단체수의계약물품지정처분취소청구

1. 사건개요 피청구인은 청구인이 2004년 감사원 감사에서 "지리정보데이터베이스 구축"을 생산하는 조합원들에게 공정한 배정을 하지 아니하는 등 관련 규정을 위반한 것으로 적발되자, 이를 이유로 2005. 1. 5. 청구인의 "지리정보데이터베이스 구축"에 대하여 2005. 3. 31.까지 유효한 것으로 하는 2005년도 단체수의계약물품 지정공고(이하 "이 건 처분"이라 한다)를 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여, 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 2005년 단체수의계약물품지정을 함에 있어서는 2004년도에 행하여진 사정을 고려하여야 하는데, 이 건 처분은 2003년도의 사정을 고려하여 행하였으므로 위법하고, 특히 이 건 처분의 가장 중요한 기준이 된 물량배정비율 한도 초과는 2003년도 당시 피청구인이 거의 모든 조합이 위 규정을 지키지 못한다는 사실을 알고 2003. 11. 13. 관련 규정을 개정하는 등, 더 이상 문제삼지 않기로 하였음에도 이를 근거로 한 이 건 처분은 위법하다. 또한, 이 건 처분에서 물량배정기준 한도 초과를 판단함에 있어 적용한 기준은 2003년도 당시 규정이 아닌 2003. 11. 13. 개정된 규정에 의한 기준임에도 이를 기초로 하여 2003년도 물량배정기준 한도 초과를 판단한 것은 위법하다. 나. 「중소기업진흥 및 제품구매에 관한 법률」 제13조제1항은 조합에게 계약물량을 공정하게 배분할 의무를 부과하고 있고, 동조 제2항은 공정한 배정이 이루어지지 않는 경우 중소기업청장은 시정을 명하거나 필요한 조치를 할 수 있다고 규정하고 있으며, 동법 시행령 제12조 제1항은 법 제13조제1항에 따라 공정한 배정이 이루어지지 않는 경우 중소기업청장은 일정기간을 정하여 시정을 명할 수 있다고 되어 있고, 동조 제2항은 시정명령을 받은 조합이 그 명령을 이행하지 않는 경우 당해 조합의 조합원이 생산하는 물품을 구매대상물품에서 제외할 수 있다고 규정하고 있는데, 피청구인은 시정명령을 하지 않고 이 건 처분을 하였으므로 절차를 위반하여 위법하다. 다. 단체수의계약 물품지정은 1년 단위로 이루어지는 것으로 피청구인은 기간을 제한하는 부관을 붙여 처분할 권한이 없는데, 부관을 붙여 이 건 처분을 하였으므로 위법하다. 라. 피청구인은 청구인이 물량배정비율한도 초과 위반, 품질향상반 미설치 및 품질향상비 집행 부적정, 임원업체에 대한 물량 과다 배정, 출자금 및 특별회비 과다징수 등의 위법행위가 있어 이 건 처분을 하였다고 주장하고, 물량배정비율한도 초과는 인정하나 참작할 만한 측면이 있고, 나머지는 대부분 추천제외사유에 해당되지 아니하거나 모두 참작할 만한 측면이 있음에도 불구하고 위법하지 않은 사항을 위법한 것으로 오인하고 그러한 사정을 종합적으로 고려하여 행한 이 건 처분은 위법하다. 마. 피청구인은 한시지정이 아닌 정상지정을 받은 조합은 추천제외사유 중 1개만 위반하였다고 하는데, 이는 여러 정황상 매우 믿기 어렵지만 사실이라고 한다면 청구인은 추천제외사유 중 물량배정비율한도 초과 1개뿐임에도 불구하고 행한 이 건 처분은 평등의 원칙을 위배한 것이다. 바. 이 건 처분이 수익적 행정행위이고 특혜적인 조치로서 재량행위인 것은 사실이나, 재량행위라고 하더라도 사실오인, 비례ㆍ평등원칙 위반 등이 있어 재량권 일탈, 남용이 인정되는 위법을 면할 수 없는 것이며, 이 사건은 위에서 설명한 바와 같이 사실오인, 평등원칙을 위반하였을 뿐만 아니라, 감사원 감사결과 30년간 계속되어 오던 제도가 2006년을 끝으로 폐지되어 일정한 불이익을 입게 되는 상황에서 또다시 이 사건 처분을 하는 것은 비례원칙 위반이며 이런 사정을 고려하지 않더라도 청구인의 위법행위는 매우 경미한 것으로 이 건 처분은 위법을 면할 수 없다. 3. 