담배소매인지정 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○한강8로 148번길 88에서 ‘△△트 편의점’(이하 ‘이 사건 점포’라 한다)을 운영하는 자로서, 2020. 5. 28. 피청구인에게 영업소의 위치를 이 사건 점포로 하여 담배소매인 지정을 신청하였다. 이에, 피청구인은 2020. 6. 5. 이 사건 점포와 이 사건 점포 맞은편에 위치한 기존 담배소매인인 ‘GS편의점 ▽▽퍼스트점’(○○한강8로148번길 85, 이하 ‘GS편의점’이라 한다)과의 거리가 50m 미만이므로 「담배사업법」 제16조제1항제3호 및 같은 법 시행규칙 제7조의3제2항제1호에 따른 소매인의 지정기준에 저촉된다는 이유로 담배소매인 지정 거부처분(이하 '이 사건 처분?이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 사건개요 청구인은 편의점 개점을 목적으로 토지를 매입한 후 건물이 완공되어 담배소매인 지정 신청을 하였으나, 이 사건 점포와 GS편의점과의 사이 도로가 이면도로로, 50m 거리 미달에 해당한다는 이유로 이 사건 처분을 받았다. 그러나 앞 매장과의 사이에 도로가 이면도로가 아니라는 ○○시 도로□□과의 답변에 의거하여 담배소매인 지정을 담당하는 직원의 답변에 오류가 있다는 판단 하에 이 사건 처분에 이의를 제기한다. 2) 사건의 경위 가) 청구인은 2020. 5. 28. 담배소매인 지정 신청을 하였으며, 같은 해 6. 1. 피청구인과 담배조합 담당자, 청구인, 청구인의 대리인이 함께 실사하였다. 나) 피청구인은 실사 당시에는 이 사건 처분의 이유가 명확하지는 않지만, 맞은편 GS편의점 사이의 도로가 이면도로에 해당하는 경우인지 결정하지 못한 채 추후 답변을 약속하고, 실사종료 후 돌아갔으며, 4일 후 피청구인은 유선상으로 “해당 도로가 이면도로이므로 50m 거리 미달로 담배소매인 지정이 불가하다”고 통보하였다. 다) 단순 거리 측정 이외 이면도로에 대한 근거를 명확히 제시하지 않은 채, 피청구인은 GS편의점에 담배소매권이 부여되어 있고, 거리가 가까우며 “도의상” 담배소매권을 부여하지 않는 게 맞다고 판단한바, 행정절차 실행에 있어서 도의적인 책임이 가장 우선시 되어야 하는지 의문이 들며 건물 준공검사가 지연되었다는 이유로 이미 약속된 마트 관련 업체들과의 계약을 파기할 수 없어 예정대로 오픈을 결정하여 관련 업체와의 도의적 책임으로 초기 손실을 감소하고 운영하고 있다. 라) 피청구인은 이 사건 처분에 이의가 있으면 경기도 행정심판위원회에 이의를 제기하라고 하면서 이제껏 단 한번도 이의제기를 하여 처분결과가 번복이 된 사례가 없었다고 하였다. 마) 이면도로의 여부가 명확하지 않은 상태에서 요즘 같은 경쟁시대에 도의상 내어줄 수 없다는 처분이 이해하기 어려울 뿐 아니라 도로에 대한 규정을 담당하는 피청구인 도로□□과의 답변과는 차이가 있어 이 사건 행정심판을 청구한다. 3) 이 사건 처분의 위법·부당성 가) 절차준수 여부 2020. 6. 1. 피청구인과 담배조합 담당자는 거리 측정 기준 50m만 인지하고 있었으나, 대상 도로가 이면도로인지 아닌지는 스마트폰 검색을 통해 확인하는 모습으로 볼 때 이면도로로 확정하는 결정의 근거가 미흡하다고 판단되며, 또한 피청구인으로부터 이 사건 처분을 통보받고 청구인이 직접 피청구인 도로□□과 담당자에게 문의한 결과, 피청구인이 이면도로라고 주장했던 도로는 이면도로가 아니라 “도시계획도로”라는 답변을 들었으며, 이 사건 점포와 GS편의점 사이에 있는 안전지대 표시 역시 횡단보도가 아닌 과속 방지턱이므로 횡단보도는 GS편의점에서 ▽▽역 방향으로 한참 떨어진 곳에 위치한다는 답변을 받았다. 