담배소매인 지정거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○구 ○○로 ○○번길 ○○, ○동 ○39호에서 ‘◎◎◎◎◎◎◎’(이하 ‘이 사건 점포’라 한다)란 상호로 부동산업을 영위하는 자로, 이 사건 점포에서 담배소매업을 하고자 2019. 7. 26. 피청구인에게 담배소매인 지정신청을 하였다. 피청구인은 사실 조사 결과, ‘신청인의 점포로부터 최단거리에 있는 영업소와의 거리가 34미터로 거리제한 조건에 충족하지 않고, 담배소매업을 영위할 수 있는 독립된 외관 및 시설을 갖추지 않은 영업장임’을 이유로 2019. 8. 5. 청구인에게 담배소매인 지정 거부 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 사건개요 담배거리측정을 위임받은 한국담배판매인회 □□조합(이하 ‘□□조합’이라 한다)의 실사를 통하여 기존영업소와 청구인의 상가까지의 거리측정을 「□□시 담배소매인 지정기준 등에 관한 규칙」 및 같은 규칙 [별표]에 명시된 「도로교통법」 제8조를 적용하여 건물외부인 보도를 기준으로 실측하여 59미터가 나왔음에도 불구하고, □□시 ○○구청 경제교통과는 도로가 아닌 시건장치가 장착된 출입문이 있는 건물내부통로로 거리 측정한 결과(34미터)를 가지고 청구인에게 담배소매인 지정불가를 통보하였다. 2) 이 사건의 처분의 위법·부당성 가) 절차준수 여부 「□□시 담배소매인 지정기준 등에 관한 규칙」 및 같은 규칙 [별표]에 따르면 「도로교통법」 제8조를 적용하여 도로를 기준으로 영업소와 영업소간 거리측정을 하여야 함에도 법을 준수하지 않았다. 「□□시 사무위임 조례」 [별표 1]에 시장이 구청장에게 위임하는 사무를 정하였고, 그 내용은 ‘담배소매인지정 및 지정취소’이고, 「구의 사무위임전결규정」 [별표]에 ‘담배소매인지정불가’에 대하여 해당 과장에게 위임하였다. 해당 과장은 담배소매인지정 및 불가 처리 시 「□□시 담배소매인 지정기준 등에 관한 규칙」및 같은 규칙 [별표]의 기준을 준수해야 하고, 또한 「□□시 사무전결 처리규칙」 제2조에 의거 법령, 조례 및 규칙에 따로 규정된 것은 그에 따르도록 규정하고 있다. 그러나 「□□시 담배소매인 지정기준 등에 관한 규칙」의 [별표] 2번. 다항. 도로의 형태는 다양하므로 상기 이외 도로의 거리측정 방법은 시장이 결정한다고 규정하고 있음에도 불구하고 피청구인은 이를 무시하고 규칙에 없는 건물내부통로를 기준으로 지정불가 처분하여 □□시장의 권한까지 남용하였다. 이는 또한 정당한 절차를 준수하지 않은 것이다. 거리측정 실사 시 ○○구 경제교통과 담당자는 한국담배판매인회 □□조합 담당자에게 규칙에 없는 기준으로 거리측정토록 지시하는 부당한 업무개입을 행하였다. □□조합 담당자는 거리실측 시 피청구인의 지시에 의하여 건물내부통로를 측정해야한다고 토로하였다. 나) 기타 특별한 사항(참작사유) 건물내부통로로 거리측정해서는 안 되고 건물 밖 도로를 기준으로 측정해야한다는 유사 판례(□□지방법원 2012구합12205 판결)가 있다. 【보충서면】 3) 피청구인 답변에 대한 반론 가) 「□□시 담배소매인 지정기준 등에 관한 규칙」에는 「도로교통법」을 적용하도록 규정하고 있으나, 이를 위반하여 불법을 자행하였다. 일반소매인 영업소 간 거리 측정은 「도로교통법」을 적용해야 하기 때문에 □□시뿐만 아니라 모든 타 지자체 규칙에서도 ‘동일건물’ 여부가 아닌 ‘영업소의 외벽과 다른 영업소의 외벽사이’를 기준으로 규정하고 있다. 나) 기 제출한 녹취파일에 거리측정 시작부터 끝날 때까지 진실이 담겨있다. 「□□시 담배소매인 지정기준 등에 관한 규칙」에서 정한 소매인 영업소간 거리측정방법에 대하여 「도로교통법」을 적용해서 건물 외부 도로로 측정해야 한다고 상호 확인 후 규칙이 정한 대로 건물 외부로 측정(59미터)하였고, 「□□시 담배소매인 지정기준 등에 관한 규칙」에서 정한 기준대로 측정이 끝난 후 규칙에서 규정하지 않은 건물내부통로로도 무조건 측정해야 한다고 □□조합이 주장하여, 그 사유를 물으니 ○○구 경제교통과 담당자의 지시를 받았다고 실토하였다. 건물내부통로는 오피스텔전용입구이고 시건장치가 장착되어 있어 언제든 누군가에 의해 잠길 수 있는 구조의 출입문이라는 것을 증명한 것이고, 피청구인(경제교통과)의 불법지시를 이행해야 하는 □□조합의 고충을 감안하여 건물내부통로 측정을 수용하였다. 상기와 같은 사유를 종합하건대 □□조합의 거리측정 고유 업무에 대하여 부당한 업무개입과 현행법을 위반하여 불법을 지시하고 업무를 방해한 이는 피청구인(○○구 경제교통과 담당자)이다. 다) ○○행심 2008-87 본문 중 2. 청구인의 주장 나항의 내부통로(45.5미터), 외부통로(52.3미터)의 내용이 있으나, 이를 확인할 수 있는 조사도면을 첨부하지 않았다. 또한 다항의 내용 중 유리벽 안의 내부통로가 아닌 유리벽 바깥의 외부통로를 따라 거리측정해야 한다는 문구로 짐작할 수 있듯이 일반적인 구조의 건축물이 아님을 알 수 있다. 대구행심 2009-87 본문 중 5. 