단체수의계약물품지정거부처분취소청구

1. 사건개요 청구인은 2003. 10. 9. 소관물품인 교통표지판을 2004년도 단체수의계약물품으로 지정하여 줄 것을 중소기업협동조합중앙회에 신청하자, 위 중소기업협동조합중앙회의 장이 2003. 12. 10. 피청구인에게 청구인의 교통표지판을 포함한 153개 물품을 2004년도 단체수의계약물품으로 추천하였으나, 피청구인은 청구인의 교통표지판이 정부의 단체수의계약물품의 단계적 축소방침에 위배되고 이미 지정제외된 사실이 있는 점 등의 이유로 2003. 12. 31. 청구인의 교통표지판 등 15개 물품을 제외한 138개 물품을 2004년도 단체수의계약물품으로 선정하고 이를 공고(이하 "이 건 처분"이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 1993년 간판, 광고물제조업 등을 영위하는 자를 조합원으로 한 △△공업협동조합(이하 "광고물조합"이라 한다)이 설립되어 청구인 조합은 관련업종 사업자의 자격에서 그 조합원으로 가입했다가 교통표지판을 제작하는 업체들로만 구성된 새로운 조합설립의 필요성에 따라 2002. 6. 5. 청구인 조합을 설립하여 광고물조합에서 독립하였는 바, 피청구인은 광고물조합에서 신청한 교통표지판을 단체수의계약물품으로 지정하다가 청구인 조합이 독립하여 광고물조합에는 교통표지판을 제작하는 업체가 없게 되자 2002. 6. 10. 교통표지판을 2002년도 단체수의계약물품에서 제외시키는 처분을 하였으나, 이는 청구인 조합에 대해서 위 물품을 지정제외한 처분도 아니었고 교통표지판이 단체수의계약운용규칙 소정의 제외요건에 해당하는 것도 아니므로 청구인 조합의 설립을 이유로 하여 행해진 위 지정제외처분은 이 건 거부처분의 사유가 될 수 없다. 나. 단체수의계약물품 지정과 관련한 법령에 따르면 물품의 신규지정은 산업정책상 특별한 사유가 인정되는 경우로서 중소기업협동조합중앙회의 추천을 받아야 한다고 되어 있는 바, 청구외 경찰청장은 교통표지판의 품질향상과 기술개발을 위하여 이를 단체수의계약물품으로 보호할 필요성이 있다는 의견을 제시하였고 중소기업협동조합중앙회장도 산업정책상의 특별한 사유가 있다고 인정하여 피청구인에게 신규지정을 추천하였으며, 교통표지판은 국민의 교통안전과 도시미관에 직결되는 공익적인 성격이 강하므로 우수한 품질 및 신속한 사후관리가 필수적이고, 우수한 기술력을 바탕으로 품질을 향상시키기 위해서는 안정적인 판로확보와 업체의 경영정상화가 뒷받침되어야 하므로 교통표지판을 단체수의계약물품으로 지정할 산업정책상의 특별한 사유는 충분하다. 다. 한편, 피청구인은 이 건 단체수의계약물품의 지정ㆍ공고가 처분성이 없다는 이유로 이 건 청구의 각하를 주장하나, 행정심판의 대상이 되는 거부처분은 국민의 법률관계에 어떤 변동을 일으키는 것으로서 그 국민에게 어떠한 행위의 발동을 요구할 법규상 또는 조리상의 신청권이 있는 경우에 국민의 적극적 행위신청에 대한 행정청의 거부는 처분에 해당된다고 할 것인 바, 이 건의 경우는 중소기업진흥및제품구매촉진에관한법률시행령 및 단체수의계약운용규칙에 의하여 청구인이 중소기업협동조합중앙회장에게 물품지정의 추천을 신청할 수 있도록 되어 있어 결과적으로 물품지정에 대한 신청권이 있다고 할 것이므로, 이에 대한 피청구인의 단체수의계약물품의 지정ㆍ공고는 청구인의 물품지정 신청에 대한 거부라고 할 것이어서 행정심판의 대상이 되는 처분에 해당된다고 할 것이다. 3. 