또한 이 사건 점포는 도로점용 허가증을 발부받아 도로점용 사용료를 납부하고 있으며, 이 사건 점포와 맞은편 GS편의점 사이에는 양 건물 모두 인도와 차도가 분명히 구분되어 있어 이면도로가 아님이 명백하다고 판단됨에도 이면도로로 주장하여 답변한 것은 절차상 오류라고 판단된다. 나) 기타 특별한 사항(참작사유) 피청구인의 이면도로라는 주장은 피청구인 도로□□과에 확인한 결과 도시계획도로이며, 피청구인에게도 도시□□과의 답변을 토대로 이의를 제기하였으나, 거리가 가까워서 도의적으로 담배소매인 지정을 할 수 없다는 결과는 GS편의점측 일방에게만 도의적이고 본인에게는 오히려 불공정한 처분이 아닌가 하는 생각이 든다. 또한 이 사건 점포는 소규모이고 GS편의점은 대기업 편의점이라는 이유로 담배소매인 지정 불가 처분을 재고하지 않는 것이 아닌가 하는 의구심이 든다. 피청구인이 처분은 번복이 어렵고 억울한 부분이 있으면 행정심판 제기를 통해 해결하라는 답변 역시 애초 이면도로가 아닌 것을 이면도로로 보고 판정한 것은 그대로 두고 이제껏 단 한번도 행정심판 위원회에서 처분 결과가 번복이 되는 선례가 없었던 절차를 밟으라고 하는 담당자 의견에 수긍하기 힘들어 이 사건 심판청구를 하였다. 4) 결론 이 사건 처분은 규정상 도시계획도로임에도 불구하고 이면도로로 미리 확정하여 불가 처분하였으므로 이에 이의를 제기한다. 나. 피청구인 주장 1) 처분경위 가) 청구인은 이 사건 점포를 운영 중이며, 담배소매권 취득을 위하여 피청구인에게 2020. 5. 28. 방문하여 담배소매인 지정 신청을 하였다. 나) 2020. 6. 1. 담배소매인 현장 사실조사를 통해 확인 결과 이 사건 점포와 GS편의점과의 최단거리가 20m가 채 되지 않음을 확인하였으며, 해당 도로는 단일차선 도로이며 원룸촌(주거지) 내부에 존재하고, 이면도로(생활도로)는 아니지만 그 형태가 매우 유사하며 또한 통행을 위한 횡단보도가 100m를 초과한 거리만큼 떨어져 있어 점포간 도로를 직선으로 횡단하여 측정하는 것이 바람직하며 담배소매인간 지정 최소거리인 50m에 미달하는 20m 미만의 거리로 측정되었다. 다) 「담배소매인 시행규칙」 제7조의3제2항제1호 규정에 의하면 소매인 영업소 간 거리를 50미터 이상으로 하여 일정하게 유지할 것으로 되어있으며 해당 조항은 ○○시 조례인 「○○시 담배소매인 지정 기준에 관한 규칙」 제3조제1항에도 명시되어 있다. 따라서 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. 2) 이 사건 처분의 정당성 가) 청구인은 현재 GS편의점 맞은편에서 이 사건 점포를 운영 중인데, 단일차선 도로와 사유지 인도를 사이에 두고 바로 마주보고 있는 상태이다. 청구인은 해당 도로가 이면도로(생활도로)가 아님을 피청구인 도로□□ 담당부서에서 확인하였고, 이에 따라 횡단보도를 건너는 방식으로 점포 간 거리를 측정해야한다고 주장하고 있다. 하지만 해당 점포간의 직선거리는 채 20m도 되지 않고, 청구인의 주장대로 점포 간 이동 가능한 횡단보도를 이용하기 위해선 100m를 초과(왕복 200m 초과) 하여야만 한다. 현재 ○○시에는 위와 동일한 사례의 도로에서 거리 측정에 대하여는 규정하고 있지는 않지만, 타 지자체(서초구, 영등포구 등)에서는 2차선 도로에서 횡단보도가 있는 경우에 대하여 거리측정방식을 규칙으로 규정하고 있으며, 피청구인의 사례는 단일차선인 것을 제외하고는 동일한 경우이다. 해당 규정에서 100m를 초과한 거리에 횡단보도가 있는 경우 도로를 가장 짧게 횡단 측정하게 되어 있으며, 또한 현장은 원룸촌에 해당되며 해당 도로가 이면도로에 해당되진 않지만 이면도로의 정의인 ‘주거지 주변에 있는 폭 9m 미만의 도로’에 어느 정도 부합하는 점이 있다. 