다세대주택 신축허가처분 무효확인청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 4○○-○번지(이하 ‘이 사건 토지’라고 한다)및 그 지상 주택의 소유자로, 피청구인이 2017. 8. 7. 청구외 강○○에게 청구인 소유 토지에 접한 4○○-○번지 토지(이하 ‘이 사건 허가지’라고 한다) 위에 다세대주택(이하 ‘이 사건 건축물’이라고 한다)을 건축하는 내용의 건축허가(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)를 하자, 재산상 침해 등을 이유로 이 사건 처분의 무효확인을 구하는 심판을 제기하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 피청구인은 도로의 지정·폐지 또는 변경 시 그 도로에 대한 이해관계인의 동의를 받아야 하고, 청구인은 지적도상 사도를 사용할 수 있으므로 위 건축허가에 있어 이해관계인이다. 그런데도 피청구인은 청구인의 동의를 받지 아니하고 이 사건 허가지의 사도를 폐지하고 건축허가를 해 주었다. 이는 명백하게 위법한 처분으로 무효이다. 2) 이 사건 처분의 내용 중에는 이 사건 허가지의 사도를 폐지하고 대신 4○○-6○번지를 도로지정 공고한 사항이 있다. 그런데 4○○-6○ 도로와 청구인의 대지가 접하는 폭은 2미터로 기존에 청구인이 사용하던 도로인 이 사건 허가지의 도로 폭인 4.25미터보다 2.25미터나 축소 변경되어 허가되었다. 신축되는 도로가 기존 도로보다 좁게 청구인의 대지와 접하여 청구인에게 불리하게 되는데도 일방의 편만 들어 건축허가를 한 것은 정당하지 못한 행정행위이다. 3) 또한 이 사건 건축물은 청구인의 조망권은 물론 일조권에 상당한 침해를 발생시키고 있다. 특히 신축되는 건축물의 높이가 청구인의 주택보다 2.5배 높아, 청구인의 집에 햇빛이 비춰지는 시간이 없어 청구인은 그늘 속에 항상 살게 되었다. 이러한 상황에서 향후 주택 매매나 임차는 상당히 곤란해질 것은 물론 그 가치도 하락할 것임이 명백하다. 4) 그리고 허가지는 강○○ 1인의 소유였으나 대체된 4○○-6○ 도로는 다수 세대의 공동소유로 변경되어 청구인이 향후 굴착 등 도로 사용 시 다수의 소유자로부터 동의를 받아야 하는 복잡한 관계에 처하게 되었다. 이로 인해 이전 1인 사도의 소유자로부터 동의만 받아도 되는 상황보다 불리하게 되는 등 청구인의 재산권 행사에 지장을 초래함이 명백하게 예상된다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 이 사건 처분의 당사자가 아닌 제3자인 인근주민으로서, 청구인이 이 사건 건축허가로 인하여 입는다고 주장하는 재산적, 정신적 침해 등은 관련 법령에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 법률상 이익이라고 할 수 없고, 청구인은 이 사건 처분에 관하여 사실적, 경제적 이해관계를 가지는 자 등에 불과하며, 달리 청구인이 이 사건 처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당하였다고 볼 증거가 없으므로 청구인에게는 청구인 적격이 인정되지 아니하여 이 사건 행정심판은 각하되어야 한다. 2) 이 사건 허가지는 지목 상으로만 도로이고, 허가 이전부터 이미 ○○동 4○○-○번 부지의 마당 및 경작을 위한 용도로 사용하고 있었다. 더구나 청구인 부지와 허가부지는 2m의 높이 차로 인하여 사실상 진출입이 불가능한 상태였으며, 청구인은 주택을 출입하기 위하여 4○○-6○번지를 사용하고 있었다. 