담배소매인 영업정지처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○구 ○○로1 ○○프라자 ○○호에서‘△△△’(이하 ‘이 사건 업소’라 한다)라는 상호로 편의점을 운영하면서 담배소매인 지정을 받은 사람으로, 2014. 4. 30. 15:00경 이 사건 업소에서 청소년 남ㅇㅇ(만15세, 남)에게 ○○○○ 담배 3갑을 판매한 이유로 ○○경찰서에 의해 「청소년보호법」위반으로 적발되어 피청구인에게 통보되었고, 이에 피청구인은 2014. 8. 7. 「담배사업법」제17조제2항제7호에 근거하여 청구인에게 영업정지 1개월(2014. 8. 20. ~ 2014. 9. 19.)의 행정처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 2014. 4. 30. 오후 2시 30분경 청구인 업소의 종업원이 미성년자에게 담배를 판매하였으며, 이 사실은 ○○구 ○○지구대의 경찰이 미성년자의 주머니를 검사함으로써 밝혀져 ○○경찰서를 통하여 이 사실을 통보 받은 피청구인으로부터 담배소매인 영업정지 1개월 처분을 받게 되었다. 2) 청구인은 2013. 6. 10.부터 이 사건 업소를 운영하면서 술, 담배 및 라이터 등 판매 시 미성년자인지 신분증 확인 및 신분증이 본인의 것인지를 반드시 확인해 왔으며, 이를 근무자들에게 수시로 교육하여 미성년자에게는 일절 판매하지 않는다. 2014. 4. 30. 오후 2시 30분경 손님이 담배를 사려고 하자 당시 근무자가 미성년자인지 신분증을 확인하여 1995년 이전 출생임을 확인하고 신분증이 본인의 것인지 물어 본인의 것이라는 답을 들은 후 담배를 판매한 사실을 CCTV 화면을 확인하면 알 수 있다. 당시 손님은 담배를 구매하기 위해 의도적으로 1995년 이전 출생인 타인의 신분증을 근무자에게 제시하였으며, 자신이 제시한 신분증상에 안경을 착용하고 있는 사진이 있는 점에 착안하여 그 손님도 안경을 착용하였으며, 이에 따라 근무자는 이 신분증이 본인의 것인지 확인하기가 매우 어려운 상황이었다. 신분증의 사진이 최근에 찍은 것이 아니면 현재의 얼굴과 동일인임을 확인하는 것은 편의점 근무자 뿐 아니라 다른 일반인들에게도 매우 어려운 일이다. 또한 근무자는 올해 60세(1955년생)이며 노안으로 안경을 착용하고 있어 손님이 1995년 이전 출생자인지 판단이 애매한 상황에서 손님이 본인의 신분증이라고 한다면 손님 앞에서 동일인지 재차 확인하는 것은 현실적으로 불가능한 것이며, 손님이 신분증을 제시하며 성인이라고 하면서 담배를 구매하고자 할 경우 근무자가 이를 무시하고 담배의 판매를 거절할 수도 없는 것이 현실이다. 3) 이와 같이 중독성이 있는 술, 담배의 경우 미성년자들이 이의 구매를 위해 타인의 신분증 또는 위조 신분증을 제시하며 편의점 근무자들을 의도적으로 속이려는 일이 매우 많은 것이 현실이며, 신분증 제시자와 신분증상의 인물이 동일인임을 사진으로만 확인해야 한다는 것은 지문확인 등의 다른 방법을 마련하지 않는 한 현실적으로 불가능함에도 이러한 사실을 고려하지 않고 이 사건 처분한 것은 부당하므로 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 2013. 6. 24. ‘△△△’편의점의 담배소매인으로 지정되어 있는 자로 2014. 4. 30. 15:00경 청구인의 종업원은 청소년 남ㅇㅇ가 제시한 타인의 운전면허증을 확인 후 청소년 유해약물인 담배(○○○○ 3갑)를 판매한 혐의로 ○○경찰서에 적발되었고, ○○경찰서에서 피청구인에게 행정처분을 의뢰 하였다. 