그리고 사실조사 당시 현장에서 약 30분가량 일반 보행자들의 보행방법을 관찰한 결과 대부분의 보행자가 100m가 넘는 거리의 횡단보도를 이용하지 않고 도로를 가로질러 통행하는 것을 확인하였다. 도로의 형태는 다양하여 모든 경우에 대하여 거리측정방법을 규칙에 명시하긴 어려우며 「○○시 담배소매인 지정 기준에 관한 규칙」 [별표] 제2호다항에 따르면 ‘기타 도로 거리측정방법은 시장이 결정한다.’고 되어 있다. 타 지자체의 규칙이나 해당 도로의 상황 등을 고려 두 영업소 간 거리 측정은 점포간 단일 차선을 가로질러 재는 것이 바람직하며 그럴 경우 담배소매인 지정거리 기준인 50m에 미치지 아니하지만, 청구인은 피청구인이 대형편의점인 GS편의점에 특혜를 주었다는 의구심 등을 주장한다. 이는 사실과 다르며 민원처리에 있어 피청구인의 사정이나 심리적 판단에 의해 결정하지 않는다. 또한 2018. 12. 4.에 공정거래위원회에서 발표한 ‘편의점 산업의 거래 공정화를 위한 자율규약’에서도 편의점 시장에서의 공정한 거래질서 확립을 위하여 편의점간 일정 거리(담배사업 관련 법령ㆍ조례ㆍ규칙에 따른)를 유지하도록 권장하고 있다. 그리고 경기도 내에서 편의점 과다출점에 따라 현재의 담배소매인 50m 지정거리 기준을 서울 및 제주와 같이 100m로 늘리기 위한 규칙 개정을 준비 중에 있다. 단일차선으로 마주보고 있고 사이의 직선거리가 14.2m 밖에 되지 않는 점포에 담배소매권을 부여하는 것은 공정거래위원회나 경기도 공정거래과에서 진행 중인 편의점 과다출점 방지 정책에도 부합하지 않다. 3) 결론 이 사건 처분은 「담배사업법 시행규칙」 및 「○○시 담배소매인 지정 기준에 관한 규칙」에 따른 처분으로 그 절차와 내용에 있어서 위법성이 없다 할 것이므로 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【담배사업법】 제16조(소매인의 지정) ① 담배소매업(직접 소비자에게 판매하는 영업을 말한다)을 하려는 자는 사업장의 소재지를 관할하는 시장ㆍ군수ㆍ구청장으로부터 소매인의 지정을 받아야 한다. ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 소매인의 지정을 받으려는 자가 지정을 신청한 때에는 소매인 지정을 하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. 3. 영업소 간의 거리 등 기획재정부령으로 정하는 지정기준에 적합하지 아니한 경우 ③ 소매인의 지정절차, 그 밖에 지정에 필요한 사항은 기획재정부령으로 정한다. [전문개정 2014. 1. 21.] 【담배사업법 시행규칙】 제7조(소매인의 지정절차 등) ① 법 제16조제1항에 따라 소매인의 지정을 받으려는 자는 별지 제12호서식의 소매인지정신청서에 점포(적법하게 건축된 것을 말한다)의 사용에 관한 권리를 증명하는 서류를 첨부하여 사업장의 소재지를 관할하는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출하여야 한다. <개정 2014. 1. 29.> ② 제1항에 따라 소매인지정신청서를 제출받은 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 「전자정부법」 제36조제1항에 따른 행정정보의 공동이용을 통하여 다음 각 호의 사항을 확인하여야 하며, 신청인이 확인에 동의하지 아니하는 경우에는 해당 서류를 첨부하도록 하여야 한다. 다만, 신청인이 해당 점포에서 담배소매업만을 하려는 경우에는 소매인으로 지정된 후 제1호의 서류를 제출하도록 할 수 있다. <신설 2014. 1. 29., 2017. 3. 7.> 1. 사업자등록증 사본 1부 2. 국가유공자증명서류, 장애인등록증 또는 그 가족임을 증명하는 서류(제10항에 따라 우선지정을 받으려는 경우로 한정한다) 3. 