피청구인 주장 이에 대하여 피청구인은 다음과 같이 주장한다. (본안 전 항변) 단체수의계약물품의 지정절차를 살펴보면, ①조합은 소관물품의 지정을 받기 위하여 중소기업협동조합중앙회에 단체수의계약물품 지정의 대상물품으로 추천하여 줄 것을 신청하고, ②중소기업협동조합중앙회는 그 추천여부를 위 중앙회에 둔 단체수의계약운영실무위원회의 심의를 거쳐 추천함이 타당하다고 인정되는 물품에 한하여 피청구인에게 이를 추천하며, ③이에 대하여 피청구인은 관련법규에 따라 지정타당성을 검토한 후 단체수의계약제도운영위원회의 심의를 거쳐 물품지정여부를 결정하고, 매 회계연도 개시 전에 익년도 단체수의계약 대상물품 목록을 공고하는 바, 위 공고는 피청구인의 결정을 일반에게 알리는 단순한 고지 행위로서 행정심판의 대상이 되는 "거부처분"이라고 볼 수 없으므로, 청구인의 이 건 청구는 부적법하여 각하되어야 한다. (본안에 대한 답변) 가. 청구인 조합은 2002. 6. 10. 단체수의계약 물품에서 지정제외된 교통표지판에 대하여 산업정책상 물품지정이 필요하다는 경찰청의 의견을 첨부하여 신규지정 물품으로 신청하여 중소기업협동조합중앙회로부터 추천을 받았으나, 피청구인은 청구인 조합의 소관물품은 ①정부의 단체수의계약물품의 단계적 축소방침과 ②신규물품지정은 하지 아니한다는 원칙, ③동 물품이 기지정제외된 사실이 있는 점 및 ④동 물품에 대한 경찰청의 의견이 산업정책상 특별한 사유로 인정되지 아니한다는 단체수의계약제도운영위원회의 판단에 따라 이 건 처분을 하였다. 나. 관계법령에 의하면, 피청구인은 법규를 위반한 조합과 소관물품은 물품지정제외 등의 조치를 할 수 있고 조합간의 편중배정, 타조합간의 물품소관 분쟁 등이 발생한 경우에는 연대책임을 물어 물품지정제외 조치 등을 할 수 있으며 신규지정은 산업정책상 특별한 사유가 인정되는 경우에만 예외적으로 할 수 있는 바, "산업정책상 특별한 사유"에 대한 판단은 피청구인의 고유한 권한으로서 비록 관련부처에서 물품지정이 필요하다는 의견을 제시하였다고 하더라도 법규에서 정한 절차와 기준에 따라 물품지정이 적정하지 않다고 판단하였고 이에 따라 물품지정의 공고를 한 것은 재량권을 일탈ㆍ남용한 것으로 볼 수 없다. 4. 이 건 청구의 행정심판 적격여부 및 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 행정심판법 제2조제1항, 제3조제1항 및 제4조제1호 중소기업진흥및제품구매촉진에관한법률 제9조, 제9조의2 및 제13조 동법시행령 제4조 및 제11조 단체수의계약운용규칙(2003-14호) 제2조, 제4조, 제7조, 제8조, 제23조, 제25조의2, 별표 1 및 별표 2 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 ○○공업협동조합 설립인가증, 단체수의계약물품 지정제외 통보서, 2002년도 단체수의계약물품 변경공고, 2003년도 단체수의계약물품 지정추천신청서, 건의에 대한 회신문, 2004년도 단체수의계약물품 지정추천신청서, 단체수의계약 품목지정 요청서, 2004년도 단체수의계약 물품지정 추천서, 2004년도 단체수의계약물품 지정공고 등 각 사본의 기재내용을 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 청구인 조합은 금속표지판 제조업 및 동일업종 또는 관련업종의 사업을 영위하는 중소기업을 그 조합원으로 하는 자로서, 1995년 9월에 설립된 청구외 △△공업협동조합에 조합원으로 가입되어 있다가 2002. 6. 10. 별도의 조합으로 설립인가되었다. (나) 피청구인의 단체수의계약물품에 2002년까지 안내판(도로ㆍ교통안내판 및 설치포함)이 청구외 △△공업협동조합연합회 및 산하 지방조합에 지정ㆍ운영되어 왔으나, 피청구인은 2002. 