「농지법」 제7조 농지취득자격증명 발급과 관련하여 검토사항 주장에 대하여 ○○리 12-○ 토지는 현 소유자이며 청구인이 2012. 2. 13. 농지전용(주택, 소매점)신고 및 본인 스스로 불법건축물을 지어놓고 불법사항이 있으니 농지취득자격증명 발급이 부당하다고 하는 것은 제3자가 경락을 받지 못하게 하는 업무방해 행위 및 고의성이 있다고 생각된다. 또한 농지취득자격 확인 사항은 종합적으로 판단하였으며, 경매 등으로 일부 불가피성은 원상복구계획서 등 실현가능성을 판단하여 농지취득자격증명서를 발급하였다. 다) 청구인은 최고가 매수인 서○○이 원거리에 거주하고 있고, ○○리 12-○ 토지 일부에는 법정지상권이 설정되고 영구시설물이 축조돼 있어 소송을 통한 농지로 원상복구는 불가능하여 농지로의 원상복구 실현가능성은 전혀 없다고 할 수 있으므로 반려함이 타당하다고 주장하는 것에 대하여 농지취득자격증명서 발급 시 매수인 거리제한은 없으며, 불법건축물은 영구시설물이 아닌 철거 및 원상복구대상이며, 또한 법정지상권은 최고가매수인 서○○과 현 토지소유자 청구인의 문제이며 농지취득자격증명서 발급청과는 아무런 관계가 없음을 확인한다. 4) 결론 이상에서 살펴본 바와 같이 청구인의 청구는 농지취득자격증명서 발급과 관련하여 당사자가 아니므로“각하한다”라는 재결을 구한다. 3. 이 사건 심판청구의 적법 여부 가. 관계법령 【농지법】 제8조(농지취득자격증명의 발급) ①농지를 취득하려는 자는 농지 소재지를 관할하는 시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말하며, 도농 복합 형태의 시는 농지 소재지가 동지역인 경우만을 말한다), 구청장(도농 복합 형태의 시의 구에서는 농지 소재지가 동지역인 경우만을 말한다), 읍장 또는 면장(이하 "시ㆍ구ㆍ읍ㆍ면의 장"이라 한다)에게서 농지취득자격증명을 발급받아야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 농지취득자격증명을 발급받지 아니하고 농지를 취득할 수 있다. 1. 제6조제2항제1호ㆍ제4호ㆍ제6호ㆍ제8호 또는 제10호(같은 호 바목은 제외한다)에 따라 농지를 취득하는 경우 2. 농업법인의 합병으로 농지를 취득하는 경우 3. 공유 농지의 분할이나 그 밖에 대통령령으로 정하는 원인으로 농지를 취득하는 경우 ②제1항에 따른 농지취득자격증명을 발급받으려는 자는 다음 각 호의 사항이 모두 포함된 농업경영계획서를 작성하여 농지 소재지를 관할하는 시ㆍ구ㆍ읍ㆍ면의 장에게 발급신청을 하여야 한다. 다만, 제6조제2항제2호ㆍ제3호ㆍ제7호ㆍ제9호ㆍ제9호의2 또는 제10호바목에 따라 농지를 취득하는 자는 농업경영계획서를 작성하지 아니하고 발급신청을 할 수 있다. 1. 취득 대상 농지의 면적 2. 취득 대상 농지에서 농업경영을 하는 데에 필요한 노동력 및 농업 기계ㆍ장비ㆍ시설의 확보 방안 3. 소유 농지의 이용 실태(농지 소유자에게만 해당한다) ③제1항 본문과 제2항에 따른 신청 및 발급 절차 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. ④제1항 본문과 제2항에 따라 농지취득자격증명을 발급받아 농지를 취득하는 자가 그 소유권에 관한 등기를 신청할 때에는 농지취득자격증명을 첨부하여야 한다. 【농지법 시행령】 제7조(농지취득자격증명의 발급) ①법 제8조제2항에 따라 농지취득자격증명을 발급받으려는 자는 농지취득자격증명신청서류를 농지의 소재지를 관할하는 시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말하며, 도농복합형태의 시에 있어서는 농지의 소재지가 동지역인 경우만을 말한다)ㆍ구청장(도농복합형태의 시의 구에 있어서는 농지의 소재지가 동지역인 경우만을 말한다)ㆍ읍장 또는 면장(이하 "시ㆍ구ㆍ읍ㆍ면의 장"이라 한다)에게 제출하여야 한다. 