단체수의계약물품지정거부처분취소청구

1. 사건개요 청구인이 2003. 10. 9. 소관물품인 교통통제용전기장치를 2004년도 단체수의계약물품으로 지정하여 줄 것을 중소기업협동조합중앙회에 신청하자, 위 중앙회는 경찰청장이 제출한 단체수의계약물품지정의견을 받아 들여 피청구인에게 위 물품의 신규지정 추천을 하였으나, 피청구인은 2003. 12. 31. 동 물품이 2001년도 당시 소관조합의 법규위반을 이유로 지정에서 제외된 후 중소기업간경쟁물품으로 전환된 바 있어 단체수의계약운용규칙상의 추천제외 물품인 "중소기업진흥및제품구매촉진에관한법률 제9조제2항의 규정에 의하여 이미 중소기업간경쟁물품으로 지정된 물품 중 단체수의계약물품에서 전환된 물품"에 해당된다는 등의 이유로 2004년도 단체수의계약물품지정에서 제외하고 이 사실을 공고(이하 "이 건 처분"이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 단체수의계약물품에서 지정 제외되어 중소기업간경쟁물품으로 전환된 물품을 다시 단체수의계약물품으로 지정하는 것은 신규지정이라고 할 것인데, 중소기업진흥및제품구매촉진에관한법률 및 단체수의계약운용규칙에 의하면, 단체수의계약물품 지정의 추천요건은 신규지정이 아닌 물품을 그 대상으로 하되 다만 산업정책상의 특별한 사유가 인정되는 경우에는 그 예외를 인정할 수 있다고 규정하고 있는 바, 청구인의 소관물품인 교통통제용전기장치는 국민의 교통안전과 도시미관에 직결되는 것이어서 공공재적인 성격이 매우 강하여 동 물품의 품질향상 등을 위해서는 안정적인 판로확보와 경영정상화가 뒷받침되어야 할 것이므로, 산업정책적 측면에서 볼 때 위와 같은 이유로 위 물품을 단체수의계약물품으로 지정하는 것이 반드시 필요하다. 나. 또한, 피청구인은 위 물품이 단지 과거에 단체수의계약물품에서 중소기업간경쟁물품으로 전환된 사실이 있다는 이유만으로 이 건 처분을 하였으나, 위 물품이 지정에서 제외된 사유는 청구외 한국조명공업협동조합의 편중된 물량배정에서 비롯된 것으로서 이를 이유로 이후 새로이 설립된 청구인에게 불이익을 부과하는 것은 위법ㆍ부당하다고 할 것이므로, 피청구인의 이 건 처분은 취소되어야 한다. 다. 한편, 피청구인은 이 건 단체수의계약물품의 지정ㆍ공고가 처분성이 없다는 이유로 이 건 청구의 각하를 주장하나, 행정심판의 대상이 되는 거부처분은 국민의 법률관계에 어떤 변동을 일으키는 것으로서 그 국민에게 어떠한 행위의 발동을 요구할 법규상 또는 조리상의 신청권이 있는 경우에 국민의 적극적 행위신청에 대한 행정청의 거부는 처분에 해당된다고 할 것인 바, 이 건의 경우는 중소기업진흥및제품구매촉진에관한법률시행령 및 단체수의계약운용규칙에 의하여 청구인이 중소기업협동조합중앙회장에게 물품지정의 추천을 신청할 수 있도록 되어 있어 결과적으로 물품지정에 대한 신청권이 있다고 할 것이므로, 이에 대한 피청구인의 단체수의계약물품의 지정ㆍ공고는 청구인의 물품지정 신청에 대한 거부라고 할 것이어서 행정심판의 대상이 되는 처분에 해당된다고 할 것이다. 3. 피청구인 주장 이에 대하여 피청구인은 다음과 같이 주장한다. (본안 전 항변) 단체수의계약물품의 지정절차를 살펴보면, ①조합은 소관물품의 지정을 받기 위하여 중소기업협동조합중앙회에 단체수의계약물품 지정의 대상물품으로 추천하여 줄 것을 신청하고, ②중소기업협동조합중앙회는 그 추천여부를 위 중앙회에 둔 단체수의계약운영실무위원회의 심의를 거쳐 추천함이 타당하다고 인정되는 물품에 한하여 피청구인에게 이를 추천하며, ③이에 대하여 피청구인은 관련법규에 따라 지정타당성을 검토한 후 단체수의계약제도운영위원회의 심의를 거쳐 물품지정여부를 결정하고, 매 회계연도 개시 전에 익년도 단체수의계약 대상물품 목록을 공고하는 바, 위 공고는 피청구인의 결정을 일반에게 알리는 단순한 고지 행위로서 행정심판의 대상이 되는 "거부처분"이라고 볼 수 없으므로, 청구인의 이 건 청구는 부적법하여 각하되어야 한다. (본안에 대한 답변) 가. 