판단 (2)의 (라)항의 판결 내용 중 영업소간 거리측정 방법에 관하여 다른 점포와의 거리측정 기준인 특정영업소의 벽과 다른 영업소의 벽 사이를 「도로교통법」 제8조 및 제10조제2항 본문 제3항 규정에 의한 보행자의 통행방법 등을 감안하여 보행자의 통행로를 따라 최단거리로 측정해야 한다고 명시한 규정에 의거하여 101호에서 107호까지 107호 점포의 출입문이 2개인 경우로서 보행자의 통행로를 따라 점포의 최단거리 벽까지 측정한 결과 소매인 지정기준이 거리에 미달하여 부지정 처분하였는바, 청구인의 점포(101호)와 107호 점포와의 거리유지 조건을 충족하지 못하였음은 청구인이 첨부한 현장거리도면에서 명백하게 확인할 수 있는 사항이라고 재결하고 있다. 상기의 내용으로 추론해보면 101호에서 내부통로 및 외부통로가 있는 건축물(107호) 앞까지 「도로교통법」을 적용한 도로를 거쳐 가장 가까운 내부통로쪽 외벽을 측정했을 것으로 판단된다. 따라서 정확한 사실 관계 확인은 도면이 있어야 한다. ‘보행자의 통행로’의 의미에 관하여 「도로교통법」 제8조는 통상적으로 보행자가 통행하는 도로 및 그 통행방법에 대하여 구체적으로 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 담배소매인 영업소 간 거리는 원칙적으로 ‘일반인의 보행에 통상적으로 제공되는 도로’를 기준으로 측정함이 타당한다. 라) ○○구청 경제교통과장의 담배소매인지정 관련 질의에 대한 기획재정부[출자관리과-971(2019. 7. 19.)]의 회신내용은 아래와 같다. 「담배사업법 시행규칙」 제7조의3제4항은 자치단체의 인구, 면적 및 지역적 특성 등을 고려하여 영업소 간 거리측정 방법 등 구체적 기준을 시장·군수·구청장이 정하도록 하고 있다. 따라서 기존 소매인 영업소와 신규 신청 영업소간 거리측정 방법은 귀 구에서 자치법규(담배소매인 지정기준 등에 관한 규칙)의 적정한 해석·적용을 통해 판단, 결정하여야 할 사항이다. 이는 우회적으로 피청구인이 임의대로 불법을 자행하지 말고 법이 정한 기준에 의거 결정해야 한다는 뜻이다. 「담배사업법」에서 정한 기준인 원칙에 대하여 회신한 것으로서, 해당 법에 따라 영업소 간 거리측정 방법 등에 구체적인 기준을 마련하여 「□□시 담배소매인 지정기준 등에 관한 규칙」을 □□시장이 이미 제정하였다. 따라서 반드시 ○○구청장(경제교통과장)은 해당 규칙을 준수해야 함에도 불법과 권한 남용을 자행하고 있다. 기획재정부 거리측정 방법 관련 질의결과 기획재정부의 지침이나 교육자료는 존재하지 않는다. 마) 피청구인은 제출한 자료(을제7호증)의 네 번째장 ‘담배소매인 지정신청 현황’을 보면 건물외부 도로로 측정(64미터)하여 담배소매인지정을 하였다. 한국담배판매인회의 공문에서와 같이 거리측정 사례로서 건물내부 통로로 거리를 측정하지 말고 외부도로를 기준으로 측정하라는 교육자료이다. 바) 건물내부 통행로는 「도로교통법」 제2조(정의)제1호 도로에 해당하지 않는다. 피청구인은 상기와 같이 건물 내부 통행로가 도로가 아님을 인지하고 있음에도 불구하고 ‘도로의 형태는 다양하므로’라는 것과 비교하는 것 자체가 모순이다. 이 법(규칙)은 「도로교통법」을 적용하고 있고, 다양한 도로의 형태를 이야기하는 것으로서, 건물 내부 통행로는 법의 대상 자체가 되지 않는다. 해당 통로는 오피스텔 출입구로 진입하여 건물상가로 진출해야 하고 출입문에 시건장치가 장착되어 있어 일반인이 인지할 수도 없고, 불특정다수에게 공개된 통로가 아니다. 「□□시 담배소매인 지정기준 등에 관한 규칙」을 정하는 재량권자는 □□시장이고, 담배소매인지정에 관하여서 「□□시 담배소매인 지정기준 등에 관한 규칙」에서 규정한 대로 수행토록 ○○구청장(경제교통과장)에게 위임한 것으로서, 규칙을 벗어나는 행위는 반드시 재량권자인 □□시장의 결정을 받아야 한다. 이는 ○○구에 한정되는 것이 아니고 □□시 전체에 영향을 미치는 사항으로 「□□시 사무위임 조례」 제6조 및 「□□시 사무전결 처리규칙」 제7조에서 위임 또는 전결사항이라도 반드시 사전에 시장에게 승인을 받아야 한다. 사) 2013경행심383, 경남행심2014-10 재결례에서 건물내부통로에 해당되는 내용은 전무하고, 건물 밖 부설주차장에 대한 사항이고, 당연히 「도로교통법」 적용 대상이 아니기에 해당 시 규칙대로 「도로교통법」을 적용하여 건물 밖 도로를 기준으로 측정해야 한다는 판결이다. 아) 내부 통행로를 인정한 재결례 관련하여 내부통로 및 외부통로가 있는 건축물 앞까지 「도로교통법」을 적용한 도로를 거쳐 가장 가까운 내부통로쪽 외벽을 측정했을 것으로 판단된다. 정확한 사실관계 확인은 도면 또는 현장확인이 있어야 한다. 자) ‘반드시 건물 밖의 도로로만 거리를 측정해야 한다는 규정이 아니다’라는 피청구인은 주장은, □□시 소속 공무원이 □□시장이 정한 「□□시 담배소매인 지정기준 등에 관한 규칙」을 부정하고 있는 것이다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026181"></img> ‘보행자의 통행로’에 따라 ‘최단거리’로 측정하기 위해서는 반드시 필요조건인 「도로교통법」을 적용해야 한다(‘보행자의 통행로’ 및 ‘최단거리’의 의미는 □□지방법원 2012구합12205판결 참조). 차) 이 사건 건물은 출입구가 5개소로써, 상가 출입구 3개소, 오피스텔 출입구 2개소로 구성되어 있다. 해당 건물 내부통로는 상가 주출입구가 아닌 오피스텔 출입구로 건물 내 다른 영업소 통행에 전혀 지장이 없다. 오피스텔 출입구에 진입하여 건물상가로 통행할 수 있는 출입문에 시건장치가 장착되어 있다는 것은 건물관리 또는 필요에 의하여 언제든 임시 또는 장기 폐쇄가 가능하다는 것이다. 또한 제3자 등 누구나 시건장치 접근이 가능하기에 폐쇄할 수 있는 구조이다. 