농지형질변경 원상회복명령 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○○번지(답, 4,135㎡, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 소유자인데 이 사건 토지는 2017. 6. 28. ○○리 ○○○번지(답, 1,567㎡)와 ○○리 ○○○번지(답, 2,568㎡)가 합병된 것이다. 피청구인은 이 사건 토지 일원의 농지 성토 민원 현장 확인 후 지적측량을 하였고 그 결과 이 사건 토지 일부가 3.99m 성토되었음을 확인하였다. 이에 대해 피청구인은 2022. 8. 31. 청구인에게 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제56조 및 같은 법 시행령 제51조 위반을 이유로 같은 법 제60조 제3항 및 제133조에 따라 이 사건 토지의 원상회복 이행명령(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 청구인은 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○○번지(답 1,567㎡)를 2016. 6. 21. 매입하여 영농향상 및 경작편의를 위해 1차 성토(약 1.8m)를 한 후 2017. 6. 28. 청구인 소유인 ○○읍 ○○리 ○○○번지(답 2,568㎡)와 합병하여 ○○○번지는 답 4,135㎡가 되었는데 2021년 영농경작을 위해(기계가 물대기 작업 후 자주 빠지는 등 문제 발생) 약 1.8m 2차 성토작업을 하였다. 2) 피청구인은 국토교통부 질의회신을 근거로 하여 국토계획법 시행령 제51조 제2항 제4호를 처분사유로 들어 이 사건 처분을 하였는데 이는 부당하다. 가) 국토교통부 질의회신의 판단기준인 판례(2007도4598)는 지목이 “유지”인 농업용이 아닌 토지를 농업용 목적으로 사용하고자 1m 정도 성토한 것은 관할관청으로부터 허가를 받아야 한다는 취지의 판례로 2회에 걸쳐 2m 이상 성토한 경우 개발행위를 받아야 한다는 결론을 도출하기엔 청구인은 납득되지 않는다. 나) 국토계획법 시행령 제51조 제2항 제4호에 상세기준이 없음에도 단시간이 아닌 장시간에 걸쳐 영농의 불편함에 성토하여 농사짓는 토지를 원상복구하라는 것은 부당하다. 다) 또한 현실적으로 한 필지로 합병하여 물 대기 등 농업용수가 중요한 “답”인 이 사건 토지를 일부 원상복구한다는 것도 현장상황에 맞지 않다. 이 사건 토지는 “○○읍 ○○리 ○○○-○, ○○○-○, ○○○-○, ○○○, ○○○-○, ○○○번지”토지가 사방에서 둘러싸고 있으며 현재 동일 표고(標高)상으로 영농 중인 토지이다. 원상복구 시 비 오면 물이 고이고 배수는 안 되고 수렁이 되거나 연못이 되는 것이 뻔한 일로 중앙부 토지만 원상복구하라는 이 사건 처분은 농사를 포기하라는 것과 마찬가지이다. 따라서 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 【보충서면】 3) 피청구인이 언급하고 있는 판례 2007도4598은 근거가 되지 못한다. 4) 을제1호증의 현장사진은 이 사건 토지 사진이 아니며 이 사건 토지와 인접한 토지인 ○○○-○, ○○○-○번지도 동일한 행정처분을 받았다고 하나 이 두 필지는 50cm를 복구하는 행정처분으로 이 사건 토지를 1.8m 복구할 경우 인접한 토지와 1.3m~2m의 표고차이가 발생하며 이 경우 영농이 불가하다. 나. 피청구인 주장 1) 피청구인은 2022. 4. 1. 이 사건 토지의 불법성토에 대해 1차 적발하였고 인근 4~6개 필지에서 대규모 성토가 이루어지고 있었는데 이 당시 성토 작업 중이었으므로 정지작업이 완료된 후 같은 해 7. 21. 측량을 의뢰하였다. 2) 국토계획법 제56조 및 같은 법 시행령 제51조에 따라 영통을 위한 경우라도 2m이상의 성토는 허가를 득하여야 한다. 3) 청구인은 2016년 1.8m, 2021년 1.8m를 성토하여 합산 3.6m 성토한 것을 이유로 처분한 것은 부당하다고 주장하는데 국토교통부에서는 수 회에 걸쳐 2미터 이상 영농 목적의 성토의 경우 개발행위허가 대상임을 분명히 하고 있다. 4) 청구인은 또한 인근토지와 표고상 동일하다고 주장하고 있으나, 이 사건 토지의 성토는 인근 도로의 높이보다 2m 이상 높은 것으로 인근 토지이용에 장애가 될 뿐 아니라 강우 시 토사가 도로로 유실될 가능성이 있어, 단순히 논농사를 위한 경작목적으로 보기 어렵다. 인근토지와도 2m 가량 더 높게 성토하였고 아울러 2m 이상 성토한 인근 토지인 ○○리 ○○○-○, ○○리 ○○○-○번지도 같은 행정처분을 받았다. 