단체수의계약금액상향조정신청반려처분취소청구

1. 사건개요 피청구인이 2004. 4. 3. 학교졸업앨범의 추정가격이 1,000만원 이상인 경우 전자입찰제에 의한 방법으로 계약체결업체를 선정하도록 하는 앨범제조ㆍ구매계약방법시행(안)을 시달하자 청구인이 2004. 5. 9. 국가를당사자로하는계약에관한법률시행령 제26조제1항제5호에서 규정하고 있는 수의계약 상한선인 3,000만원의 범위에서 학교졸업앨범을 수의계약에 의한 방법으로 계약을 체결할 수 있도록 그 금액을 상향조정해달라는 단체수의계약금액상향조정신청을 하였고, 이에 대하여 피청구인은 2004. 5. 31. 학교졸업앨범의 추정가격이 1,000만원 이상인 경우 계약의 투명성과 공정성 확보를 위해 전자입찰제에 의한 방법으로 계약체결토록 하되 저가입찰로 인한 학교졸업앨범의 품질저하를 방지하기 위하여 지역제한과 제한적 최저가낙찰제를 적용하는 등 저가입찰에 따른 보완책을 마련하여 시행하게 되었음을 이해하고 협조를 부탁한다는 민원회신(이하 "이 건 민원회신"이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 각각 다음과 같이 주장한다. 가. 국가를당사자로하는계약에관한법률시행령 제26조제1항제5호의 규정에 의하면 추정가격이 3,000만원 이하인 경우에는 단체수의계약에 의한 방법으로 물품을 구매할 수 있도록 하고 있는데도 피청구인은 그 범위를 1,000만원 미만으로 지나치게 축소함으로써 상대적으로 공개경쟁입찰에 의한 방법의 적용범위를 지나치게 확대시켜 각 지역간 과다출혈경쟁을 유도하는 결과가 되어 현재 청구인 조합의 존립마저 위태롭게 되었다. 나. 이에 청구인은 탄원의 형식으로 단체수의계약의 범위를 법률에서 규정하고 있는 바와 같이 추정가격이 3,000만원 이상인 경우에만 전자입찰을 공개경쟁입찰에 의한 방법으로 공급업체를 선정하고 그 미만의 금액에 대하여는 단체수의계약에 의한 방법으로 공급업체를 선정할 수 있도록 단체수의계약금액을 상향조정해 줄 것을 요청하였더니 피청구인은 2004. 5. 28.자 민원회신으로 청구인의 요청을 반려하였다. 다. 당초 졸업앨범이 단체수의계약 물품에서 제외된 것은 구매자가 공공기관이 아니라 일반소비자이기 때문에 다양한 소비자의 선택권을 제한한다는 것에서 비롯된 것이나, 단체수의계약에 의한 구매계약 자체를 전자입찰에 의한 공개경쟁입찰에 의한 방법에 의하더라도 학교졸업앨범은 여전히 조달청을 통해 구매를 하기 때문에 그러한 제도 자체로서 소비자인 학생들에게 충분한 선택권을 부여할 수 있는 것도 아니므로 그러한 제도 자체의 문제점은 여전히 남아 있다. 라. 2003년도 학교졸업앨범에 대하여는 금액에 관계없이 단체수의계약에 의한 방법으로 공급업체를 선정해 왔으나, 2004년도부터 학교졸업앨범이 단체수의계약지정물품에서 제외되다보니 그와 관련한 많은 혼란이 예상되어 왔었고, 또한 그러한 제도가 정착되기 위해서는 다소간의 시간이 소요될 수밖에 없는 것이기 때문에 현재 타 지역에서는 위 법률에서 정한 바와 같이 추정가격이 3,000만원 미만인 경우에 한해 전자입찰에 의한 공개경쟁입찰에 의한 방법으로 공급업체를 선정하고 있는데도 피청구인만이 단체수의계약 대상 추정가격을 지나치게 낮게 제한하는 조치를 취하여 전자입찰 참가를 위한 업체 등록을 하지 못함으로써 기회의 이익을 상실하거나 전자입찰업체 등록을 한 경우라고 하더라도 지나친 단가경쟁으로 인해 입찰을 포기하는 업체가 속출하고 있는 것이다. 마. 