이에 피청구인은 위반내용에 대하여 「행정절차법」제21조 규정에 의하여 청구인에게 행정처분 사전통지를 하고 의견진술 등의 소명기회를 부여하였으며, 청구인은 “당시 편의점 근무자가 신분증 확인을 하고 담배를 판매한 점 등을 참작하여 선처를 부탁드린다”는 취지의 의견서를 제출한바 있다. 2) 피청구인은 검찰의 처분결과(기소유예) 회신 및 청구인의 의견 제출서를 종합하여 검토한 결과, 청구인의 주장과 같이 손님이 고의적으로 타인의 신분증을 제시하며 본인이라고 주장한 점, 손님의 신분증 상의 용모가 비슷한 점은 참작할 만하지만, 반면 청구인이 운영하는 편의점에서 청소년에게 담배를 판매한 사실이 객관적으로 인정된 점(검찰처분)은 혐의가 명백하다고 보아 「담배사업법」제17조제2항 및 같은 법 시행규칙 제11조제5항의 규정에 의거 영업정지 2개월의 처분을 1개월로 감면하여 처분하였다. 3) 「청소년 보호법」제28조에서 “누구든지 청소년을 대상으로 청소년유해약물 등을 판매해서는 안 된다.”고 명시되어 있고 청구인은 해당 법을 위반하여 검찰로부터 처분을 받은 바 있다. 또한 「담배사업법」제17조제2항에서는 “시장·군수·구청장은 소매인이 제7호에 해당하는 경우에는 1년 이내의 기간을 정하여 그 영업의 정지를 명할 수 있다.”고 규정하고 있으며, 같은 법 시행규칙 제11조제5항 “시장·군수·구청장은 위반행위의 내용·정도·동기·기간·횟수 및 위반행위로 인하여 얻은 이익 등을 참작하여 영업정지기간의 2분의 1의 범위 안에서 이를 가중 또는 감경할 수 있다.”는 규정에 의거 이 사건 처분을 한 것이다. 4) 위에서 살펴본 바와 같이 담배소매인은 청소년에게 담배를 판매하지 아니할 법적 의무가 있음에도 담배를 판매한 객관적 혐의가 인정되었으며, 같은 사건으로 담배를 판매하다 영업정지 처분을 받은 다른 담배소매인과의 형평성, 담배소매인의 법질서 확립 및 청소년 건강 보호라는 공익적 취지에서 이 사건 처분은 적법·타당하므로 청구인의 심판 청구는 기각되어야 마땅하다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【청소년보호법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "청소년"이란 만 19세 미만인 사람을 말한다. 다만, 만 19세가 되는 해의 1월 1일을 맞이한 사람은 제외한다. 4. "청소년유해약물등"이란 청소년에게 유해한 것으로 인정되는 다음 가목의 약물(이하 "청소년유해약물"이라 한다)과 청소년에게 유해한 것으로 인정되는 다음 나목의 물건(이하 "청소년유해물건"이라 한다)을 말한다. 가. 청소년유해약물 2) 「담배사업법」에 따른 담배 제28조(청소년유해약물등의 판매·대여 등의 금지) ① 누구든지 청소년을 대상으로 청소년유해약물등을 판매·대여·배포(자동기계장치·무인판매장치·통신장치를 통하여 판매·대여·배포하는 경우를 포함한다)하거나 무상으로 제공하여서는 아니 된다. 다만, 교육·실험 또는 치료를 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 경우는 예외로 한다. ② 누구든지 청소년의 의뢰를 받아 청소년유해약물등을 구입하여 청소년에게 제공하여서는 아니 된다. ③ 청소년유해약물등을 판매·대여·배포하고자 하는 자는 그 상대방의 나이를 확인하여야 한다. 제59조(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 2년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처한다. 6. 제28조제1항을 위반하여 청소년에게 제2조제4호가목1)·2)의 청소년유해약물을 판매·대여·배포(자동기계장치·무인판매장치·통신장치를 통하여 판매·대여·배포한 경우를 포함한다)하거나 영리를 목적으로 무상 제공한 자 【담배사업법】[시행 2014.1.21.] 제17조(소매인 지정의 취소 등) ① 시장·군수·구청장은 소매인이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 지정을 취소하여야 한다. ② 시장·군수·구청장은 소매인이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 1년 이내의 기간을 정하여 그 영업의 정지를 명할 수 있다. 1. 제12조제3항을 위반하여 담배를 판매한 경우 2. 제18조제5항을 위반하여 담배를 판매한 경우 3. 