따라서 청구인 주장은 이유없음으로 기각재결을 요청한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 “개발행위”라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 “개발행위허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(다른 법률에 따라 도시ㆍ군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다. <개정 2011. 4. 14., 2018. 8. 14.> 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 3. 토석의 채취 4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다) 5. 녹지지역ㆍ관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위 ② 개발행위허가를 받은 사항을 변경하는 경우에는 제1항을 준용한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 제1항에도 불구하고 제1항제2호 및 제3호의 개발행위 중 도시지역과 계획관리지역의 산림에서의 임도(林道) 설치와 사방사업에 관하여는 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」과 「사방사업법」에 따르고, 보전관리지역ㆍ생산관리지역ㆍ농림지역 및 자연환경보전지역의 산림에서의 제1항제2호(농업ㆍ임업ㆍ어업을 목적으로 하는 토지의 형질 변경만 해당한다) 및 제3호의 개발행위에 관하여는 「산지관리법」에 따른다. <개정 2011. 4. 14.> ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위는 제1항에도 불구하고 개발행위허가를 받지 아니하고 할 수 있다. 다만, 제1호의 응급조치를 한 경우에는 1개월 이내에 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수에게 신고하여야 한다. <개정 2011. 4. 14.> 1. 재해복구나 재난수습을 위한 응급조치 2. 「건축법」에 따라 신고하고 설치할 수 있는 건축물의 개축ㆍ증축 또는 재축과 이에 필요한 범위에서의 토지의 형질 변경(도시ㆍ군계획시설사업이 시행되지 아니하고 있는 도시ㆍ군계획시설의 부지인 경우만 가능하다) 3. 그 밖에 대통령령으로 정하는 경미한 행위 제60조(개발행위허가의 이행 보증 등) ③ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가를 받지 아니하고 개발행위를 하거나 허가내용과 다르게 개발행위를 하는 자에게는 그 토지의 원상회복을 명할 수 있다. <개정 2011. 4. 14.> ④ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 제3항에 따른 원상회복의 명령을 받은 자가 원상회복을 하지 아니하면 「행정대집행법」에 따른 행정대집행에 따라 원상회복을 할 수 있다. 이 경우 행정대집행에 필요한 비용은 제1항에 따라 개발행위허가를 받은 자가 예치한 이행보증금을 사용할 수 있다. 제133조(법률 등의 위반자에 대한 처분) ① 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게 이 법에 따른 허가ㆍ인가 등의 취소, 공사의 중지, 공작물 등의 개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 처분을 하거나 조치를 명할 수 있다. 5. 제56조에 따른 개발행위허가 또는 변경허가를 받지 아니하고 개발행위를 한 자 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제51조(개발행위허가의 대상) ② 법 제56조제1항제2호에서 “대통령령으로 정하는 토지의 형질변경”이란 조성이 끝난 농지에서 농작물 재배, 농지의 지력 증진 및 생산성 향상을 위한 객토나 정지작업, 양수ㆍ배수시설 설치를 위한 토지의 형질변경으로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하지 않는 형질변경을 말한다. <신설 2012. 4. 10., 2019. 8. 6., 2021. 1. 5.> 1. 인접토지의 관개ㆍ배수 및 농작업에 영향을 미치는 경우 2. 재활용 골재, 사업장 폐토양, 무기성 오니(오염된 침전물) 등 수질오염 또는 토질오염의 우려가 있는 토사 등을 사용하여 성토하는 경우. 다만, 「농지법 시행령」 제3조의2제2호에 따른 성토는 제외한다. 3. 지목의 변경을 수반하는 경우(전ㆍ답 사이의 변경은 제외한다) 4. 