또한 전자입찰제가 지역제한 입찰이라고는 하나 그 지역에 인쇄시설조차 갖추지 않은 다른 지역 업체들이 조달청에서 규정하는 형식적인 요건만을 갖추게 된다면 지역에 관계없이 입찰에 참여할 수 있게 되기 때문에 그러한 방법으로 낙찰을 받은 자가 하도급의 방법으로 앨범을 제작하게 된다면 결국 그 피해는 구매자들에게 돌아가게 되는 것이다. 바. 피청구인은 위와 같은 문제점을 인식하고 있음에도 불구하고 단순히 내부규정에 따라 추정가격이 1,000만원 미만인 경우에만 단체수의계약에 의한 방법으로 공급업체를 선정하도록 한 것인 바, 현재 다른 지역 교육청에서는 추정가격이 3,000만원 이상인 경우에만 전자입찰제를, 그 미만은 종전과 같이 단체수의계약에 의한 방법으로 각각 앨범공급업체를 선정하고 있는 점에 비추어 보더라도 피청구인의 이 건 처분은 형평의 원칙에도 어긋나는 것이다. 사. 따라서 법률의 규정을 무시하고 단체수의계약에 의한 방법으로 물품을 구매할 수 있는 범위를 1,000만원 미만으로 지나치게 축소함으로써 상대적으로 공개경쟁입찰에 의한 방법의 적용범위를 지나치게 확대시킨 이 건 처분은 위법ㆍ부당하므로 마땅히 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 이에 대하여 피청구인은 각각 다음과 같이 주장한다. (본안 전 항변) 가. 국가를당사자로하는계약에관한법률 제7조의 규정에 의하면 각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 계약을 체결하고자 하는 경우에는 일반경쟁에 부쳐야 하고. 다만, 계약의 목적ㆍ성질ㆍ규모등을 고려하여 필요하다고 인정될 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 참가자의 자격을 제한하거나 참가자를 지명하여 경쟁에 부치거나 수의계약에 의할 수 있다고 규정되어 있고, 동법시행령 제26조제1항제5호의 규정에 의하면 제7조 단서의 규정에 의하여 추정가격이 1억원(건설산업기본법에 의한 전문공사의 경우에는 7천만원, 전기공사업법에 의한 전기공사, 정보통신공사업법에 의한 정보통신공사 또는 소방법에 의한 소방공사의 경우에는 5천만원)이하인 공사 또는 추정가격(임차 또는 임대의 경우에는 연액 또는 총액기준)이 3천만원이하인 물품의 제조ㆍ구매ㆍ용역 기타 계약의 경우 등에는 수의계약에 의한 방법으로 공급업체를 결정할 수 있도록 하고 있는 바, 이는 시행청이 계약의 목적ㆍ성질ㆍ규모 등을 고려하여 일반경쟁 또는 수의계약을 자율적으로 선택할 수 있도록 한 임의규정일 뿐이다. 나. 또한, 부정부패 척결을 통한 투명한 사회구현이라는 국가적 과제를 수행하기 위해 범 국가차원에서 각종 제도 개선과 취약분야에 대한 규제가 강화되고 이에 따라 정부기관에서도 수의계약을 할 수 있는 한도금액을 낮추고 있는 등 계약업무의 투명성과 공정성 확보를 위해 여러 조치가 취해지고 있는 과정에서 추정가격을 낮게 제한하는 조치가 위법ㆍ부당하다는 이 건 청구는 행정청의 위법ㆍ부당한 행위에 따른 권익의 침해 사실이 없는 단순한 요구사항에 대하여 민원회신으로 청구인의 단체수의계약금액상향조정신청을 반려한 것뿐이므로 이는 심판청구의 대상이 되는 처분이 아니므로 이 건 청구는 각하되어야 한다. (본안에 대한 답변) 가. 2003년 실시된 유관기관 합동실태조사에서 일부 관련조합의 운영상 문제점이 도출되고, 중소기업청 단체수의계약운영위원회에서는 2003. 12. 26. 