청구인의 소관물품인 교통통제용전기장치(교통신호등 등)는 청구인이 설립되기 이전 청구외 △△공업협동조합의 소관물품으로서 단체수의계약물품으로 지정되어 있었으나 위 △△공업협동조합이 2000년경 교통신호등을 편중배정한 사실이 적발되자, 피청구인은 위 교통신호등을 2001년도 단체수의계약물품 지정에서 제외한 후 중소기업간경쟁물품으로 전환하였다. 나. 청구인은 2001. 2. 23. 위 △△공업협동조합으로부터 분리ㆍ설립된 후 소관물품인 교통신호등을 2002년도 단체수의계약물품으로 지정 받기 위하여 중소기업협동조합중앙회장에게 지정추천을 신청하였으나, 위 중앙회장은 동 물품이 단체수의계약운용규칙상의 추천제외 물품인 "중소기업진흥및제품구매촉진에관한법률 제9조제2항의 규정에 의하여 이미 중소기업간경쟁물품으로 지정된 물품 중 단체수의계약물품에서 전환된 물품"에 해당된다는 이유로 추천을 거부하였고, 청구인은 다시 2003. 10. 9. 동 물품의 수요기관인 경찰청의 "교통안전시설에 대한 품질향상 및 기술개발을 촉진하는 차원에서 단체수의계약물품으로 지정되는 것이 바람직하다"는 의견을 첨부하여 위 중앙회장에게 재신청을 하였으며, 위 중앙회장은 위 경찰청장의 의견을 받아들여 동 물품을 신규지정 대상물품으로 추천하였고, 피청구인은 위 물품에 대하여 자체 검토과정을 거친 후 2003. 12. 26. 단체수의계약제도운영위원회에 상정하여 동 물품이 단체수의계약물품으로 지정되어야 할 산업정책상의 특별한 사유가 없다는 등의 심의ㆍ의결 결과를 바탕으로 이 건 처분을 하였고, 최근 정부는 경쟁제한적인 요소와 수혜적 정책으로 인한 부작용 등을 감안하여 단체수의계약물품 지정수의 축소를 지향하고 있어 신규지정을 원칙적으로 금지하고 있으므로, 청구인의 이 건 청구는 마땅히 기각되어야 한다. 4. 이 건 청구의 행정심판 적격여부 및 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 행정심판법 제2조제1항, 제3조제1항 및 제4조제1호 중소기업진흥및제품구매촉진에관한법률 제9조 및 제9조의2 동법시행령 제4조 및 제11조 단체수의계약운용규칙(2003-14호) 제2조, 제4조, 제8조, 제23조, 제25조의2, 별표 1 및 별표 2 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 한국교통통제용전기장치공업협동조합 설립인가증, 조합원 현황, 2000년 단체수의계약물품 공고, 2001년도 중소기업간경쟁물품, 2002년도 및 2003년도 단체수의계약물품지정과 관련한 건의서, 2004년도 단체수의계약물품 및 중소기업간경쟁물품 지정추천신청서 및 지정추천서, 단체수의계약 품목지정 요청서, 단체수의계약제도운영위원회 의결서, 2004년도 단체수의계약및중소기업간경쟁물품 지정공고 등 각 사본의 기재내용을 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 청구외 △△공업협동조합은 교통신호등, 자동점멸기 등을 제조하는 중소기업을 그 조합원으로 하는 자로서, 당해 소관물품인 교통신호등(제어장치 포함)을 2000년도 단체수의계약물품으로 지정 받았으나, 편중배정 등의 법규위반 사실이 적발되어 2001년도 단체수의계약물품에서 제외되어 중소기업간경쟁물품으로 전환되었다. (나) 교통신호등을 제조하는 중소기업들은 위 교통신호등이 중소기업간경쟁물품으로 전환된 뒤 △△공업협동조합에서 탈퇴 및 분리한 후 2001. 