건물등기사항증명서 및 건축물대장 ③ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 지정신청을 받은 때에는 7일 이내에 지정여부를 결정하여야 한다. 이 경우 지정여부를 결정하는 기간을 계산할 때 제8항에 따른 재조사 기간, 제7조의2에 따른 공고 후 신청서 접수기간 및 「행정절차법 시행령」 제11조 각 호의 기간 등은 산입하지 아니한다. <개정 2010. 3. 3., 2014. 1. 29.> ④ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 소매인지정신청서를 받은 경우에는 사실조사를 한 후 제7조의3에 따른 지정기준에 적합한지를 결정하여야 한다. 다만, 사실조사를 직접 하기 곤란한 경우로서 해당 시ㆍ군ㆍ구의 조례로 정한 경우에는 그 조례로 정하는 바에 따라 관련 기관 또는 단체에 사실조사를 의뢰할 수 있다. <개정 2010. 3. 3., 2014. 1. 29.> ⑤ 제4항에 따라 사실조사를 한 경우에는 별지 제12호의2서식의 사실조사서를 작성하여야 한다. 이 경우 제4항 단서에 따른 기관 또는 단체는 사실조사서를 지체 없이 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출하여야 한다. <신설 2010. 3. 3., 2014. 1. 29.> ⑪ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 소매인을 지정한 때에는 그 신청인에게 별지 제13호서식의 소매인지정서를 교부하여야 한다. <개정 2010. 3. 3.> 제7조의3(소매인의 지정 기준 등) ② 법 제16조제2항제3호에서 "영업소 간의 거리 등 기획재정부령으로 정하는 지정기준"이란 다음 각 호의 요건을 말한다. <신설 2017. 3. 7.> 1. 소매인 영업소 간 거리를 50미터 이상으로 하여 일정하게 유지할 것 2. 「건축법」 등 관계법령에 따라 적법하게 건축된 점포를 갖출 것 ④ 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 영업장 및 장소의 범위, 영업소 사이의 거리 및 해당 거리의 측정방법 등 구체적인 기준은 지방자치단체의 인구, 면적 및 지역적 특성 등을 고려하여 시장ㆍ군수 및 구청장이 규칙으로 정한다. <개정 2017. 3. 7.> 【○○시 담배소매인 지정기준에 관한 규칙】 제3조(소매인의 지정기준 등) ①시행규칙 제7조의3제1항에 따라 소매인 영업소간 거리는 50미터 이상으 로 하여 일정하게 유지하여야 하며 거리 측정방법은 별표와 같다. [별표] 소매인 영업소간 거리측정방법 1. 소매인 영업소간 거리측정방법 가. 특정 영업소(점포)의 외벽과 다른 영업소의 외벽사이를 「도로교통법」제8조 및 제10조제2항 본문ㆍ제3항의 규정을 적용한 보행자의 통행로를 따라 최단거리로 측정하여야 한다. 이 경우 영업소가 건축물안의 지하 또는 지상2층에 위치한 경우에는 건물의 1층 출입구(출입구가 여러 개인 경우에는 다른 영업소와 최단거리로 연결되는 것을 말한다)중앙을 기준으로 측정한다. 나. 보도와 차도가 구분되지 아니한 도로(이면도로)에서는 「도로교통법」제10조제2항 본문의 규정을 적용하지 아니한다. 2. 거리측정방법의 예시 가. 