졸업사진앨범의 최종소비자는 공공기관이 아니고 일반구매자(학생)로서 구매자의 선택권을 제한할 우려가 있다고 판단하여 졸업사진앨범을 2004년도 단체수의계약지정물품에서 제외하기로 심의ㆍ의결되었다. 나. 졸업사진앨범이 단체수의계약지정물품에서 제외되고, 조달청장에서○○인쇄협동조합연합회와 계약체결한 2003년도 졸업사진앨범단가계약기간이 2004. 4. 10. 만료됨에 따라 졸업사진앨범제조ㆍ구매에 있어서도 교구 등 물품구매 및 일반시설공사의 계약과 형평성을 유지하고, 아울러 졸업사진앨범계약의 공정성과 투명성을 확보하기 위하여 추정가격 1,000만원 이상인 경우 전자입찰제로 시행하도록 "졸업앨범계약체결 방법 알림"을 부산광역시교육청 재정 81470-852(2004. 4.. 3)호로 각급 학교에 시달하였다. 다. 이에 청구인이 경영의 어려움을 예상하고 졸업사진앨범제조ㆍ구매가격이 3,000만원 미만인 경우 전자입찰 예외물품으로 지정해 달라는 민원을 2회에 걸쳐 제출하여 부패방지법의 시행(2002. 1. 25.)으로 각종 공사, 물품제조ㆍ구입, 용역 등 계약업무에 대한 투명성 및 특정 사업자 편중 지양책의 일환으로 2002. 2. 28. 계약제도 운영방법 개선안을 마련하여 2003. 7. 1.부터 추정가격이 1,000만원 이상인 경우에는 전자입찰제로 시행하고 있으므로 학교졸업앨범도 계약의 공정성과 투명성을 위하여 추정가격 1,000만원 이상은 전자입찰로 시행한다고 회신하는 이 건 처분을 하였다. 라. 청구인은 졸업사진앨범제조ㆍ구매에 있어 추정가격을 3,000만원에서 1,000만원으로 하향조정하여 전자입찰제로 시행할 경우 과다출혈경쟁으로 인해 청구인조합의 존립이 위태로우며 입찰을 포기하는 업체가 속출한다는 것 등을 전자입찰제의 문제점으로 제기하였으나, 그러한 문제점을 보완하기 위하여 입찰자격을 부산광역시 내에 있는 업체로 제한하는 제한경쟁입찰과 일반 물품의 제조ㆍ구매에 적용되는 최저가낙찰제를 제한적 최저가낙찰제(80.495%)로 보완하여 시행하였고, 졸업사진앨범 제작의 경우 과거와는 달리 정보화에 따른 디지털매체의 급속한 보급으로 학교자체에서도 사진영상물을 쉽게 편집ㆍ보관할 수 있는 시스템이 구축되어 학교졸업앨범의 제작ㆍ구매에 있어서 전자입찰제를 시행하여도 별다른 문제점이 없는 것이다. 마. 따라서 이 건 처분은 적법하고 재론의 여지가 없으므로 청구인인 ○○인쇄협동조합(이사장 김○○)이 단체수의계약금액의 상향조정을 신청한 것에 대하여 피청구인이 반려한 처분을 취소하여 달라는 이 건 청구는 기각되어야 한다. 4. 이 건 청구의 행정심판적격여부 가. 관계법령 행정심판법 제3조제1항 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 법인등기부등본, 단체수의계약물품및중소기업간경쟁물품, 조달물자구매계약서, 단체수의계약운용규칙, 전자입찰예외대상(자율결정)물품지정탄원, 앨범제조ㆍ구매의전자입찰대상제외요구탄원에대한회신, 졸업앨범제조ㆍ구매수의계약금액상향조정요청, 민원회신, 계약제도운용사항알림, 학교예산집행의비리근절대책통보, 졸업앨범계약체결알림 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면 각각 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 피청구인이 계약업무의 투명성과 공정성을 확보하고 전자입찰제의 확대 및 정착을 위하여 2003. 4. 15. 직속기관 및 공ㆍ사립 각급학교 등에 대하여 급식품 중 농ㆍ수ㆍ공산물 구매와 수학여행 버스임차(현장체험학습)를 제외하고는 추정가격이 1,000만원 이상인 모든 공사, 용역, 물품구매 및 제조의 경우 2003. 