피청구인 주장 < 본안전 항변 > 피청구인은, 청구인의 주장대로 이 건 처분을 취소하게 되면 청구인이 생산하는 "지리정보데이터베이스 구축"은 2005. 1. 5.자부터 단체수의계약대상이 되는 물품으로 지정이 되지 않게 되는 것이므로 공공기관과 단체수의계약을 체결할 수 있는 지위가 2005. 1. 5.자부터 없어지게 되고, 결과적으로 청구인의 이 건 청구는 피청구인이 청구인에게 부여하였던 권익의 취소를 구하는 것이어서 청구인에게 전혀 이익이 없으므로 각하되어야 한다고 주장한다. < 본안에 대한 답변 > 가. 정부는 중소기업제품의 안정적인 판로확보를 위하여 「중소기업진흥 및 제품구매촉진에 관한 법률」 및 동법 시행령의 규정에 따라 단체수의계약제도를 운영하고 있으나 특정 소수기업에 제도의 수혜가 독점되고, 단체수의계약 대상품목의 경우 신기술개발제품의 시장진출이 차단되어 업계 전체의 경쟁력 향상을 가로막고 있으며, 동 제도에 참여하고 있는 조합과 조합원사의 불법ㆍ부당행위가 근절되지 않고 있는 문제점이 발생되고 있어 대상품목을 매년 축소하고 있다. 나. 이에 따라 2004년 4월부터 5월까지 감사원에서 동 제도에 참여하고 있는 170개 ○○조합 등의 부당행위에 대한 집중점검을 실시하고 불법행위를 적발하여 2004년 7월 피청구인에게 관련 규정에 따라 조치할 것을 요구하였고, 피청구인은 TF팀을 구성하여 관련 조합들에게 2004. 9. 8.까지 소명자료를 제출하게 하는 등 위반사항에 대한 확인작업을 실시하였으며, 단체수의계약운용규칙의 추천제외 사유에 해당되는지 의 여부 등을 종합적으로 검토하여 유관기관의 의견 수렴과정을 거친 후 2004. 12. 29. ○○정책조정회의및 ○○운영위원회의 의결을 거쳐 적법하게 이 건 처분을 하였다. 다. 청구인은 이 건 처분에서 물량배정기준 한도 초과를 판단함에 있어 적용한 기준은 2003년도 당시 규정이 아닌 2003. 11. 13. 개정된 규정으로 이를 기준으로 2003년도 물량배정기준 한도 초과를 판단한 것은 위법하다고 주장하나, 2004년도 감사원 감사시에는 2003년도 규정에 따라 감사를 하여야 하나 보다 완화된 규정인 2003. 11. 13.자로 개정된 규정으로 위반여부를 검토하기로 하였고, 청구인은 이 완화된 규정에도 위반하게 되었으므로 이에 대한 청구인의 주장은 이유 없다. 라.「중소기업진흥 및 제품구매촉진에 관한 법률」 제9조, 제9조의2 및 동법 시행령 제4조제1항에 의하여 단체수의계약물품은 매 회계연도 개시전에 지정하여 공고하도록 하고 있고, 2005년도 단체수의계약물품 지정은 중앙회가 2004년 9월 이후 산하 협동조합들로부터 지정신청을 받은 다음 조합들의 운용규칙위반여부를 조사하여 피청구인에게 지정추천을 하였으며, 피청구인은 중앙회의 단체수의계약물품지정추천서를 검토하여 관련 법규 준수 여부 및 물품의 지정 타당성 등을 종합적으로 검토하여 2005년도 단체수의계약물품을 지정하게 된 것이다. 즉, 중앙회가 단체수의계약물품 지정추천 여부를 검토한 기간이 2004년도 하반기이고, 피청구인 중소기업청장이 단체수의계약물품의 지정여부를 최종 확정한 것은 2004년 12월이므로 이러한 제반 절차를 이행하기 위하여는 절차상 전전년도의 운영실태를 반영할 수밖에 없으며, 이를 법령과 규칙에서 정하고 있는 것이고, 따라서 2003. 1. 1.부터 2003. 12. 31.까지의 기간동안 물량배정비율 위반여부 등을 조사하여 2005년도 물품지정시 고려할 수밖에 없다. 마. 