이 사건 건축허가를 하면서 사용 중인 진출입 영역을 확장하여 새로 도로지정을 공고하였으므로, 청구인이 재산상의 피해를 입었다는 주장은 합당하지 않다. 3) 건축법 제61조 제1항에 의거 해당 지역은 자연녹지지역, 자연취락지구로 건축법령에 의한 일조확보의무가 없으며, 같은 법 제61조 제2항에 의거 채광창으로부터 인접대지경계선까지 2.5미터 이상의 거리를 확보하였으므로 건축법 및 관계법령에 저촉되지 않는다. 4) 도로지정 공고된 도로에 대한 관로매설 등의 행위를 위한 사용동의에 관하여는 건축법에서 판단할 사안이 아니고, 해당 지번의 지분등기에 관한 사항 또한 개인의 재산권 행사에 해당되어 피청구인이 관여할 수 있는 사항이 아니다. 5) 이 사건 허가지는 지목은 도로였으나 그 기능을 상실하여 이 사건 처분 이전부터 사실상 통행이 불가능한 지목상 도로로써 건축법 제45조 제2항의 절차를 적용하기가 어렵다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【행정심판법】 제13조(청구인 적격) ① 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다. ② 무효등확인심판은 처분의 효력 유무 또는 존재 여부의 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 【건축법】 제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 11. "도로"란 보행과 자동차 통행이 가능한 너비 4미터 이상의 도로(지형적으로 자동차 통행이 불가능한 경우와 막다른 도로의 경우에는 대통령령으로 정하는 구조와 너비의 도로)로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 도로나 그 예정도로를 말한다. 가. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」, 「도로법」, 「사도법」, 그 밖의 관계 법령에 따라 신설 또는 변경에 관한 고시가 된 도로 나. 건축허가 또는 신고 시에 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(이하 "시ㆍ도지사"라 한다) 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)이 위치를 지정하여 공고한 도로 제45조(도로의 지정ㆍ폐지 또는 변경) ① 허가권자는 제2조제1항제11호나목에 따라 도로의 위치를 지정ㆍ공고하려면 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 그 도로에 대한 이해관계인의 동의를 받아야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 이해관계인의 동의를 받지 아니하고 건축위원회의 심의를 거쳐 도로를 지정할 수 있다. <개정 2013. 3. 23.> 1. 허가권자가 이해관계인이 해외에 거주하는 등의 사유로 이해관계인의 동의를 받기가 곤란하다고 인정하는 경우 2. 주민이 오랫 동안 통행로로 이용하고 있는 사실상의 통로로서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 것인 경우 ② 허가권자는 제1항에 따라 지정한 도로를 폐지하거나 변경하려면 그 도로에 대한 이해관계인의 동의를 받아야 한다. 그 도로에 편입된 토지의 소유자, 건축주 등이 허가권자에게 제1항에 따라 지정된 도로의 폐지나 변경을 신청하는 경우에도 또한 같다. ③ 허가권자는 제1항과 제2항에 따라 도로를 지정하거나 변경하면 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 도로관리대장에 이를 적어서 관리하여야 한다. <개정 2011. 