보도와 차도가 구분되는 도로 1) 보도의 같은 편에 있는 점포간 거리측정 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023711"></img> 2) 방향을 달리하는 보도상의 바깥쪽에 위치한 점포간 거리측정: (1)번으로 측정 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023709"></img> 3) 방향을 달리하는 보도상의 안쪽에 위치한 점포간 거리측정 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023719"></img> 4) 횡단보도가 없는 도로건너편에 위치한 점포간 거리측정 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023717"></img> 5) 사유지인도와 보도가 있는 점포간 거리측정 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023713"></img> 6) 왕복2차선 이상의 도로건너편에 위치한 점포간 측정 : 횡단보도이용 측정 나. 보도와 차도가 구분되지 않는 도로(이면도로) 이면도로는 보행자의 통행이 차량통행보다 우선권이 있는 도로이므로 이면도로에 설치된 횡단보도는 무시하고 측정한다(②번으로 측정). <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023715"></img> 다. 도로의 형태는 다양하므로 상기 이외 도로의 거리측정방법은 시장이 결정한다. 【도로교통법】 제8조(보행자의 통행) ① 보행자는 보도와 차도가 구분된 도로에서는 언제나 보도로 통행하여야 한다. 다만, 차도를 횡단하는 경우, 도로공사 등으로 보도의 통행이 금지된 경우나 그 밖의 부득이한 경우에는 그러하지 아니하다. ② 보행자는 보도와 차도가 구분되지 아니한 도로에서는 차마와 마주보는 방향의 길가장자리 또는 길가장자리구역으로 통행하여야 한다. 다만, 도로의 통행방향이 일방통행인 경우에는 차마를 마주보지 아니하고 통행할 수 있다. 제10조(도로의 횡단) ② 보행자는 제1항에 따른 횡단보도, 지하도, 육교나 그 밖의 도로 횡단시설이 설치되어 있는 도로에서는 그 곳으로 횡단하여야 한다. 다만, 지하도나 육교 등의 도로 횡단시설을 이용할 수 없는 지체장애인의 경우에는 다른 교통에 방해가 되지 아니하는 방법으로 도로 횡단시설을 이용하지 아니하고 도로를 횡단할 수 있다. ③ 보행자는 제1항에 따른 횡단보도가 설치되어 있지 아니한 도로에서는 가장 짧은 거리로 횡단하여야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 현장사진, 담배소매인 지정신청서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○한강8로 148번길 88에서 ‘△△트 편의점’을 운영하는 자로서, 2020. 5. 28. 피청구인에게 담배소매인 지정을 신청하였다. 나) 피청구인은 2020. 6. 5. 청구인에게 이 사건 점포는 단일차로의 도로를 사이에 두고 맞은 편에 기존 담배소매인 점포인 GS편의점이 있고, 두 점포간 최단 이격거리가 직선거리로 20m 미만이므로 「담배사업법 시행규칙」 제7조의3에 의거 소매인의 지정기준(소매인 영업소 간 거리는 50m 이상)에 저촉된다는 이유로 담배소매인 지정 거부처분을 하였다. 다) 한편, 이 사건 점포 현장사진에 따르면 이 사건 점포와 GS편의점은 보도와 차도가 구분되어 있는 단일차선의 도로를 사이에 두고 맞은편에 위치하며 두 점포간 이격거리와 인근의 최근 거리에 있는 횡단보도와의 거리는 아래와 같다. 2) 「담배사업법」 제16조제1항, 제2항에 의하면, 담배소매업을 하려는 자는 사업장의 소재지를 관할하는 시장ㆍ군수ㆍ구청장으로부터 소매인의 지정을 받아야 하고, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 소매인의 지정을 받으려는 자가 지정을 신청한 때에는 소매인 지정을 하여야 하나, 영업소 간의 거리 등 기획재정부령으로 정하는 지정기준에 적합하지 아니한 경우(3호)에는 지정하지 아니한다. 