이 경우 농림축산식품부장관이 정하는 전자적인 방법을 활용하여 제출할 수 있다. ②시ㆍ구ㆍ읍ㆍ면의 장은 제1항에 따른 농지취득자격증명의 발급신청을 받은 때에는 그 신청을 받은 날부터 4일(법 제8조제2항 단서에 따라 농업경영계획서를 작성하지 아니하고 농지취득자격증명의 발급신청을 할 수 있는 경우에는 2일) 이내에 다음 각 호의 요건에 적합한지의 여부를 확인하여 이에 적합한 경우에는 신청인에게 농지취득자격증명을 발급하여야 한다. 1. 법 제6조제1항이나 제2항제2호ㆍ제3호ㆍ제7호 또는 제9호에 따른 취득요건에 적합할 것 2. 농업인이 아닌 개인이 주말ㆍ체험영농에 이용하고자 농지를 취득하는 경우에는 신청 당시 소유하고 있는 농지의 면적에 취득하려는 농지의 면적을 합한 면적이 법 제7조제3항에 따른 농지의 소유상한 이내일 것 3. 법 제8조제2항 각 호 외의 부분 본문에 따라 농업경영계획서를 제출하여야 하는 경우에는 그 계획서에 같은 항 각 호의 사항이 포함되어야 하고, 그 내용이 신청인의 농업경영능력 등을 참작할 때 실현가능하다고 인정될 것 4. 신청인이 소유농지의 전부를 타인에게 임대 또는 사용대(使用貸)하거나 농작업의 전부를 위탁하여 경영하고 있지 아니할 것. 다만, 법 제6조제2항제3호 또는 제9호에 따라 농지를 취득하는 경우에는 그러하지 아니하다. 5. 신청당시 농업경영을 하지 아니하는 자가 자기의 농업경영에 이용하고자 하여 농지를 취득하는 경우에는 해당 농지의 취득 후 농업경영에 이용하려는 농지의 총면적이 다음 각 목의 어느 하나에 해당할 것 가. 고정식온실ㆍ버섯재배사ㆍ비닐하우스ㆍ축사 그 밖의 농업생산에 필요한 시설로서 농림축산식품부령으로 정하는 시설이 설치되어 있거나 설치하려는 농지의 경우 : 330제곱미터 이상 나. 곤충사육사가 설치되어 있거나 곤충사육사를 설치하려는 농지의 경우: 165제곱미터 이상 다. 가목 및 나목 외의 농지의 경우 : 1천제곱미터 이상 ③제2항제3호에 따른 농지취득자격의 확인기준 등에 관한 세부사항은 농림축산식품부령으로 정한다. 【행정심판법】 제13조(청구인 적격) ① 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다. ② 무효등확인심판은 처분의 효력 유무 또는 존재 여부의 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. ③ 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 농지취득자격증명신청서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 12-○, 12-○, 12-○번지(지목: 전) 농지의 소유자였는데, 이 사건 농지들은 2018. 11. 2. ○○지방법원에서 임의경매로 최고가 매수인 서○○에게 낙찰되었다. 나) 이 사건 농지들 중 ○○리 12-○번지 일부에는 불법건축물(2층 목조 주택)이 설치되어 있다. 다) 서○○은 2018. 11. 2. 피청구인에게 이 사건 농지들에 대한 농지취득자격증명 발급신청을 하면서 농업경영계획서와 함께 농지복구 이행 각서를 제출하였는데, 이행 각서에는 ○○리 12-○번지 상의 무허가 건물을 소유자와의 법원소송을 통하여 2019. 9. 3.까지 철거하겠다는 내용이 기재되어 있다. 라) 피청구인은 2018. 11. 2. 서○○에게 「농지법」 제8조 및 같은 법 시행령 제7조제2항에 따라 농지취득자격증명서를 발급하였다. 