5. 30., 2013. 3. 23.> 제61조(일조 등의 확보를 위한 건축물의 높이 제한) ① 전용주거지역과 일반주거지역 안에서 건축하는 건축물의 높이는 일조(日照) 등의 확보를 위하여 정북방향(正北方向)의 인접 대지경계선으로부터의 거리에 따라 대통령령으로 정하는 높이 이하로 하여야 한다. ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 공동주택(일반상업지역과 중심상업지역에 건축하는 것은 제외한다)은 채광(採光) 등의 확보를 위하여 대통령령으로 정하는 높이 이하로 하여야 한다. <개정 2013.5.10.> 1. 인접 대지경계선 등의 방향으로 채광을 위한 창문 등을 두는 경우 2. 하나의 대지에 두 동(棟) 이상을 건축하는 경우 【건축법 시행령】 제86조(일조 등의 확보를 위한 건축물의 높이 제한) ③ 법 제61조제2항에 따라 공동주택은 다음 각 호의 기준에 적합하여야 한다. 다만, 채광을 위한 창문 등이 있는 벽면에서 직각 방향으로 인접 대지경계선까지의 수평거리가 1미터 이상으로서 건축조례로 정하는 거리 이상인 다세대주택은 제1호를 적용하지 아니한다. <개정 2009. 7. 16., 2013. 5. 31., 2015. 7. 6.> 1. 건축물(기숙사는 제외한다)의 각 부분의 높이는 그 부분으로부터 채광을 위한 창문 등이 있는 벽면에서 직각 방향으로 인접 대지경계선까지의 수평거리의 2배(근린상업지역 또는 준주거지역의 건축물은 4배) 이하로 할 것 2. 같은 대지에서 두 동(棟) 이상의 건축물이 서로 마주보고 있는 경우(한 동의 건축물 각 부분이 서로 마주보고 있는 경우를 포함한다)에 건축물 각 부분 사이의 거리는 다음 각 목의 거리 이상을 띄어 건축할 것. 다만, 그 대지의 모든 세대가 동지(冬至)를 기준으로 9시에서 15시 사이에 2시간 이상을 계속하여 일조(日照)를 확보할 수 있는 거리 이상으로 할 수 있다. 가. 채광을 위한 창문 등이 있는 벽면으로부터 직각방향으로 건축물 각 부분 높이의 0.5배(도시형 생활주택의 경우에는 0.25배) 이상의 범위에서 건축조례로 정하는 거리 이상 나. 가목에도 불구하고 서로 마주보는 건축물 중 남쪽 방향(마주보는 두 동의 축이 남동에서 남서 방향인 경우만 해당한다)의 건축물 높이가 낮고, 주된 개구부(거실과 주된 침실이 있는 부분의 개구부를 말한다)의 방향이 남쪽을 향하는 경우에는 높은 건축물 각 부분의 높이의 0.4배(도시형 생활주택의 경우에는 0.2배) 이상의 범위에서 건축조례로 정하는 거리 이상이고 낮은 건축물 각 부분의 높이의 0.5배(도시형 생활주택의 경우에는 0.25배) 이상의 범위에서 건축조례로 정하는 거리 이상 다. 가목에도 불구하고 건축물과 부대시설 또는 복리시설이 서로 마주보고 있는 경우에는 부대시설 또는 복리시설 각 부분 높이의 1배 이상 라. 채광창(창넓이가 0.5제곱미터 이상인 창을 말한다)이 없는 벽면과 측벽이 마주보는 경우에는 8미터 이상 마. 측벽과 측벽이 마주보는 경우[마주보는 측벽 중 하나의 측벽에 채광을 위한 창문 등이 설치되어 있지 아니한 바닥면적 3제곱미터 이하의 발코니(출입을 위한 개구부를 포함한다)를 설치하는 경우를 포함한다]에는 4미터 이상 3. 제3조제1항제4호에 따른 주택단지에 두 동 이상의 건축물이 법 제2조제1항제11호에 따른 도로를 사이에 두고 서로 마주보고 있는 경우에는 제2호가목부터 다목까지의 규정을 적용하지 아니하되, 해당 도로의 중심선을 인접 대지경계선으로 보아 제1호를 적용한다. 