7. 1.부터 전자입찰제에 의한 방법으로 계약을 체결하도록 하는 "계약제도 운영방법 개선 알림"을 시달하여 시행에 만전을 기하도록 하였다. (나) 청구외 중소기업청 단체수의계약운영위원회에서 2003. 12. 26. 학교졸업앨범의 최종 소비자는 공공기관이 아니라 일반 구매자(학생)이기 때문에 구매자의 선택권을 제한할 우려가 있다는 이유로 학교졸업앨범을 2004년도 단체수의계약지정물품에서 제외시키는 것으로 심의ㆍ의결함에 따라 피청구인은 2004. 4. 3. 직속기관 및 공ㆍ사립 각급학교 등에 대하여 학교졸업앨범의 추정가격이 1,000만원 이상인 경우 전자입찰제에 의한 방법으로 계약체결업체를 선정하도록 하는 "졸업앨범계약체결방법 알림"을 시달하고 시행에 만전을 기하도록 하였다. (다) 청구인은 2004. 5. 9. 피청구인에게 지역의 영세 중소기업보호육성을 위하여 국가를당사자로하는계약에관한법률시행령 제26조제1항제5호에서 규정하고 있는 수의계약 상한선인 3,000만원의 범위에서 학교졸업앨범을 수의계약에 의한 방법으로 계약을 체결할 수 있도록 그 금액을 상향조정해달라는 단체수의계약금액상향조정신청을 하였고, 피청구인은 2004. 5. 31. 학교졸업앨범의 추정가격이 1,000만원 이상인 경우 계약의 투명성과 공정성 확보를 위해 전자입찰제에 의한 방법으로 계약체결토록 하되 저가입찰로 인한 학교졸업앨범의 품질저하를 방지하기 위하여 지역제한과 제한적 최저가낙찰제를 적용하는 등 저가입찰에 따른 보완책을 마련하여 시행하게 되었으므로 이를 이해해주고 협조를 부탁한다는 이 건 민원회신을 하였다. (2) 살피건대, 행정심판법 제2조제1항, 제3조제1항 및 제4조제1호의 규정을 보면, 취소심판은 행정청의 위법 또는 부당한 처분에 대하여 제기할 수 있다고 되어 있고, "처분"이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다고 되어 있는데, 여기서 행정청의 거부행위가 행정심판의 대상이 되는 처분이 된다고 하기 위해서는 국민이 행정청에 대하여 그 신청에 따른 행정행위를 해 줄 것을 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 권리가 있는 경우의 신청에 대하여 한 거부이어야 하므로 이러한 근거가 없는 경우에는 국민의 신청을 행정청이 받아들이지 아니하더라도 이를 행정심판의 대상이 되는 거부처분이라고 할 수 없을 것인 바, 청구인이 피청구인에게 지역의 영세 중소기업 보호육성을 위하여 국가를당사자로하는계약에관한법률시행령 제26조제1항제5호에서 규정하고 있는 수의계약 상한선인 3,000만원의 범위에서 학교졸업앨범을 수의계약에 의한 방법으로 계약을 체결할 수 있도록 그 금액을 상향조정해달라는 단체수의계약금액상향조정신청을 한 것은 청구인이 행정청인 피청구인에게 민원 내지는 의견을 표명한 것에 불과한 것이어서 행정청의 처분이나 부작위를 전제로 한 신청이 아닐 뿐만 아니라 피청구인이 청구인의 민원 내지는 의견에 따라 일정한 행위를 하여야 할 법규상 또는 조리상의 의무가 있는 것도 아니어서 청구인의 구체적인 권리?의무에 직접적인 변동을 초래하는 법집행행위로서의 처분으로 볼 수 없으므로, 이 건 청구는 심판청구의 대상이 아닌 사항에 대하여 제기된 부적법한 청구라 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 의결한다.