카) ‘외부통로만 인정’과 ‘내부 통행로를 경유하면’의 문장의 논리가 전혀 맞지 않는다. 외부통행로인 도로만 인정이 가능하기에 내부 통행로를 경유할 필요가 전혀 없고 담배소매인 지정이 불가능하여 담배소매인 지정이 난립하지 않고 법의 취지에 합당한다. 「□□시 담배소매인 지정기준 등에 관한 규칙」 제3조(소매인의 지정기준)제2항제1호라항(6층 이상, 연면적 2,000제곱미터 이상인 내부 출입문 있는 점포)의 경우 소매인 영업소 간 거리를 제한하지 않고 지정할 수 있다. 위 항에 따라 ‘일반소매인’이 아닌 ‘구내소매인’으로 신청하면 건물내부 영업소의 경우 건물 내부 통행로를 거리측정하지 않고 같은 규칙 제3조제2항제2호에 따라서 건축물의 규모 등 감안하여 2개소 이상의 소매인 지정이 가능하다(당해복합건물: 지하 6층, 지상 20층 및 연면적 61,378㎡, 상가 178호 및 오피스텔 666세대) 타) 피청구인은 ‘담배소매인지정 주요사례집’내에 제시된 건축물의 내부통로를 통한 측정방법인 1안으로 거리를 측정해야 한다고 주장하나, 건물 내부 통행로가 아닌 건물 외부도로를 기준으로 한 2안으로 담배소매인을 지정하라는 내용이다. 파) 타지자체의 건축물의 내부 통행로를 통한 거리측정 사실관계를 확인한 사항과 사례는 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026179"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026189"></img> ※법령(규칙)에 대한 업무이해도 높은 지자체는 「도로교통법」 준수하여 거리측정 하) 법을 준수해야 하는 담배소매인 지정권자가 불법을 자행함으로서 영업소간 입장이 대립되고 있고, 피청구인의 불법자행이 일관되게 유지되고 있는 현실이다. 거) 피청구인은 「담배사업법 시행규칙」 제7조(소매인의 지정절차 등)제4항에 따라 관련기관 또는 단체(한국담배판매인회)에 사실조사를 의뢰한 경우로 관리·감독의 책임이 있는 기관으로서 업무방조 및 업무태만까지 행하였다. 너) □□지방법원 2012구합12205 판례 관련하여 건물 내부 정보에 어두운 통행자들이 보편적으로 외부의 통행로를 이용하므로 내부의 엘리베이터는 인정할 수 없다는 주장은 피청구인의 모순된 논리이다. 판례의 핵심은 동일건물 여부가 아니라 법령에서 정한 「도로교통법」을 적용하여 건물외부 도로를 기준으로 측정해야 하고, 건물내부는 보편적으로 외부인이 인지할 수 없는 통로라는 것이다. 더) ?한국담배판매인회 중앙회의 담배소매인제도관련 유권해석 자료?에서 「담배사업법 시행규칙」 제7조제2항 단서에 의거, 특정 장소에서 담배소매업만 영위하고자 할 경우에는 소매인으로 지정된 후 사업자등록증의 제출이 가능하며, 위 규정의 취지는 소매인지정신청 후 추첨탈락 또는 지정기준 미달 등으로 지정불가 통보를 받을 경우 사업자등록을 말소해야 하는 불편함을 덜기 위함이다. 또한 □□□세무서 확인 결과 사업자등록증 전자담배 소매업은 담배소매인지정 승인이 되어야 종목추가 등이 가능하다고 한다. 「한국담배판매인회 중앙회의 담배소매인제도관련 유권해석 자료」에서 적법하게 건축된 점포란 「담배사업법 시행규칙」 제7조제1항제1호에 규정된 적법하게 건축된 점포는 2004. 6. 29. 재정경제부령 385호에 의한 시행규칙 일부 개정 시 추가된 내용으로서 건축법 등 관계법령에 의거 적법하게 건축된 당해 점포로서 담배소매업을 영위할 수 있는 외관 및 시설을 갖춘 점포를 말한다. 피청구인이 주장하는 이 사건 건축물이 적법하게 건축되지 않은 점포라는 뜻은 □□시건축과에서 준공 시 불법건축물을 승인한 것과 같은 것이므로, 반드시 □□시 건축과의 불법건축물임을 확인하는 증명서를 발급받아 제출해야 할 것이다. 러) 피청구인(○○구 경제교통과장)은 법령의 가장 기본이 되는 업무체계조차도 인지하기 못하고 있다. ‘조례’는 자치법규로서 지방의회의 의결에 따라 정해지는 법령이고, ‘규칙’은 지방자치단체의 장이 정하는 법령이다. 따라서 담배소매인 지정 및 취소 업무를 위임받은 피청구인(경제교통과장)은 「□□시 담배소매인 지정기준 등에 관한 규칙」에 따라 정해진 규정대로 수행해야 하고, 같은 규칙에 없는 내용을 수행할 경우에도 반드시 규칙에서 규정한 대로 □□시장의 결정을 받아야 한다. 「□□시 담배소매인 지정기준 등에 관한 규칙」을 정하는 재량권자는 □□시장이고, 담배소매인지정에 관하여 「□□시 담배소매인 지정기준 등에 관한 규칙」에서 정한 내용대로 수행하도록 ○○구청장(경제교통과장)에게 위임한 것으로서, 규칙을 벗어나는 행위는 반드시 재량권자인 □□시장의 결정을 받아야 한다. 이는 ○○구에 한정되는 것이 아니고 □□시 전체에 영향을 미치는 사항으로 「□□시 사무위임 조례」 제6조 및 「□□시 사무전결 처리규칙」 제7조에서 위임 또는 전결사항이라도 반드시 사전에 시장에게 승인을 받아야 한다. 머) 2019경기행심XXXX는 ‘심판청구 요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하한다’는 내용으로 재결이 완료된 사항으로서, 담배소매인 거리측정 방법에 대한 심리 자체를 진행하지 않았을 뿐만 아니라 별건 사항이다. 상기와 같은 반론 내용에 따라 이 사건 처분을 취소한다는 재결을 구한다. 나. 피청구인 주장 1) 처분의 경위 가) 청구인은 2019. 7. 26. 정부24시(구 민원24시) 온라인 민원 신청을 통해 담배소매인 지정을 신청하였다. 