【용인시 건축 조례】 제36조(일조 등의 확보를 위한 건축물의 높이 제한) ③ 영 제86조제3항 단서에 따라 채광을 위한 창문 등이 있는 벽면에서 직각 방향으로 인접 대지경계선까지의 수평거리가 2.5미터 이상인 다세대주택의 경우에는 영 제86조제3항제1호를 적용하지 아니하다.〈개정 2013. 10. 1, 2015. 4. 13, 2016. 10. 12, 2017. 5. 4, 2018. 8. 9〉 나. 판 단 1) 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. 가) 청구인은 이 사건 토지 및 그 지상 주택의 소유자이다. 나) 청구외 강○○은 이 사건 토지에 접한 자기 소유의 토지에 다세대 주택을 건축하는 내용의 건축허가를 신청하였고, 피청구인은 2017. 8. 7. 이를 허가하는 이 사건 처분을 하였다. 다) 청구인은 재산권 침해, 일조권 침해 등을 이유로 위 건축허가의 무효 확인을 구하는 심판을 제기하였다. 2) 건축법 제45조 제2항에 따르면, 허가권자는 지정한 도로를 폐지하거나 변경하려면 그 도로에 대한 이해관계인의 동의를 받아야 한다. 한편 같은 법 제61조 제2항 제1호에 따르면 인접 대지경계선 등의 방향으로 채광을 위한 창문 등을 두는 경우 공동주택은 채광(採光) 등의 확보를 위하여 대통령령으로 정하는 높이 이하로 하여야 한다. 건축법 시행령 제86조 제3항 단서에 따르면 건축물의 각 부분의 높이는 그 부분으로부터 채광을 위한 창문 등이 있는 벽면에서 직각 방향으로 인접 대지경계선까지의 수평거리의 2배(근린상업지역 또는 준주거지역의 건축물은 4배) 이하로 하여야 하나, 채광을 위한 창문 등이 있는 벽면에서 직각 방향으로 인접 대지경계선까지의 수평거리가 1미터 이상으로서 건축조례로 정하는 거리 이상인 다세대주택의 경우에는 그러하지 아니하다. 용인시 건축 조례 제36조 제3항에 따르면 건축법 시행령 제86조 제3항 단서에 따라 채광을 위한 창문 등이 있는 벽면에서 직각 방향으로 인접대지 경계선까지의 수평거리가 2.5미터 이상인 다세대주택의 경우에는 영 제86조 제3항 제1호를 적용하지 아니한다. 3) 가) 먼저 피청구인은 청구인이 이 사건 처분에 있어 제3자인 인근주민으로 이 사건 처분에 관하여 사실적, 경제적 이해관계를 가지는 자에 불과하므로 청구인적격이 없다고 주장하므로 이에 관하여 본다. 행정심판법 제13조 제2항에 의하면, 무효확인심판청구는 처분의 효력 유무 또는 존재 여부의 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있다고 규정되어 있는바, 행정심판은 행정청의 당해 행정처분의 효력이 무효로 확인됨으로써 법률상 직접적이고 구체적인 이익을 가지게 되는 사람만이 제기할 수 있고, 단지 간접적이고 사실상의 이해를 가지는데 지나지 않는 사람은 이를 제기할 수 없는 것이라 할 것이다. 이 사건에 있어서 청구인은 이 사건 처분의 무효확인을 구하는 주된 사유로 청구인이 건축법 제45조 제2항 상 이해관계인임을 주장하고 아울러 이 사건 처분으로 인하여 청구인의 조망권 및 일조권이 침해당하였다고 주장하고 있다. 이러한 청구인 주장의 당부는 별개로 하더라도 청구인이 주장하는 위와 같은 사유는 청구인의 법률상 이익에 관한 것이고 단순한 사실적, 경제적 이익에 그치는 것이 아니라 할 것인바, 피청구인의 위와 같은 본안 전 항변은 이유 없다. 