제20조를 위반하여 담배의 포장 및 내용물을 바꾸어 판매한 경우 4. 제25조제3항에 따른 광고물의 제거 등 시정에 필요한 명령이나 조치를 이행하지 아니한 경우 5. 정당한 사유 없이 기획재정부령으로 정하는 기간 동안 계속하여 담배를 판매하지 아니한 경우 6. 정당한 사유 없이 60일 이상 제조업자, 수입판매업자 또는 도매업자로부터 담배를 매입하지 아니한 경우 7. 청소년에게 담배를 판매한 경우 ③ 제2항에 따른 영업정지처분의 기준 및 절차 등에 관하여 필요한 사항은 기획재정부령으로 정한다. 제22조의3(청문) 기획재정부장관, 소방방재청장, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 처분을 하려면 청문을 하여야 한다. 5. 제17조제1항에 따른 소매인 지정의 취소 또는 같은 조 제2항에 따른 영업정지 [전문개정 2014.1.21.] 부칙 <법률 제12269호, 2014.1.21.> 제1조(시행일) 이 법은 공포한 날부터 시행한다. 다만, 제11조의4제4호, 제11조의5제1항ㆍ제2항ㆍ제3항ㆍ제5항, 제12조제3항제4호, 제15조제1항제2호, 제27조제1항제2호의 개정규정은 공포 후 1년 6개월이 경과한 날부터 시행하고, 제11조의4 각 호 외의 부분 본문, 제15조제3항, 제25조의5, 제27조의2제7호의 개정규정은 공포 후 1년이 경과한 날부터 시행한다. 【담배사업법 시행규칙】 제11조(소매인지정의 취소 등) ④법 제17조제3항의 규정에 의한 영업정지처분의 기준은 별표 3과 같다. <개정 2004.6.29> ⑤시장·군수·구청장은 위반행위의 내용·정도·동기·기간·횟수 및 위반행위로 인하여 얻은 이익 등을 참작하여 제4항의 규정에 의한 영업정지기간의 2분의 1의 범위안에서 이를 가중 또는 감경할 수 있다. 다만, 가중하는 경우에도 영업정지기간은 1년을 초과할 수 없다. <개정 2004.6.29> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159541531"></img> 【행정절차법】 제21조(처분의 사전 통지) ① 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 다음 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다. 1. 처분의 제목 2. 당사자의 성명 또는 명칭과 주소 3. 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거 4. 제3호에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 5. 의견제출기관의 명칭과 주소 6. 의견제출기한 7. 그 밖에 필요한 사항 ② 행정청은 청문을 하려면 청문이 시작되는 날부터 10일 전까지 제1항 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다. 이 경우 제1항제4호부터 제6호까지의 사항은 청문 주재자의 소속·직위 및 성명, 청문의 일시 및 장소, 청문에 응하지 아니하는 경우의 처리방법 등 청문에 필요한 사항으로 갈음한다. 제22조(의견청취) ① 행정청이 처분을 할 때 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 청문을 한다. 1. 다른 법령등에서 청문을 하도록 규정하고 있는 경우 2. 행정청이 필요하다고 인정하는 경우 ② 행정청이 처분을 할 때 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 공청회를 개최한다. 1. 다른 법령등에서 공청회를 개최하도록 규정하고 있는 경우 2. 