2. 23. 청구인인 ○○공업협동조합을 설립하고 피청구인으로부터 인가를 받았다. (다) 청구인은 위 설립인가 후 소관물품인 교통신호등에 대하여 2002년도 및 2003년도 단체수의계약물품으로 지정추천하여 줄 것을 중소기업협동조합중앙회장에게 신청하였으나, 위 중앙회장은 동 물품이 단체수의계약운용규칙상의 추천제외 물품인 "중소기업진흥및제품구매촉진에관한법률 제9조제2항의 규정에 의하여 이미 중소기업간경쟁물품으로 지정된 물품 중 단체수의계약물품에서 전환된 물품"에 해당된다는 이유로 추천을 거부하였다. (라) 청구인은 다시 2003. 10. 9. 교통신호등의 수요기관인 경찰청장의 "교통안전시설에 대한 품질향상 및 기술개발을 촉진하는 차원에서 단체수의계약물품으로 지정되는 것이 바람직하다"는 의견을 첨부하여 위 물품을 2004년도 단체수의계약물품으로 지정추천하여 줄 것을 중소기업협동조합중앙회장에게 신청하였고, 위 중앙회장은 2003. 12. 10. 경찰청의 의견을 받아들여 동 물품을 2004년도 단체수의계약물품으로 지정할 것을 피청구인에게 추천하였다. (마) 피청구인은 중소기업협동조합중앙회장이 2004년도 단체수의계약물품으로 지정추천한 물품 159개에 대하여 2003. 12. 13.부터 2003. 12. 18.까지 건설교통부, 경찰청 등 17개 관계부처간 협의를 실시한 후 2003. 12. 26. 단체수의계약제도운영위원회의 심의ㆍ의결을 거쳐 청구인의 소관물품 등을 제외한 138개의 물품을 2004년도 단체수의계약물품으로 지정하였으며, 2003. 12. 31. 이를 중소기업청공고 제2003-171호로 공고하였는 바, 청구인의 소관물품은 단체수의계약물품 지정수에 대한 관계부처장들의 축소 요청, 과거 편중배정 등의 법규위반으로 중소기업간경쟁물품으로 전환된 물품인 점 등의 이유로 위 단체수의계약물품 지정에서 제외되었다. (2) 먼저 이 건 심판청구의 적격여부에 대하여 살피건대, 행정심판법 제2조제1항, 제3조제1항 및 제4조제1호의 규정에 의하면, 취소심판은 행정청의 위법 또는 부당한 처분에 대하여 제기할 수 있고, "처분"이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다고 되어 있는 바, 여기서 거부행위가 행정처분이 된다고 하기 위해서는 국민이 행정청에 대하여 그 신청에 따른 행정행위를 해 줄 것을 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 권리가 있어야 하고, 이러한 근거없이 한 국민의 신청을 행정청이 받아들이지 아니한 경우에는 이를 행정처분이라고 할 수 없을 것이다. 그런데, 중소기업진흥및제품구매촉진에관한법률 제9조의2, 동법시행령 제4조 및 제11조에 의하면, 피청구인은 중소기업자가 생산하는 물품의 구매증대를 위하여 중소기업협동조합중앙회장의 추천을 받아 관계중앙행정기관의 장과의 협의를 거쳐 매년 물품별로 구매대상물품을 지정하여 매 회계연도 개시 전에 이를 공고하여야 하고, 위 구매대상물품 추천에 관한 기준을 정하여 고시하여야 한다고 규정하면서, 위 고시로서 단체수의계약운용규칙(2003-14호)을 마련하여 동규칙 제4조에서 조합이 중소기업협동조합중앙회장에게 소관물품을 단체수의계약물품으로 지정추천하여 줄 것을 신청할 수 있도록 규정하고 있는 바, 위 규정상 청구인이 단체수의계약물품 지정공고의 권한이 있는 피청구인에게 직접 당해 소관물품을 단체수의계약물품으로 지정하여 줄 것을 신청할 수 있도록 되어 있지는 아니하나, 위 지정절차를 종합하여 볼 때, 청구인은 중소기업협동조합중앙회장에 대한 지정추천 신청을 통하여 우회적으로 피청구인에 대한 소관물품의 단체수의계약물품 지정신청이 가능하도록 되어 있어 궁극적으로는 위 청구인에게 단체수의계약물품 지정신청의 권리가 인정된다고 할 것이다. 