마) 청구인은 2018. 12. 6. 경기도행정심판위원회에 이 사건 처분의 위법성을 주장하며 서○○에 대한 농지취득자격증명 발급처분의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였다. 2) 「농지법」 제8조에 의하면 농지를 취득하려는 자는 농지 소재지를 관할하는 시장, 구청장, 읍장 또는 면장에게서 농지취득자격증명을 발급받아야 하는데, 이때 농업경영계획서를 작성하여 발급신청을 하여야 하고, 같은 법 시행령 제7조제2항에 의하면 시·구·읍·면의 장은 농지취득자격증명의 발급신청을 받은 때에는 그 신청을 받은 날부터 4일 이내에 각 호에서 규정하고 있는 요건에 적합한지 여부를 확인하여 이에 적합한 경우에는 신청인에게 농지취득자격증명을 발급하여야 한다. 그리고 「행정심판법」 제13조제1항에 의하면 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 3) 본안 심리에 앞서 이 사건 심판청구가 적법한지 살펴본다. 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 그 처분의 취소나 무효확인을 구하는 행정소송을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있다 할 것이며, 여기에서 말하는 법률상 보호되는 이익이라 함은 당해 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적ㆍ직접적ㆍ구체적 이익이 있는 경우를 말하고, 공익보호의 결과로 국민 일반이 공통적으로 가지는 일반적ㆍ간접적ㆍ추상적 이익이 생기는 경우에는 법률상 보호되는 이익이 있다고 할 수 없다(대법원 2006. 3. 16.선고 2006두330전원합의체 판결, 대법원 2006. 7. 28.선고 2004두6716 판결 등 참조). 청구인은 이 사건 처분이 「농지법」의 관련 규정을 무시한 위법한 처분이라고 주장하며 이 사건 처분의 취소를 구하고 있으나, 「행정심판법」 제13조에 의하면 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 그런데 「농지법」 제8조 및 같은 법 시행령 제7조에서는 농지를 취득하려는 자는 농지 소재지를 관할하는 시·구·읍·면의 장에게 농지취득자격증명 발급신청을 하도록 규정하고 있고, 신청을 받은 시·구·읍·면의 장은 법 제6조제1항이나 제2항제2호·제3호·제7호 또는 제9호에 따른 취득요건에 적합한지 여부 및 농지 면적, 신청인의 농업경영능력 등을 고려하여 농지취득요건에 적합한 경우 신청인에게 농지취득자격증명을 발급하도록 하고 있는데, 이는 농지를 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 소유하도록 하여 투기적 목적의 농지소유를 방지하기 위한 규정으로 보이는바, 피청구인의 신청인 서○○에 대한 농지취득자격증명 발급처분과 관련하여 「농지법」 등 관련 법규에 의하여 보호되는 청구인의 개별적·직접적·구체적 이익이 존재한다고 보이지 아니한다. 또한 ○○리 12-○번지상의 건물 철거문제는 청구인과 토지 소유자 간에 민사소송 등의 방법을 통하여 해결할 문제이지 이 사건 처분에 의하여 건물의 철거 의무가 발생하는 것이 아니다. 따라서 이러한 점에 비추어볼 때 이 사건 처분으로 인해 청구인의‘법률상 보호되는 이익’이 침해되었다고 보기는 어려우므로 청구인은 이 사건 처분의 취소를 구할 청구인적격이 없다고 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 부적법하므로 주문과 같이 재결한다.