나) 청구인은 “○○동 4○○-○번지 도로를 출입로로 이용하였는데, 이 사건 처분에 따라 이 사건 허가지가 도로 폐지되었고 이에 이용가능한 도로의 현황이 4○○-○번지 기존 도로의 노폭인 4.25미터에서 4○○-6○번지 도로의 노폭인 2.25미터로 줄어듦에 따라 불이익을 받게 되었고, 한편 4○○-6○번지 도로의 경우 다수 공동소유자가 공유하고 있어 그 사용 동의가 기존 4○○-○ 도로의 소유 현황과 비교하여 불리하게 되는 불이익을 입었다”는 취지로 주장하나, 청구인이 주장하는 위 내용은 단순한 사실적, 경제적 이해관계에 불과한 것이어서 이 사건 처분의 무효확인심판 사유로 삼기 부적당하므로 청구인의 위 주장은 이유 없다. 다) 다음으로 청구인은 이 사건 허가지의 도로 폐지를 위해서는 관계법령 상 이해관계인의 동의를 받아야 하나, 피청구인은 이해관계인인 청구인의 동의를 받지 아니하였다는 취지로 주장하므로 이에 관하여 본다. 건축법 제45조 제2항은 ‘허가권자는 제1항에 따라 지정한 도로를 폐지하거나 변경하려면 그 도로에 대한 이해관계인의 동의를 받아야 한다. 그 도로에 편입된 토지의 소유자, 건축주 등이 허가권자에게 제1항에 따라 지정된 도로의 폐지나 변경을 신청하는 경우에도 또한 같다.’고 규정하고 있는바, 위 제45조 제2항의 이해관계인은 특정한 사실에 관하여 법률상의 이해를 가진 자로, 일정한 사실행위나 법률행위의 당사자는 아니지만 그것에 의해서 자기의 권리나 이익에 영향을 받는 사람을 포함한다 할 것으로 이 사건 허가지가 도로로 이용되고 있다면 그 이용자도 포함된다 할 것이다. 그런데 피청구인이 제출한 을제1호증 항공사진을 보면, 이 사건 허가지가 지목과 같이 도로로 사용되고 있다는 사실을 인정하기 어렵다. 따라서 청구인은 이 사건 허가지를 도로로 이용하는 자로 보기 어렵다 할 것이고, 따라서 청구인은 제45조 제2항의 이해관계인에 해당한다고 보기 어려우므로, 이 사건 처분 시 이 사건 허가지의 도로 폐지에 관해 청구인의 동의를 받지 않아 위법하다는 청구인의 주장은 이유 없다. 라) 한편 청구인은 이 사건 처분으로 인하여 이 사건 주택이 건축됨에 따라 청구인 소유 토지 및 주택의 조망권 및 일조권의 침해가 발생하게 되었다고 주장하므로 이에 관하여 본다. 건축법 제61조 제2항 제1호에 따르면, 인접 대지경계선 등의 방향으로 채광을 위한 창문 등을 두는 경우 공동주택은 채광 등의 확보를 위하여 대통령령으로 정하는 높이 이하로 하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제86조 제3항 단서에 따르면, 건축물의 각 부분의 높이는 그 부분으로부터 채광을 위한 창문 등이 있는 벽면에서 직각 방향으로 인접 대지경계선까지의 수평거리의 2배(근린상업지역 또는 준주거지역의 건축물은 4배) 이하로 하여야 하나, 채광을 위한 창문 등이 있는 벽면에서 직각 방향으로 인접 대지 경계선까지의 수평거리가 1미터 이상으로서 건축조례로 정하는 거리 이상인 다세대주택의 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있고, 용인시 건축조례 제36조 제3항에 따르면, 건축법 시행령 제86조 제3항 단서에 따라 채광을 위한 창문 등이 있는 벽면에서 직각 방향으로 인접대지 경계선까지의 수평거리가 2.5미터 이상인 다세대주택의 경우에는 영 제86조 제3항 제1호를 적용하지 않는다고 규정하고 있다. 그런데 갑제2호증 이 사건 건축물 배치도를 보면, 이 사건 건축물의 채광창으로부터 청구인 소유 토지인 인접대지 경계선까지 2.5미터 이상의 거리를 확보한 것으로 보이는바, 위 법령의 규정 내용에 비추어 청구인 주장과 관련하여 이 사건 처분에 어떠한 위법이 있다고 보기 어렵다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 이를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.