청구인은 시정명령을 하지 아니하고 바로 이 건 처분을 한 것이 위법하다고 주장하나, 시정명령을 한 후 지정제외를 하는 것은 관련 법규정을 준수하여 지정품목으로 지정되었으나 당해 연도중에 관계 규정을 위반하였을 경우에 해당하는 것이고, 다음 회계연도에 새롭게 단체수의계약물품을 일괄적으로 지정하는 경우에는 해당되지 아니한다. 바. 회계연도 개시전에 수의계약 가능물품을 공고하도록 하는 것은 단체수의계약물품을 구매하고 있는 공공기관의 예산집행이 회계연도 독립의 원칙에 따라 1월부터 시작되므로 수요자인 공공기관이 연간 구매계획을 효율적으로 작성ㆍ집행하도록 하기 위한 것이고, 회계연도 중에도 물품지정을 취소하거나 새로운 지정을 할 수 있으므로 단체수의계약 물품지정을 1년 단위로 하라는 것은 아니다. 사. 결론적으로 청구인은 단체수의계약제도의 공정한 운영을 위한 관련 규정을 위반하였음이 명백하여 2005년도 물품지정에서 제외하여야 하나 관련 업계에서 물품지정제외에 따른 적응기간이 필요하다는 의견에 따라 3월의 유예기간을 부여한 것이므로 이 건 처분은 적법ㆍ타당하다. 4. 이 건 청구의 행정심판 적격여부 가. 관계법령 행정심판법 제9조제1항 중소기업진흥 및 제품구매에 관한 법률 제9조, 제9조의2 단체수의계약운용규칙 별표 2 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 소명자료제출요청서, 소명자료, 단체수의계약물품지정추천서 등 각 사본의 기재에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 피청구인은 2004. 8. 30. 청구인에게 2004년도 단체수의계약 운영조합에 대하여 감사원, 중소기업청 및 ○○조합중앙회의 합동실태조사 결과 위반사항을 통보하니 2004. 9. 8. 까지 소명자료를 제출하도록 하고, 소명자료를 제출하지 않을 경우 시정조치(안)에 이의가 없는 것으로 간주하고 조치할 계획이라는 통보를 하였으며, 위반사항은 물량배정비율한도초과 : 163개 업체 중 142개 업체 위반(87.1%), 품질향상비 집행 등 부적정, 임원업체에 대한 물량과다 배정 등으로 되어 있고, 시정조치(안)는 "물품지정제외"로 되어 있다. (나) 청구인은 2004. 10. 20. ○○조합 중앙회장에게 "지리정보데이터베이스 구축"을 2005년도 단체수의계약물품으로 추천하여 줄 것을 신청하였고, 이에 중앙회장은 2004. 12. 28. 피청구인에게 위 물품에 대한 단체수의계약물품 지정추천을 하였다. (다) 피청구인은 2004. 12. 29. ○○정책조정회의및 ○○운영위원회의 의결을 거친 후 이 건 처분을 하면서 2004년도 단체수의계약물품지정공고는 폐지하였다. (2) 「행정심판법」 제9조제1항의 규정에 의하면, 취소심판청구는 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있고, 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행 그 밖의 사유로 인하여 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 인하여 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다고 되어 있다. 