6. 10. 청구인 조합의 설립과 관련하여 "도로ㆍ교통안내판 및 설치포함"을 단체수의계약 지정물품에서 제외하기로 하고 이를 변경 공고하였다. (다) 청구인은 2002. 10. 19. 교통안전시설에 대한 품질향상 및 기술개발촉진을 위하여 단체수의계약 물품지정이 바람직하다는 경찰청장의 의견서를 첨부하여 소관물품인 교통신호기와 교통표지판에 대하여 2003년도 단체수의계약물품으로 지정추천하여 줄 것을 중소기업협동조합중앙회장에게 신청하였으나, 위 중앙회장은 2002. 12. 9. 위 "교통신호등"은 단체수의계약 물품에서 이미 제외되었고 "교통표지판"은 2002년도중 지정제외되었으며 청구인 조합이 추천이 불가한 신설조합에 해당한다는 이유로 추천을 거부하였다. (라) 청구인은 다시 2003. 10. 9. 교통표지판의 수요기관인 경찰청장의 "교통안전시설에 대한 품질향상 및 기술개발을 촉진하는 차원에서 단체수의계약물품으로 지정되는 것이 바람직하다"는 의견서를 첨부하여 위 물품을 2004년도 단체수의계약물품으로 지정추천하여 줄 것을 중소기업협동조합중앙회장에게 신청하였고, 위 중앙회장은 2003. 12. 10. 경찰청의 의견을 받아들여 동 물품을 2004년도 단체수의계약물품으로 지정할 것을 피청구인에게 추천하였다. (마) 피청구인은 중소기업협동조합중앙회장이 2004년도 단체수의계약물품으로 지정추천한 물품 153개에 대하여 2003. 12. 13.부터 2003. 12. 18.까지 건설교통부, 경찰청 등 17개 관계부처간 협의를 실시한 후 2003. 12. 26. 단체수의계약제도운영위원회의 심의ㆍ의결을 거쳐 청구인의 소관물품 등을 제외한 138개의 물품을 2004년도 단체수의계약물품으로 지정하였으며, 2003. 12. 31. 이를 중소기업청공고 제2003-171호로 공고하였는 바, 청구인의 소관물품은 정부의 단체수의계약물품의 단계적 축소방침과 신규물품지정은 하지 아니한다는 원칙, 동 물품이 기지정제외된 사실이 있는 점 및 동 물품에 대한 경찰청의 의견이 산업정책상 특별한 사유로 인정되지 아니한다는 판단에 따라 위 단체수의계약물품 지정에서 제외되었다. (2) 먼저 이 건 심판청구의 적격여부에 대하여 살피건대, 행정심판법 제2조제1항, 제3조제1항 및 제4조제1호의 규정에 의하면, 취소심판은 행정청의 위법 또는 부당한 처분에 대하여 제기할 수 있고, "처분"이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다고 되어 있는 바, 여기서 거부행위가 행정처분이 된다고 하기 위해서는 국민이 행정청에 대하여 그 신청에 따른 행정행위를 해 줄 것을 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 권리가 있어야 하고, 이러한 근거없이 한 국민의 신청을 행정청이 받아들이지 아니한 경우에는 이를 행정처분이라고 할 수 없을 것이다. 그런데, 중소기업진흥및제품구매촉진에관한법률 제9조의2, 동법시행령 제4조 및 제11조에 의하면, 피청구인은 중소기업자가 생산하는 물품의 구매증대를 위하여 중소기업협동조합중앙회장의 추천을 받아 관계중앙행정기관의 장과의 협의를 거쳐 매년 물품별로 구매대상물품을 지정하여 매 회계연도 개시 전에 이를 공고하여야 하고, 위 구매대상물품 추천에 관한 기준을 정하여 고시하여야 한다고 규정하면서, 위 고시로서 단체수의계약운용규칙(2003-14호)을 마련하여 동규칙 제4조에서 조합이 중소기업협동조합중앙회장에게 소관물품을 단체수의계약물품으로 지정추천하여 줄 것을 신청할 수 있도록 규정하고 있는 바, 위 규정상 청구인이 단체수의계약물품 지정공고의 권한이 있는 피청구인에게 직접 당해 소관물품을 단체수의계약물품으로 지정하여 줄 것을 신청할 수 있도록 되어 있지는 아니하나, 위 지정절차를 종합하여 볼 때, 청구인은 중소기업협동조합중앙회장에 대한 지정추천 신청을 통하여 우회적으로 피청구인에 대한 소관물품의 단체수의계약물품 지정신청이 가능하도록 되어 있어 궁극적으로는 위 청구인에게 단체수의계약물품 지정신청의 권리가 인정된다고 할 것이다. 