나) 피청구인은 2019. 8. 1. 청구인의 담배소매인 지정 신청 내용 및 제출 서류를 검토한 후 「□□시 담배소매인 지정 사실조사에 관한 조례」에 의거 같은 해 8. 2. 한국담배판매인회 □□조합(이하 ‘□□조합’이라 한다)에 담배소매인 지정 적합여부 사실(현장)조사를 의뢰하였다. 다) □□조합은 동일 시설물 내에서는 담배소매업 업소간 사이의 거리측정은 「□□시 담배소매인 지정기준 등에 관한 규칙」에 의거 최단거리인 내부 통행로를 포함하여 측정하여 왔으므로 같은 해 8. 5. 11:30경에 내부통로를 통한 영업소간 거리를 측정하려고 하였으나 조사 당시 청구인은 건축물 지분소유권을 주장하며 통행로출입문을 잠그고 거리측정을 하지 못하게 하는 등 업무를 방해하여 먼저 건축물 외부도로로 거리측정을 하였다. 이후 해당 건축물의 관리소장은 통행로출입문은 임의대로 잠글 수 없다 하며 출입문의 시건장치를 열어 내부 통행로를 통한 거리측정을 하였으며 그 측정결과 34미터가 나왔다. 라) □□조합은 피청구인에게 미개점 점포인 사실과, 외부도로 측정 결과 및 내부 통행로 측정결과를 함께 통보하여 판단을 요청하였고 피청구인은 내부 통행로를 인정한 재결례(대구행심 2009-87), 거리측정 방법은 지정권자의 판단사항이라는 기획재정부 질의회신, 한국담배판매인회 중앙회에서 제출한 재정경제부 교육자료 등과 현장의 구체적인 상황을 종합적으로 고려하여 내부 통행로 측정 결과를 반영해 지정불가처분을 하였다. 2) 이 사건 처분의 적법성(청구인 주장에 대한 답변) 가) 처분의 적법성 (1) ‘도로’보다 넓은 개념인 ‘보행자의 통행로’인정 담배소매인 영업소 간 거리측정에 대하여 「□□시 담배소매인 지정기준 등에 관한 규칙」 [별표]에는‘특정 영업소의 외벽과 다른 영업소의 외벽사이를 「도로교통법」 제8조 및 제10조제2항, 같은 조 제3항의 규정을 적용한 보행자의 통행로를 따라 최단거리로 측정하여야 한다’고 규정하고 있다. 「□□시 담배소매인 지정기준 등에 관한 규칙」 [별표]에 적용하라는 「도로교통법」 제8조 및 제10조제2항, 같은 조 제3항의 내용을 보면, 제8조는 보도와 차도가 구분된 도로, 차도를 횡단하는 경우, 보도와 차도가 구분되지 아니한 도로에서의 통행방법에 대해 규정하고 있으며 제10조제2항과 제3항은 도로를 횡단해야 하는 경우를 규정하고 있다. 이는 도로를 안전하게 보행하고 횡단하는 방법에 대한 규정이며 통행로의 종류는 다양하므로 「도로교통법」의 적용을 받지 않는 나대지, 부설 주차장, 건물 내부 통행로와 같은 경우는 「□□시 담배소매인 지정기준 등에 관한 규칙」의 [별표] 다항에 ‘도로의 형태는 다양하므로 상기 이외의 도로의 거리측정 방법은 시장이 결정한다’라고 되어 있어 지정권자에게 재량권을 부여하고 있다. 재결례 ‘2013경행심383, 행심2014-10 담배소매인지정 불가처분 취소청구’에 따르면 「도로교통법」의 관할 대상이 아닌 통행로의 경우 그 통행로가 보행자 통행로인지에 대한 판단은 「도로교통법」과는 관련이 없는 것이고 소매인 지정 규칙상의 보행자의 통행로로 볼 수 있느냐의 여부는 현장의 구체적인 상황과 통행여건을 고려하여 피청구인이 재량적으로 판단할 수 있다고 보는 것이 타당하다 하였다. (2) 내부 통행로 인정판례 건물 내부와 외부 통로를 모두 측정하여 최단거리인 내부 통행로를 인정한 재결례(대구행심 2009-87)가 있으니 이를 참고해 주기 바란다. 「□□시 담배소매인 지정기준 등에 관한 규칙」은 건물 외벽 간의 사이를 측정하는 것이 아닌, 영업소의 외벽사이의 거리를 측정하는 것으로 반드시 건물 밖의 도로로만 거리를 측정해야 한다는 규정이 아니며, 영업소의 외벽 사이에 「도로교통법」의 적용을 받지 않고 일반적으로 통행 가능한 통행로가 존재하고 그 통행로가 최단거리일 경우 이를 통해 거리를 측정하고 지정여부를 판단할 수 있다. (3) 일반적으로 상시 출입 가능한 내부 통행로 해당 건축물은 지하 6층, 지상 20층의 연면적 61,377㎡의 규모가 큰 주상복합건물로서 1층에만 62개의 영업소들이 내부 통행로를 따라 위치해 있으며, 건물 내 다른 영업소들과의 통행로의 역할을 하는 공용통로와 출입문은 여러 영업소와 이용자를 위해 일반적으로 상시 개방되어 있고, 불특정 다수인의 상가출입과 소방안전을 위해 출입구를 임의적으로 폐쇄할 수 없는 구조이다. 이에 대해 해당 건축물(○○○○○) 관리소장은‘해당 출입문은 상가 출입문이며 항상 열려 있어야 한다’라는 내용의 확인서를 제출하였다. 피청구인은 내부 통행로가 다수인이 이용하는 공용의 통행로인 경우 이를 감안하여 영업소간의 제한거리인 50미터 이상 여부를 일관적 기준으로 판단하여 왔으며 거리측정 시 외부통행로만 인정된다면 170여 개의 점포를 가진 본 건축물과 대형 상가건축물의 경우 동일 건물 내의 내부 통행로를 경유하면 매우 근거리에 위치한 영업소(건축물 내부에 위치한 점포)인 경우에도 담배소매인 지정이 가능하게 되어 담배소매인 지정이 난립하게 되고, 영세 소매인은 경영상 이익을 침해받을 가능성이 높으며, 소매인 지정 과정에 많은 민원과 혼란을 야기할 수 있으므로 내부 통행로로 영업소간의 거리를 측정하는 것은 불가피한 사항이다. (4) 담배조합에 대한 불법강요, 부당한 지시라는 주장 관련 □□조합에서는 □□시와 업무협약(2011년 4월)을 맺은 이래로 사실조사 시, 영업소의 외벽 사이에 도로가 아닌 내부 통행로가 존재하는 경우, 그 내부 통행로로 거리를 측정하고 적합여부를 판단하여 피청구인에게 제출해왔다. 