옹벽 설치(제53조에 따라 허가를 받지 않아도 되는 옹벽 설치는 제외한다) 또는 2미터 이상의 절토ㆍ성토가 수반되는 경우. 다만, 절토ㆍ성토에 대해서는 2미터 이내의 범위에서 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 도시ㆍ군계획조례로 따로 정할 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 토지 등기사항전부증명서, 출장결과보고서, 지적측량성과도, 청구서, 답변서 및 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 이 사건 토지의 소유자인데 이 사건 토지는 2017. 6. 28. ○○리 ○○○번지(답, 1,567㎡)와 ○○리 ○○○번지(답, 2,568㎡)가 합병된 것이다. 나) 피청구인은 2022. 4. 1. ○○리 ○○○ 일원에 농지 성토 민원 현장을 확인한 후 같은 해 7. 25. 이 사건 토지 일원에 대한 지적측량을 한 결과 이 사건 토지의 일부가 3.99m 성토되었음을 확인하였다. 다) 피청구인은 2022. 8. 31. 청구인에게 국토계획법 제56조 및 같은 법 시행령 제51조 위반을 이유로 같은 법 제60조 제3항 및 제133조에 따라 이 사건 토지의 원상회복 이행명령을 하였다. 2) 판단 가) 관련 법령 국토계획법 제56조 제1항 제2호에 따르면 토지의 형질변경은 원칙적으로 개발행위허가 대상이지만 경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경은 개발행위허가 대상에서 제외하고 있고 이에 따른 같은 법 시행령 제51조 제2항 제4호에서 “대통령령으로 정하는 토지의 형질변경”이란 조성이 끝난 농지에서 농작물 재배, 농지의 지력 증진 및 생산성 향상을 위한 객토나 정지작업, 양수ㆍ배수시설 설치를 위한 토지의 형질변경으로서 옹벽 설치 또는 2미터 이상의 절토ㆍ성토가 수반되는 경우에 해당하지 않는 형질변경을 말한다고 규정하고 있다. 나) 관련 법리 국토계획법 시행령 제51조 제2항 제4호에서 농지의 경우라도 “2미터 이상의 절토·성토가 수반되는 경우”를 개발행위허가의 대상으로 규정한 취지는 일정 기준 이상의 절토·성토인 경우에는 경작을 목적으로 하더라도 경작을 목적으로 하지 않는 절토·성토와 동일하게 취급하여 같은 법 제58조제1항에 따른 허가기준에 부합하는 경우에만 가능하도록 함으로써 향후 토지의 기능이 변경되거나 훼손되는 것을 방지하려는 것으로 보아야 하는바, 이러한 취지를 고려할 때 같은 법 시행령 제51조 제2항 제4호에 따른 “2미터 이상의 절토·성토가 수반되는 경우”란 농지 조성 후에 실시한 절토·성토가 누적하여 2미터 이상이 되는 경우를 의미한다고 보아야 한다. 만약 이와 달리 개발행위허가를 받아야 하는 경작을 위한 성토·절토를 농지 조성 후에 하는 각각의 절토·성토 행위를 기준으로 판단한다면, 시차를 두고 시행하는 2미터 미만의 절토·성토는 각각 별개의 행위로서 개발행위허가 없이 무제한 할 수 있게 되어, 사실상 2미터 이상인 하나의 절토·성토 행위로서 개발행위허가를 받아야 하는 경우임에도 불구하고 시기를 나누어 순차적으로 시행함으로써 개발행위허가 제도를 회피할 수 있게 되는바, 이는 개발행위허가제도의 취지가 형해화될 수 있다는 점에서 타당하다고 보기 어렵다(법제처 해석례 22-0369). 다) 판단 청구인은 이 사건 토지에 성토를 한 것은 인정하지만 영농을 목적으로 2회에 걸쳐 총 2m 이상 성토가 된 것으로 이 사건 처분은 부당하다고 주장한다. 살피건대, 위 법령에 따르면 경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경의 경우 개발행위허가 대상에서 제외하고 있지만 이때에도 모든 형질변경을 제외하는 것이 아니고 대통령령에 따라 2미터 미만의 경우에만 예외를 인정하고 있다. 이는 경작 편의와 토지의 난개발 방지를 조화롭게 고려한 조치로 보인다. 따라서 위 법제처 해석례와 같이 시차를 두고 시행하는 2미터 미만의 절토·성토를 각각 별개의 행위로 판단할 경우 허가 없이 개발행위를 무제한 할 수 있게 되는 결과를 초래할 수 있으므로 누적하여 3.99m를 성토한 이 사건의 경우 이에 대해 원상회복을 요구하였다 하여 위법하다고 보기 어렵다. 또한 청구인은 현재 이 사건 토지를 중심으로 인접한 6여 개의 토지가 동일 표고상의 농지로 이 사건 토지의 원상복구 시 현실적으로 영농에 어려움이 예상됨을 주장하고 있으나 설사 청구인 주장이 사실이라면 관련 법령에 따라 허가를 받아 성토를 하면 될 것이므로 청구인의 주장만으로 청구인의 위법행위를 정당화할 수는 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.