「중소기업진흥 및 제품구매에 관한 법률」제1조, 제9조, 제9조의2 및 제13조의 규정을 종합하여 보면, 동법은 중소기업의 경쟁력을 강화하고 중소기업제품의 구매촉진 및 판로확대와 중소기업의 경영기반을 확충함으로써 국민경제의 균형있는 발전에 기여하기 위한 목적으로 공공기관에 대하여 ○○조합과 우선적으로 단체수의계약을 체결할 수 있도록 하고, ○○조합은 그 물품을 생산하는 조합원에게 특별한 사유가 없는 한 공정한 배정이 이루어지도록 하여야 하며, 중소기업청장은 중소기업자가 생산하는 물품의 구매증대를 위하여 1998년에 지정된 구매대상물품수의 100분의 60이내에서 미리 관계중앙행정기관의 장과 협의하여 매년 물품별로 구매대상물품을 지정할 수 있도록 하고 있는바, 이러한 관련 규정의 취지에 비추어 볼 때, 피청구인이 어떤 물품을 단체수의계약에 의한 구매대상물품으로 지정하는 행위는 해당 물품의 업종에 관한 ○○조합 및 그 소속 조합원으로 하여금 해당 물품의 수요처인 공공기관과 매매거래를 함에 있어서 공개경쟁의 방법이 아닌 수의계약에 의하여 우선적으로 계약을 체결할 수 있는 지위를 부여하는 것이어서 수익적 행정행위이자 재량행위라 할 것이다. 위 단체수의계약물품지정제도를 운영함에 있어서 특정한 소수기업에 제도의 수혜가 독점되고, 단체수의계약 대상품목의 경우 신기술개발제품의 시장진출이 차단되어 업계 전체의 경쟁력 향상을 가로막고 있으며, 동 제도에 참여하고 있는 조합과 조합원사의 불법ㆍ부당행위가 근절되지 아니하는 문제점이 제기되어 1998년 258품목에 이르던 단체수의계약 지정물품이 2000년 154품목, 2003년 148품목으로 해마다 그 물품 수를 축소하여 지정하는 추세에 있고, 2007년도에 동 제도가 결국 폐지된다는 점에 대하여는 당사자간의 다툼이 없다. 한편, 재량행위의 위법여부는 피청구인이 이 건 처분을 함에 있어 관련자들의 공익과 사익을 정당하게 비교ㆍ형량하지 아니하였다거나 그 밖에 특정인에게 특혜를 주는 등으로 재량권을 일탈ㆍ남용하였는지에 따라 판단하여야 할 것이고, 또한, 수익처분의 상대방은 그의 권리나 법률상 보호되는 이익이 침해되었다고 볼 수 있는 특별한 사정이 없는 한 그 수익처분의 취소를 구할 법률상 이익이 없다고 할 것이다. 또한, 단체수의계약물품의 지정을 하는 경우에는 매년 이를 지정하도록 되어 있으나, 이는 당해 물품을 구매하는 공공기관의 회계연도에 맞추기 위하여 매 회계연도 개시 전에 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여 지정하도록 하는 것이어서 수의계약의 허용기간을 반드시 1년간으로 설정하여야 할 의무나 ○○조합 중앙회장의 추천요건이 충족되었다고 하여 피청구인이 위 중앙회장이 추천한 모든 물품을 단체수의계약물품으로 지정하여야 할 의무가 피청구인에게 부과되어 있는 것으로 볼 수 없으므로, 피청구인이 이 건 처분을 함에 있어서 종전대로 단체수의계약을 할 수 있는 기간을 1년으로 하지 아니하고 3월로 단축하여 하였다 하더라도 그 처분의 성격은 청구인의 신청을 거부한 거부처분으로 보기는 어렵다 할 것이고, 청구인에게 해당 물품의 수요처인 공공기관과 매매거래를 함에 있어서 공개경쟁의 방법이 아닌 수의계약에 의하여 우선적으로 계약을 체결할 수 있는 지위를 부여한 수익처분이라고 할 것이다. 따라서, 이 건 처분이 취소된다고 하더라도 청구인의 주장대로 청구인이 2005. 4. 1. 이후에 수의계약을 계속 할 수 있는 지위가 부여되는 것은 아니며, 피청구인에게 그러한 지위를 부여하는 새로운 처분을 하여야 하는 의무가 부과되는 것으로 볼 수도 없고, 단지 2005. 3. 31.까지 공공기관과 단체수의계약을 체결할 수 있는 청구인의 지위가 2005. 1. 5.자부터 소급하여 없어지게 되는 것에 불과하다 할 것이다. 그렇다면, 청구인의 이 건 청구는 피청구인이 청구인에게 부여하였던 수익처분에 따른 수의계약체결권을 갖는 지위의 취소를 구하는 것이어서 이로 인하여 청구인에게 회복되는 법률상 보호이익은 없다 할 것이므로 부적법한 심판청구라 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 심판청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 의결한다.