한국담배판매인회 중앙회에서 이러한 거리측정방법은 2006. 6. 21. 재정경제부 재정정보관리과에서 지자체 담당공무원과 담배조합 직원들을 대상으로 교육 시 배포한 사례집에 포함된 내용임을 확인하는 공문을 제출했다. 내용을 보면 2002년 10월 외부 도로로 측정하여 인근 편의점(코리아세븐 청사점)에 담배소매인 지정을 해주었으나, 기존 담배영업소(LG칼텍스 정유)가 폐업(2005. 7. 13)하고 우리동네주유소가 담배소매인 지정신청(2005. 7. 20)을 한 사례로 건축물의 내부통로를 통한 측정방법인 1안으로 거리를 측정하여야 한다는 내용이다. 상기 자료는 당시 지자체 업무담당 공무원 및 담배조합 직원들에게 교육자료로 배부되었으며 현재까지도 성남시, 오산시, 화성시, 안산시, 안양시, 과천시, 의왕시, 양주시, 서울 강서구, 강원도 춘천시, 삼척시 등 대다수의 지자체들이 건축물의 내부 통행로를 통해 거리측정을 하고 있다. 거리의 측정방법은 소매인 지정에 결정적인 영향을 미치는 사항으로 영업소들 간의 입장이 첨예하게 대립되는 발단이 되므로 측정 방법의 일관성을 유지해야 한다. □□조합에서는 현재까지 일관된 방법으로 거리측정을 해왔으며, 담배조합에 대한 피청구인의 불법강요, 부당한 지시라는 청구인의 주장은 이유 없다. (5) 청구인이 제시한 해당 판례(□□지방법원 2012구합12205)는 층을 달리하는 영업소 간의 거리를 측정할 때 그 기준을 건물 내부의 출입구(엘리베이터)가 아닌 건물 외부의 에스컬레이터로 해야 한다는 내용으로 건물 내부 정보에 어두운 통행자들이 보편적으로 외부의 통행로를 이용하므로 내부의 엘리베이터는 인정할 수 없다는 내용이나 청구인의 사건의 경우는 동일건물, 같은 1층 영업소 사이의 거리측정에 관한 내용이므로 상기 판례 그대로를 적용할 수는 없다. 나) 청구인의 사업자등록증상 업태는 부동산업으로 명시되어 있으며 이는 한국표준산업분류표가 정한 소매업이 아닌 경우로, 담배소매업 지정을 위해서는 부동산업과는 분리된, 담배소매업만을 위한 독립된 외관 및 시설을 갖추어야 한다. 현장조사 당시 해당 영업소는 미개점 영업소로 확인되어 향후 담배소매업을 부동산업과 독립적으로 운영할 것인지 여부를 판단하지 못하는 경우로 「□□시 담배소매인 지정기준 등에 관한 규칙」 제4조에 의거 부적당한 장소에 해당된다. 청구인이 주장하는 ‘소매인 지정 후 사업자등록증에 소매업을 추가’하는 것은 사실조사 당시, 해당 서비스업과 담배판매업을 영위할 공간이 분리된 공간임을 확인했을 경우 논할 수 있는 사항이고, 청구인은 이에 해당되지 않는 경우이며 청구인의 주장은 이유 없다. 다) 경제교통과장의 권한 남용에 대하여는 「□□시 사무위임 조례」 제1조 및 제2조에 의거 행정능률의 향상과 행정사무의 간소화를 도모하기 위해 관장하고 있는 시장의 권한 사무 중 그 일부를 구청장 등에 위임함을 규정하고 있으며, 같은 조례 [별표 1]에 지역경제과 소관 ‘제조담배 소매인 지정 및 취소’사무를 ‘시장이 구청장에게 위임하는 사무’로 규정하고 있으며 「□□시 구의 사무 위임전결 규정」 제3조제2항을 보면 ④과장의 전결사항 4. 일반 인·허가 사항은‘과장의 전결사항’으로 명시되어 있다. 「□□시 담배소매인 지정기준 등에 관한 규칙」의 [별표] 다항에 도로의 형태는 다양하므로 상기 이외의 도로의 거리측정 방법은 시장이 결정한다는 의미는 시장이 직접 결재권을 행사한다는 의미가 아닌 지정권자에게 거리측정 방법에 대한 적정한 해석·적용할 재량을 부여한다는 것이므로 권한남용이라는 피청구인의 주장은 이유 없다. 3) 결론 담배소매인 지정업무 중 영업소간 거리측정 방법은 다양한 현장을 중심으로 이루어지는 업무이므로 구체적인 현장 상황에 따라 개별적으로 판단해야 하고, 「□□시 담배소매인 지정기준 등에 관한 규칙」에는 내부 통행로 측정을 제한하는 별도의 규정이 없으며 수많은 사례를 전부 규칙에 규정할 수 없는 점을 감안하여 “도로의 형태는 다양하므로 상기 이외의 도로의 측정방법은 시장이 결정한다.”고 규정하여 지정권자의 재량을 인정하고 있다. 그러므로 지정권자는 거리측정 시 인접거리 소매인의 경영상 침해를 받지 않는 객관적이고 합리적인 최단거리의 통행로를 적용할 수 있으며 명백히 불합리하다고 볼 만한 특별한 사정이 없는 한 행정청의 의사는 가능한 한 반영하여 주기 바란다. 아울러 사건명 담배소매인 지정불가 처분 취소청구(2019경기행심XXXX, 2019. 6. 25.청구) 행정심판 진행 중인 사건으로 청구인 당사자 자격(임대인에서 사업신청자로)을 달리하여 재신청한 사건임을 감안하여 병합 또는 연계 처리하여 주시길 바라며 청구인의 주장은 이유 없으므로 기각 재결을 구한다. 【보충서면】 4) 청구인의 주장에 대한 답변 가) ‘도로’보다 넓은 개념인 ‘보행자의 통행로 인정’ 2003년 6월 재정경제부 재정자금과에서 한국담배판매인회에 제공한 「담배사업법 관련 유권해석 사례」에 따르면 ‘통상 통행로라 함은 일반인들이 통행에 장애 없이 다닐 수 있는 도로를 말하는 것으로서, 상가 내 복도 및 상가 외부의 도로(길) 등이 포함될 수 있을 것’이라고 규정하고 있다. 담배소매인 지정을 위한 거리측정은 통상 통행이 가능한 최단거리로 측정하면 담배산업의 건전한 발전을 도모한 사항으로 「도로교통법」상 정의된 도로의 개념만으로 통행로를 인정하기에는 어려움이 있다. 