같은 법 시행규칙 제7조의3제2항에 의하면, 법 제16조제2항제3호에서 “영업소 간의 거리 등 기획재정부령으로 정하는 지정기준”이란 소매인 영업소 간 거리를 50미터 이상으로 하여 일정하게 유지할 것(1호), 「건축법」 등 관계법령에 따라 적법하게 건축된 점포를 갖출 것(2호)을 말하고, 같은 조 제4항에 의하면 영업장 및 장소의 범위, 영업소 사이의 거리 및 해당 거리의 측정방법 등 구체적인 기준은 지방자치단체의 인구, 면적 및 지역적 특성 등을 고려하여 시장ㆍ군수 및 구청장이 규칙으로 정한다. 「○○시 담배소매인 지정기준에 관한 규칙」 제3조제1항에 의하면, 담배소매인 영업소 간의 거리는 50미터 이상으로 일정하게 유지하도록 해야 하고, 거리 측정방법은 별표와 같고, 별표의 제1호에서는 소매인 영업소간 거리측정방법에 대해 특정 영업소(점포)의 외벽과 다른 영업소의 외벽사이를 「도로교통법」 제8조 및 제10조제2항 본문ㆍ제3항의 규정을 적용한 보행자의 통행로를 따라 최단거리로 측정하여야 하며, 보도와 차도가 구분되지 아니한 도로(이면도로)에서는 「도로교통법」 제10조제2항 본문의 규정을 적용하지 아니한다고 규정하고, 제2호에서는 거리측정방법의 예시에 대해 규정하면서 왕복2차선 이상의 도로건너편에 위치한 점포간 측정은 횡단보도를 이용하여 측정하며, 도로의 형태는 다양하므로 이 별표에서 규정하지 아니한 도로의 거리측정방법은 시장이 결정한다고 규정하고 있다. 한편, 「도로교통법」 제8조제1항 및 제2항에 따르면 보행자는 보도와 차도가 구분된 도로에서는 언제나 보도로 통행하여야 하고, 다만, 차도를 횡단하는 경우, 도로공사 등으로 보도의 통행이 금지된 경우나 그 밖의 부득이한 경우에는 그러하지 아니하며, 보행자는 보도와 차도가 구분되지 아니한 도로에서는 차마와 마주보는 방향의 길가장자리 또는 길가장자리구역으로 통행하여야 하고, 다만, 도로의 통행방향이 일방통행인 경우에는 차마를 마주보지 아니하고 통행할 수 있다. 같은 법 제10조제2항 및 제3항에 따르면 보행자는 제1항에 따른 횡단보도, 지하도, 육교나 그 밖의 도로 횡단시설이 설치되어 있는 도로에서는 그 곳으로 횡단하여야 하고, 보행자는 횡단보도가 설치되어 있지 아니한 도로에서는 가장 짧은 거리로 횡단하여야 한다. 3) 이 사건에서 쟁점은 이 사건 점포와 GS편의점 사이의 거리를 측정함에 있어 어떠한 방식으로 측정해야 하는지의 문제이다. 「담배사업법」은 담배산업의 건전한 발전을 도모하고 국민경제에 이바지함을 목적으로 하는 한편(제1조), 국민의 생명과 신체의 안전에 대한 국가의 보호의무 실현을 위하여 담배의 제조, 생산, 유통, 소비의 전 과정을 규제하고 있으며, 특히 담배의 유통 단계에서도 행정청이 개입하여 엄격하게 □□하고 있다(헌법재판소 2015. 4. 30. 선고 2012헌마38 결정 참조). 또한 「담배사업법」 제16조제2항은 영업소 간의 거리 등 기획재정부령으로 정하는 지정기준에 적합하지 아니한 경우 담배소매인 지정을 금지하고 있는데, 이와 같이 담배사업법이 담배소매인의 영업소 간 거리 제한을 둔 취지는 담배소매인 영업소를 아무런 제한 없이 허가할 경우 유해물질을 포함하고 있는 담배를 구입할 수 있는 기회가 그만큼 많아지게 되는 등 담배소매인 영업소의 범람으로 인한 국민 건강상의 부작용을 방지함과 동시에 담배소매인 간의 과당경쟁으로 인한 불합리한 경영을 방지함으로써 담배소매인의 경영상 이익을 보호하려는 데에 그 목적이 있다고 보인다. 따라서 담배소매인 지정을 위해서는 담배소매인 영업소 간의 거리 유지 여부가 소매인 지정의 고려요소가 될 수밖에 없는데, 「담배사업법 시행규칙」 제7조의3제2항제1호 및 같은 조 제3항은 영업소 간의 거리를 50미터 이상으로 하여 일정하게 유지하여야 하며 영업소 사이의 거리 및 해당 거리의 측정방법 등 구체적인 기준은 지방자치단체의 인구, 면적 및 지역적 특성 등을 고려하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 규칙으로 정한다고 규정한 점에 비추어 볼 때, 담배소매인 영업소 간의 거리는 50미터 이상을 유지하되 그 측정방법에 있어서는 행정청에 재량권이 부여되어 있다고 볼 수 있다. 