따라서, 이러한 권리에 기하여 행한 청구인의 단체수의계약물품 지정신청에 대하여 피청구인이 청구인의 소관물품을 단체수의계약물품에서 제외한 이 건 지정공고는 거부처분에 해당된다고 할 것이므로, 위 지정공고에 대하여 그 취소를 구하는 이 건 심판청구는 적법하다 할 것이다. 다음으로 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부에 대하여 살피건대, 중소기업진흥및제품구매촉진에관한법률 제9조제1항, 제9조의2, 동법시행령 제4조의 규정에 의하면, 중소기업청장은 중소기업자가 생산하는 물품의 구매증대를 위하여 미리 관계중앙행정기관의 장과 협의하여 매년 물품별로 단체수의계약을 체결할 수 있는 구매대상물품을 지정할 수 있는데 이러한 구매대상물품은 중소기업청장이 중소기업협동조합중앙회장의 추천을 받아 매 회계연도 개시전에 이를 지정하여 공고하여야 한다고 되어 있으며, 동법시행령 제11조 및 단체수의계약운용규칙(중소기업청고시 제2003-14호) 제7조, 제8조, 제23조 및 별표 1의 규정에 의하면, 중소기업청장은 중소기업협동조합중앙회장의 추천을 받아 단체수의계약제도운영위원회의 심의ㆍ의결을 거쳐 구매대상물품을 지정하는데 이때 중소기업협동조합중앙회장은 원칙상 당해연도에 단체수의계약물품으로 지정되어 있지 아니한 물품을 익년도의 대상물품으로 지정하는 신규지정 물품에 대하여는 추천할 수 없으나 산업정책상의 특별한 사유가 인정되는 경우에는 예외를 인정할 수 있다고 되어 있다. 청구인은 당해 소관물품인 교통표지판이 단체수의계약물품으로 지정되어야 할 산업정책상의 특별한 사유가 있다는 등의 이유로 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 주장하나, 위 인정사실에 의하면, 교통표지판은 과거 청구외 △△공업협동조합의 소관물품으로서 2002년도까지 단체수의계약물품으로 지정되었으나 2002. 6. 10. 단체수의계약물품에서 지정제외된 바 있으며, 단체수의계약물품은 단계적으로 축소한다는 것이 정부의 방침인 점, 교통표지판은 2003년에 단체수의계약물품으로 지정되지 않아 2004년도의 대상물품으로 지정되기 위한 신규지정의 추천은 산업정책상의 특별한 사유가 인정되어야 할 것인데 경찰청장이 중소기업협동조합중앙회장에 대하여 제시한 "교통안전시설에 대한 품질향상과 기술개발의 촉진 차원에서 당해 물품의 단체수의계약물품으로의 지정이 바람직하다"는 의견은 하나의 참고사항에 불과하고 이를 뒷받침할 만한 객관적이고 구체적인 자료도 없는 점, 피청구인은 단체수의계약물품의 단계적 축소방침 아래 산업정책상의 사유여부 등에 대한 판단을 위하여 건설교통부 및 경찰청 등 17개 관계부처간의 협의를 실시한 후, 단체수의계약에 관한 학식과 경험이 풍부한 자 등으로 구성된 단체수의계약제도운영위원회의 심의ㆍ의결을 거쳐 객관적이고 공정한 절차에 따라 이 건 처분을 행하였고, 달리 피청구인이 이 건 처분을 함에 있어서 재량권을 일탈하였다거나 남용하였다고도 보이지 아니하는 점 등을 종합하여 볼 때, 관련규정에 따른 피청구인의 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.