뿐만 아니라 재정경제부 재정자금과는 특정지역 또는 구간을 통상 통행로로 인정할 것인지의 여부는 담배소매인 지정권자가 결정할 사항이라고 답한 바 있다. 5) 결론 위와 같은 모든 제반 사정을 비추어 볼 때, 청구인의 피청구인에 대한 주장은 전혀 이유 없는 것이며 이번 사건은 2019경기행심XXXX로 접수되어 각하 재결된 사건으로 당사자 자격을 달리하여 재신청한 동일사건임을 감안하여 이 사건 심판청구에 대한 기각을 구한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【담배사업법】 제16조(소매인의 지정) ① 담배소매업(직접 소비자에게 판매하는 영업을 말한다)을 하려는 자는 사업장의 소재지를 관할하는 시장ㆍ군수ㆍ구청장으로부터 소매인의 지정을 받아야 한다. ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 소매인의 지정을 받으려는 자가 지정을 신청한 때에는 소매인 지정을 하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. 3. 영업소 간의 거리 등 기획재정부령으로 정하는 지정기준에 적합하지 아니한 경우 ③ 소매인의 지정절차, 그 밖에 지정에 필요한 사항은 기획재정부령으로 정한다. 【담배사업법 시행규칙】 제7조(소매인의 지정절차 등) ① 법 제16조제1항에 따라 소매인의 지정을 받으려는 자는 별지 제12호서식의 소매인지정신청서에 점포(적법하게 건축된 것을 말한다)의 사용에 관한 권리를 증명하는 서류를 첨부하여 사업장의 소재지를 관할하는 시장·군수·구청장에게 제출하여야 한다. ④ 시장·군수·구청장은 소매인지정신청서를 받은 경우에는 사실조사를 한 후 제7조의3에 따른 지정기준에 적합한지를 결정하여야 한다. 다만, 사실조사를 직접 하기 곤란한 경우로서 해당 시·군·구의 조례로 정한 경우에는 그 조례로 정하는 바에 따라 관련 기관 또는 단체에 사실조사를 의뢰할 수 있다. ⑤ 제4항에 따라 사실조사를 한 경우에는 별지 제12호의2서식의 사실조사서를 작성하여야 한다. 이 경우 제4항 단서에 따른 기관 또는 단체는 사실조사서를 지체 없이 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출하여야 한다. 제7조의3(소매인의 지정 기준 등) ② 법 제16조제2항제3호에서 “영업소 간의 거리 등 기획재정부령으로 정하는 지정기준”이란 다음 각 호의 요건을 말한다. <신설 2017. 3. 7.> 1. 소매인 영업소 간 거리를 50미터 이상으로 하여 일정하게 유지할 것 2. 「건축법」 등 관계법령에 따라 적법하게 건축된 점포를 갖출 것 ③ 제2항제1호에도 불구하고 건축물 또는 시설물 내의 장소에는 건축물 등의 구조ㆍ상주인원ㆍ이용○원 등을 고려하여 소매인 영업소 간 거리를 달리 정하거나 제한하지 아니할 수 있다. 이 경우 소매인은 담배진열장 및 담배소매점 표시판을 건물 또는 시설물의 외부에 설치하여서는 아니된다. ④ 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 영업장 및 장소의 범위, 영업소 사이의 거리 및 해당 거리의 측정방법 등 구체적인 기준은 지방자치단체의 인구, 면적 및 지역적 특성 등을 고려하여 시장ㆍ군수 및 구청장이 규칙으로 정한다. <개정 2017. 3. 7.> 【□□시 담배소매인 지정기준 등에 관한 규칙】 제3조(소매인의 지정기준) ① 시행규칙 제7조의3제1항에 따른 소매인의 지정기준은 다음과 같다. 1. 소매인 영업소 간 거리는 50m 이상으로 하여 일정하게 유지하여야 한다. ② 시행규칙 제7조의3제2항에 따른 소매인의 지정기준은 다음 각 호와 같다. 1. 제1항제1호에도 불구하고 소매인 영업소 간 거리를 달리 정하거나 제한하지 아니할 수 있는“건축물 또는 시설물 내의 장소”는 다음 각 목과 같다. 라. 6층 이상으로서 연면적 2,000제곱미터 이상인 건축물중 내부로 통하는 출입문이 있는 점포 2. 소매인의 수 가. 건축물 또는 시설물의 구조·상주인원 및 이용○원 등을 고려하여 동일 시설물내 2개소 이상의 장소에 소매인을 지정할 수 있다. 이경 우 동일 건축물 또는 시설물 안에 지정된 제1항에 따른 소매인은 제2항에 따른 소매인으로 본다. 제4조(부적당한 장소) 시행규칙 제7조의3제1항, 같은 조 제2항의 소매인 지정 시 부적당한 장소는 다음 각 호와 같다. 4. 한국표준산업분류표가 정한 소매업이 아닌 경우 담배소매업을 영위할 수 있는 독립된 외관 및 시설을 갖추지 아니한 영업장 제5조(소매인 영업소 간 거리 및 매장면적 측정방법) 소매인 영업소 간 거리 및 매장면적 측정방법은 별표와 같다. [별표] 소매인 영업소 간 거리 및 매장면적 측정방법 1. 소매인 영업소 간 거리 측정방법 가. 특정 영업소의 외벽과 다른 영업소의 외벽사이를 「도로교통법」 제8조 및 제10조제2항, 같은 조 제3항의 규정을 적용한 보행자의 통행로를 따라 최단거리로 측정하여야 한다. 이 경우 영업소가 건축물 안의 지하 또는 지상 2층에 위치한 경우에는 건물의 1층 출입구(출입구가 여러 개인 경우에는 다른 영업소와 최단거리로 연결되는 것을 말한다) 중앙을 기준으로 측정한다. 나. 보도와 차도가 구분되지 아니한 도로(이면도로)에서는 「도로교통법」 제10조제2항의 규정을 적용하지 아니할 수 있다. 2. 거리측정방법의 예시 가. 