해당 처분의 영향이 광범위하여 널리 의견을 수렴할 필요가 있다고 행정청이 인정하는 경우 ③ 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 할 때 제1항 또는 제2항의 경우 외에는 당사자등에게 의견제출의 기회를 주어야 한다. ④ 제1항부터 제3항까지의 규정에도 불구하고 제21조제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 당사자가 의견진술의 기회를 포기한다는 뜻을 명백히 표시한 경우에는 의견청취를 하지 아니할 수 있다. ⑤ 행정청은 청문·공청회 또는 의견제출을 거쳤을 때에는 신속히 처분하여 해당 처분이 지연되지 아니하도록 하여야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, ○○경찰서 공문, ○○○지방검찰청 ○○지청 사건 처분결과 회신, 처분 사전통지서, 의견 제출서, 담배소매인 지정대장, 이 사건 처분서 등의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○구 ○○로 1 ○○프라자 ○○호에서 ‘△△△’라는 상호로 편의점을 운영하면서 담배소매인 지정을 받은 사람으로, 2014. 4. 30. 15:00경 이 사건 업소에서 중학교 3학년인 청소년 남ㅇㅇ(만15세, 남)에게 ○○○○ 담배 3갑을 판매한 이유로 ○○경찰서에 의해 「청소년보호법」위반으로 적발되어 피청구인에게 통보되었다. 나) 이에 피청구인은 2014. 6. 11. 「행정절차법」제21조 및 제22조에 근거하여 처분사전통지를 하고 청구인으로부터 의견을 받은 후 2014. 8. 7. 「담배사업법」제17조제2항제7호 및 같은 법 시행규칙 제11조제4항 별표3, 같은 조 제5항에 따라 청구인에게 영업정지 1개월(2014. 8. 20. ~ 2014. 9. 19.)의 행정처분을 하였다. 다) 한편, 이 사건과 관련하여 청구인은 ○○○지방검찰청 ○○지청으로부터 기소유예 처분을 받은바 있다. 2) 「담배사업법」제17조제2항제7호, 같은법 시행규칙 제11조제4항 별표3에 의하면 담배소매인이 청소년에게 담배를 판매하여 1차 위반으로 적발된 경우 영업정지 2개월을 명할 수 있으며, 같은 조 제5항에 따라 위반행위의 내용·정도·동기·기간·횟수 및 위반행위로 인하여 얻은 이익 등을 참작하여 영업정지기간의 2분의 1의 범위 안에서 이를 가중하거나 감경할 수 있다. 또한, 같은 법 제22조의3제5호에 의하면 소매인 지정의 취소 또는 영업정지 처분을 하려면 청문 절차를 거쳐야 한다. 3) 피청구인이 이 사건 처분을 하기 위해 「행정절차법」제21조제1항에 의한 처분사전통지의 방법으로 청구인에게 의견진술의 기회를 제공한 후 이 사건 처분을 하였는데 이러한 처분 절차가 적법한지 살펴본다. 「담배사업법」제22조의3제5호가 2014. 1. 21. 개정 시행되면서 기존에 담배소매인 지정 취소의 경우에만 청문을 하도록 되어 있던 사항이 영업정지 처분을 하여야 할 경우에도 청문 절차를 거치도록 하여 권익보호의 절차가 강화되었는데도 불구하고 피청구인은 2014. 4. 30. 발생한 이 사건의 위반 사항에 대해 위 규정에 의한 청문 절차를 거치지 않고 「행정절차법」제21조제1항에 의한 처분 사전 통지 및 같은 법 제22조제3항에 근거한 의견제출 기회를 제공한 후 이 사건 처분을 한 사실을 알 수 있는 바, 대법원에서는 “청문절차에 관한 각 규정과 행정처분의 사유에 대하여 당해 영업자에게 변명과 유리한 자료를 제출할 기회를 부여함으로써 위법사유의 시정 가능성을 고려하고 처분의 신중과 적정을 기하려는 청문제도의 취지에 비추어 볼 때, 행정청이 침해적 행정처분을 함에 즈음하여 청문을 실시하지 않아도 되는 예외적인 경우에 해당하지 않는 한 반드시 청문을 실시하여야 하고, 그 절차를 결여한 처분은 위법한 처분으로서 취소 사유에 해당한다”(대법원 2001. 4. 13. 선고 2000두 3337 판결참조)고 판시한바 있다. 이 사건 처분의 경우「담배사업법」 및 「행정절차법」등에서 정한 청문을 실시하지 않을 수 있는 예외적인 사유에 해당한다거나 명백히 불필요한 경우에 해당되지 않으므로 반드시 청문 절차를 거친 후 처분하여야 함에도 이러한 절차를 이행하지 않아 위법하다고 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.