더구나 「담배사업법 시행규칙」 제7조의3 제3항의 위임을 받아 규정된 「○○시 담배소매인 지정기준에 관한 규칙」 제3조 및 별표 제2호 다목은 도로의 형태가 다양하므로 가목 및 나목 외의 도로의 거리측정방법은 시장이 결정한다고 규정하고 있으므로, 담배소매인 영업소 간의 거리측정방법은 해당 규칙에서 명시적으로 규정하고 있지 않은 경우 행정청이 해당 지방자치단체의 현장을 고려하여 거리측정방법을 판단할 수 있다고 볼 수 있다. 「○○시 담배소매인 지정기준에 관한 규칙」 별표 제1호가 담배소매인 영업소 간 거리측정방법을 「도로교통법」 제8조 및 제10조 제2항 본문 및 제3항을 적용한 보행자의 통행로를 따라 최단거리로 측정하되, 보도와 차도가 구분되지 아니한 이면도로에서는 횡단보도를 따라 횡단하도록 한 도로교통법 제10조 제2항 본문을 적용하지 않는다고 규정한 점, 담배소비자들은 도보로 이동하여 담배를 구매하는 것이 통상적인 점 등을 고려하면 담배소매인 영업소 간의 거리측정에 있어서도 영업소 주변 현장에서 보행자의 통상적인 통행방법 등을 고려하여 거리를 측정하는 것이 제도의 취지에 부합하는 해석이 될 수 있을 것으로 보인다. 이 사건에서 보건대, 인정사실을 종합하여 보면 이 사건 점포와 GS편의점은 도로(이하 ‘이 사건 도로’라 한다)를 사이에 두고 마주 보고 있고, 두 점포 간 물리적인 이격거리는 20미터 미만이며, 이 사건 도로에 설치된 최근 거리의 횡단보도(이하 ‘이 사건 횡단보도’라 한다)는 이 사건 점포 및 GS편의점으로부터 약 114미터 정도 떨어진 곳에 있다. 이 사건 점포와 GS편의점 사이에 있는 이 사건 도로는 보도와 차도가 구분되어 있긴 하나 왕복하는 차량을 위한 차선이 구분되어 있지 않은 단일차선의 도로이다. 즉 이 사건 점포와 GS편의점 사이의 이 사건 도로는 보도와 차도가 구분되어 있긴 하나 왕복하는 차량을 위한 차선이 구분되지 않은 단일 차선이고, 이 사건 횡단보도는 이 사건 점포로부터 100미터 이상 떨어져 있음이 인정되는데, 이 사건 점포와 GS편의점의 위치관계는 앞서 살펴 본 「○○시 담배소매인 지정기준에 관한 규칙」 별표 제2호에 따른 거리측정 예시 가목 중 4) 횡단보도가 없는 도로 건너편에 위치한 점포 또는 6) 왕복2차선 이상의 도로 건너편에 위치한 점포나 그 밖의 어느 예시항목에도 해당하지 않는다. 이에 대하여 피청구인은 다른 지방자치단체의 경우 횡단보도가 100미터 이상 떨어진 2차선 도로 건너편에 위치한 영업소 간의 경우 횡단보도와 관계없이 도로를 가장 짧게 횡단하는 방식으로 측정하도록 규정하고 있는 점, 이 사건 도로는 차도와 보도가 구분되어 있긴 하나 실제로는 차도와 보도가 구분되어 있지 않는 도로처럼 이용되고 있는 점 및 「○○시 담배소매인 지정기준에 관한 규칙」 별표 제2호 다목 등을 종합적으로 고려하여 이 사건 점포와 GS편의점 사이의 거리를 횡단보도와 관계없이 도로를 가장 짧게 횡단하는 방식으로 측정하여 이 사건 처분을 했는바, 이와 같은 행정청의 판단이 재량권을 일탈·남용했다고는 보이지 않는다. 따라서 이 사건 점포와 GS편의점 사이의 영업소 간 거리가 50미터 미만에 해당한다는 이유로 청구인의 담배소매인 지정신청을 거부한 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다고 볼 수는 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.