보도와 차도가 구분되는 도로 1) 보도의 같은 편에 있는 점포간 거리측정 2) 방향을 달리하는 보도상의 바깥쪽에 위치한 점포간 거리측정 : ①번으로 측정 3) 방향을 달리하는 보도상의 안쪽에 위치한 점포간 거리측정 [ 4)~7) 생략 ] 다. 도로의 형태는 다양하므로 상기 이외 도로의 거리측정 방법은 시장이 결정한다. 【도로교통법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “도로”란 다음 각 목에 해당하는 곳을 말한다. 가. 「도로법」에 따른 도로 나. 「유료도로법」에 따른 유료도로 다. 「농어촌도로 정비법」에 따른 농어촌도로 라. 그 밖에 현실적으로 불특정 다수의 사람 또는 차마(車馬)가 통행할 수 있도록 공개된 장소로서 전하고 원활한 교통을 확보할 필요가 있는 장소 제8조(보행자의 통행) ① 보행자는 보도와 차도가 구분된 도로에서는 언제나 보도로 통행하여야 한다. 다만, 차도를 횡단하는 경우, 도로공사 등으로 보도의 통행이 금지된 경우나 그 밖의 부득이한 경우에는 그러하지 아니하다. ② 보행자는 보도와 차도가 구분되지 아니한 도로에서는 차마와 마주보는 방향의 길가장자리 또는 길가장자리구역으로 통행하여야 한다. 다만, 도로의 통행방향이 일방통행인 경우에는 차마를 마주보지 아니하고 통행할 수 있다. ③ 보행자는 보도에서는 우측통행을 원칙으로 한다. 제10조(도로의 횡단) ① 지방경찰청장은 도로를 횡단하는 보행자의 안전을 위하여 행정안전부령으로 정하는 기준에 따라 횡단보도를 설치할 수 있다. ② 보행자는 제1항에 따른 횡단보도, 지하도, 육교나 그 밖의 도로 횡단시설이 설치되어 있는 도로에서는 그 곳으로 횡단하여야 한다. 다만, 지하도나 육교 등의 도로 횡단시설을 이용할 수 없는 지체장애인의 경우에는 다른 교통에 방해가 되지 아니하는 방법으로 도로 횡단시설을 이용하지 아니하고 도로를 횡단할 수 있다. ③ 보행자는 제1항에 따른 횡단보도가 설치되어 있지 아니한 도로에서는 가장 짧은 거리로 횡단하여야 한다. 【□□시 사무위임 조례】 제1조(목적) 이 조례는 법령 기타 규정에 의거 관장하고 있는 시장의 권한사무 중 그 일부를 구청장, 의회사무국장, 사업소장 및 동장에 위임함으로써 권한과 책임을 일치시키고 행정능률의 향상과 행정사무의 간소화를 도모함을 목적으로 한다. 제2조(위임사항) ① 지방자치법 제104조의 규정에 의한 시장의 사무 중 구청장에게 위임하는 사항은 “별표 1”과 같고, 사업소장에게 위임하는 사항은 “별표 2”와 같으며, 동장에게 위임하는 사항은 “별표 3”과 같다. 제6조(중요 이례사항의 사전승인) 위임된 사항이라도 특히 중요하거나 이례적 사항은 사전에 시장의 승인을 받아 시행한다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026193"></img> 【□□시 사무전결 처리규칙】 제2조(적용범위) 이 규칙의 사무전결 사항에 관하여 법령·조례 및 규칙에 따로 규정된 것을 제외하고는 이 규칙에 따라 소관 사무를 전결 또는 처리한다. 제7조(전결사항의 보고 등) ① 전결하는 사항 중 중요하다고 인정되는 다음의 각 호의 사항은 시장에게 보고하여야 한다. 1. 각종 계획과 대외적으로 발표되는 통계 등 2. 산하단체의 장의 임명 등 3. 다수인 관련민원(진정·탄원·소원·인가·허가·면허 등) 4. 지방자치단체가 관련된 분쟁사건 5. 그 밖에 주민의 권리·의무에 직접적인 영향이 미치는 사항 (개정 2013. 01. 15) ② 전결 처리사항이라 할지라도 구체적인 사안에 따라 특히 중요하고 이례적이라고 판단되는 경우에는 차상급자에게 사전 또는 사후에 보고를 하여야 한다. 【□□시 구 사무전결 처리 규정】 제3조(결재권의 배분원칙) 구청장, 과장, 담당자에 대한 전결사항의 배분원칙은 다음과 같다. ② 과장의 전결사항 4. 일반 인·허가 사항의 결정 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 민원신청 확인증, 거리측정 도식화, 내부 통행로 측정 표기도면, 담배소매인 지정에 관한 사실조사 결과 통보, ○○○○○○○ 관리소장 확인서, 집합건축물대장, 건축물현황도, 담배소매인 지정 사실조사결과에 대한 자료의 출처 제출 및 담배소매인 지정 주요 사례집, 사업자등록증, 담배소매인지정 관련 질의 회신, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○구 ○○로○○번길 00(○○○○○), 10X호에서 ‘◎◎◎◎◎◎◎’란 상호로 부동산업을 영위하는 자이다. 이 사건 건물은 지하 6층, 지상 20층, 연면적 61,377㎡ 규모의 주상복합건물이다. 나) 청구인은 이 사건 점포에서 담배소매업을 하고자 2019. 7. 26. 피청구인에게 담배소매인 지정신청을 하였다. 다) 한국담배판매인회 □□조합은 2019. 8. 5. 사실 조사를 실시하였고, 피청구인에게 다음과 같이 결과를 통보하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026191"></img> 라) 재정경제부에서 2006년 지방자치단체 공무원 및 조합 직원을 대상으로 한 교육에서 제공한 담배소매인 지정 주요 사례집(재경경제부 재정정보관리과) 34쪽에 따르면 영업소 간 거리 재는 방법은 아래와 같이 제시되어 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026169"></img> 마) 피청구인은 2019. 