따라서, 이러한 권리에 기하여 행한 청구인의 단체수의계약물품 지정신청에 대하여 피청구인이 청구인의 소관물품을 단체수의계약물품에서 제외한 이 건 지정공고는 거부처분에 해당된다고 할 것이므로, 위 지정공고에 대하여 그 취소를 구하는 이 건 심판청구는 적법하다 할 것이다. 다음으로 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부에 대하여 살피건대, 중소기업진흥및제품구매촉진에관한법률시행령 제4조, 단체수의계약운용규칙 제8조, 제23조, 별표 1 및 별표 2의 규정에 의하면, 피청구인은 중소기업협동조합중앙회장의 추천을 받아 매 회계연도 개시 전에 구매대상물품을 지정하여 공고하여야 하는데 이때 중소기업협동조합중앙회장은 원칙상 신규지정이 아닌 물품에 대하여 추천할 수 있으나 산업정책상의 특별한 사유가 인정되는 경우에는 예외를 인정할 수 있고, 이미 중소기업간경쟁물품으로 지정된 물품 중 단체수의계약물품에서 전환된 물품에 대하여는 추천에서 제외하여야 한다고 되어 있다. 청구인은 당해 소관물품인 교통통제용전기장치가 단체수의계약물품으로 지정되어야 할 산업정책상의 특별한 사유가 있음에도 불구하고 이를 지정제외한 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 주장하나, 위 인정사실에 의하면, 당해 물품은 과거 청구외 △△공업협동조합의 소관물품으로서 2000년도 단체수의계약물품으로 지정되었던 물품인 바, 조합이 공공기관과의 계약에 따라 물품을 공급하는 경우에 그 조합은 그 물품을 생산하는 조합원에게 특별한 사유가 없는 한 공정한 배정이 이루어지도록 하여야 하나, 위 △△공업협동조합은 이를 준수하지 아니하고 편중배정 등의 위반을 하였고, 동 위반사실로 인하여 위 물품은 2001년도 단체수의계약물품에서 제외되어 중소기업간경쟁물품으로 전환되었던 점, 관련규정상 중소기업간경쟁물품으로 지정된 물품을 다시 단체수의계약물품으로 지정 추천하기 위하여는 산업정책상의 특별한 사유가 인정되어야 할 것인데 경찰청장이 중소기업협동조합중앙회장에 대하여 제시한 "교통안전시설에 대한 품질향상과 기술개발의 촉진 차원에서 당해 물품의 단체수의계약물품으로의 지정이 바람직하다"는 의견은 이를 뒷받침할 만한 객관적이고 구체적인 자료가 없어 인정하기 어렵고, 법규위반 등을 이유로 중소기업간경쟁물품으로 전환된 물품을 산업정책상의 특별한 사유없이 단체수의계약물품으로 재지정하는 것은 중소기업의 경쟁력 강화와 경영기반의 확충을 통하여 궁극적으로 국민경제의 균형있는 발전을 꾀하고자 하는 단체수의계약물품 지정의 취지에도 부합하지 아니하는 점, 이 건 처분은 건설교통부 및 경찰청 등 17개 관계부처간의 협의를 실시한 후, 단체수의계약에 관한 학식과 경험이 풍부한 자 등으로 구성된 단체수의계약제도운영위원회의 심의ㆍ의결을 거쳐 객관적이고 공정한 절차에 따라 행해진 것이고, 달리 피청구인이 이 건 처분을 함에 있어서 재량권을 일탈하였다거나 남용하였다고도 보이지 아니하는 점 등을 종합하여 볼 때, 관련규정에 따른 피청구인의 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.