8. 5. 청구인에게 다음과 같은 사유로 거부 처분하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026171"></img> 바) 청구인이 제출한 이 사건 건물 구조도는 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026175"></img> 사) 이 사건 건물 관리소장은 다음과 같은 확인서를 제출하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026173"></img> 아) 기획재정부는 2019. 7. 19. 피청구인의 ‘영업소 간 거리측정 방법’질의에 다음과 같이 회신하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026177"></img> 자) 청구인은 이 사건 점포의 임차인이었던 청구 외 이○○이 받은 담배소매인지정 거부 처분에 대하여 행정심판을 청구(2019경기행심XXXX)하였고, 2019. 9. 9. 청구인 부적격을 이유로 각하 재결을 받았다. 2) 「담배사업법」 제16조제1항에 의하면 담배소매업을 하고자 하는 자는 사업장의 소재지를 관할하는 시장·군수·구청장으로부터 소매인의 지정을 받아야 하고, 같은 법 제3항에 따르면 소매인의 지정절차, 그 밖에 지정에 필요한 사항은 기획재정부령으로 정하고 있으며, 같은 법 시행규칙 제7조의3제2항에 따르면 법 제16조제2항제3호에 따른 소매인의 지정기준은 소매인 영업소 간 거리를 50미터 이상으로 하여 일정하게 유지하여야 하고, 같은 규칙 제7조의3제4항에서는 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 영업장 및 장소의 범위, 영업소 사이의 거리 및 해당 거리의 측정방법 등 구체적인 기준은 지방자치단체의 인구, 면적 및 지역적 특성 등을 고려하여 시장·군수 및 구청장이 규칙으로 정한다고 규정하고 있다. 「□□시 담배소매인 지정 기준에 관한 규칙」 제5조에서는 소매인의 영업소간 거리측정 방법은 별표와 같다고 규정하고 있으며, 같은 규칙 [별표]에서는 특정 영업소의 외벽과 다른 영업소의 외벽사이를 「도로교통법」 제8조 및 제10조제2항, 같은 조 제3항의 규정을 적용한 보행자의 통행로를 따라 최단거리로 측정하여야 하며, 보도와 차도가 구분되는 도로에 대하여 7가지 방법을 제시하고 있으며, 도로의 형태는 다양하므로 상기 이외 도로의 거리측정 방법은 시장이 결정한다고 규정하고 있다. 3) 청구인은 기존의 영업소와 청구인의 상가까지의 거리를 건물 내부통로가 아닌 건물 밖 도로를 기준으로 측정해야 하는데도 건물내부통로로만 측정하여 기존 영업소와의 거리가 34미터로 거리제한요건에 해당한다고 지정불가처분을 한 것은 위법하다고 주장한다. 그런데 담배판매 소매인 지정에 필요한 거리제한 기준, 즉 새로운 신청지와 기존 영업소간 거리를 50미터 이상으로 둘 것을 정하고 있는 기준을 적용함에 있어서 두 장소의 거리를 어느 방식으로 측정할 것인지에 대하여서는 위에서 본 바와 같이 담배사업법 시행규칙 제7조의3제4항에서 시장·군수·구청장에게 규칙으로 정할 수 있도록 재량권을 부여하고 있고, 「□□시 담배소매인 지정기준 등에 관한 규칙 제5조」 및 [별표]는 그에 필요한 거리측정 방식을 예시하고 있지만 현장상황에 따라 다양한 도로 형태를 고려하여 시장이 결정할 수 있도록 위임하고 있는 점, 담배소매인 지정에 있어서 거리 제한의 기준을 두는 것은 담배판매의 유통질서를 확립하고 과당경쟁으로 인한 담배소비의 증가를 방지하여 국민 건강을 보호하기 위한 취지인 점을 고려할 때에 청구인의 주장대로 반드시 건물 외부 도로를 기준으로 그 제한 거리 해당 여부를 측정하여야 하는 것은 아니라고 할 것이다. 그렇다면 피청구인이 이 사건 신청지와 기존영업소간 거리를 상가 내부 통행로를 기준으로 측정한 방식이 부당한 것인가를 살펴보건대, 이 사건 건물은 외부의 보도를 따라 기존 영업소로 이동하는 경우에는 측정거리 59미터로 거리제한조건을 충족하기는 하나 내부 통행로를 기준으로 측정하면 34미터로 거리제한 조건을 충족시키지 못하는 점, 청구인이 신청한 신청지와 기존 영업소인 ○○편의점이 위치한 장소는 상당히 큰 규모의 동일한 건물의 1층에 위치하고 있는 점, 동 건물의 1층에는 62개의 상가들이 내부 통행로를 따라서 위치해 있고 건물 내 다른 영업소들과의 통행로 역할을 하는 공용통로와 출입문은 다른 영업소와 이용자들을 위해 상시 개방되어 있는 점, 그 안에 상가 상인들뿐 아니라 이용자 등 다수인들이 이용할 수 있는 공용통행로로 내부 통행로가 설치되어 있어서 실제로 상가를 이용하는 사람들이 내부 통행로를 통하지 않고 일부러 건물의 외부로 돌아서 다닐 것으로는 보이지 않는 점을 고려할 때에, 청구인의 신청지와 기존 영업소간의 거리를 그 내부의 통로를 기준으로 측정하여 법령이 정하고 있는 거리제한 기준을 충족시키지 못하였다고 판단한 피청구인의 결정에 재량권의 일탈이나 남용이 있다고 보긴 어렵다. 따라서 청구인의 나머지 주장을 살펴 볼 필요 없이 이 사건 청구인의 담배소매인 지정 신청은 기존 영업소간 거리제한 50미터 이상 기준을 충족시키지 못하였음이 명백하므로, 이를 이유로 한 담배소매인 지정 거부처분에 위법·부당함을 찾을 수 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.