담배소매인 지정기준 부적합결정 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2018. 9. 27. ○○시 ○○○○로 ○○○ 신축 상가(이하 ‘이 사건 신축 상가’라 한다)의 ○○○호 소재 ○○○마트(이하 ‘이 사건 점포’라 한다)에서 담배를 취급하고자 피청구인에게 담배소매인 지정신청을 하였다. 피청구인은 2018. 10. 5. 청구인에게 영업을 하지 않는 매장이라는 이유로 담배소매인 부적합 통보(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 점포의 영업행위 존재 피청구인은 그동안 수많은 사례에서 임시매장 형태의 매장을 인정해주고 있었다. 그러나 이번에는 민원 등의 사유로 임시매장 형태에 대하여 부적격 판단을 내렸다. 청구인의 매장은 실제 판매 가능한 상품을 입고하여 진열하였고, 간판 비용도 150만원을 들여 정성스럽게 달았으며, 근무자 및 청구인이 직접 점포에 나가 근무하며 상품을 판매하였다. 청구인은 2018. 10. 5. 이러한 사정을 피청구인에게 설명하였으나, 피청구인 소속 담당공무원들은 ‘행정청에서 보기에는 해당 업소는 영업 준비 상태가 미비하여 부적격 통보할 것’이라는 입장을 얘기한 후, 이 사건 처분을 하였다. 이에 청구인이 재실사 요청서를 제출하였는데, 청구인에게는 재조사 일시를 통보해주지 않고, 다른 호실에만 통보한 후 현장실사를 바로 강행하였다. 2) 현장실사의 기준이 없음 관련 법규를 모두 살펴보아도 현장실사에 대한 판단기준은 나와있지 아니하며, 조례에도 근거가 없다. 그렇다면 결국 담당공무원들의 시각 및 재량으로 판단했다는 것이므로, 청구인은 이 부분이 억울하다. 3) 다른 호실에 대한 위법한 허가통보 분할 상가의 경우 담배소매인 신청은 분할등기를 완료한 시점에 접수가 가능한데, 피청구인은 분할등기가 나지도 않은 다른 호실의 접수를 받아준 것으로 안다. 이는 명백히 위법한 처분이다. 4) 공정한 처리를 위한 행정심판청구 제기 청구인은 담배소매인 추첨 진행이라도 공정하게 이루어졌으면 하는 바람을 가지고 있다. 청구인은 피청구인이 다른 호실에 대해서만 민원을 진행하여 편파적으로 업무처리한 점, 분할 등기 전임에도 서류 접수를 받아주어 위법하게 업무진행한 점, 청구인은 분할등기를 완료하고 4일동안 최선을 다해 매장을 가꾸었음에도 담당공무원이 개인적 시각으로‘영업하지 않는 매장’이라고 판단한 점, 재실사 등의 행정처리 시 청구인에게만 통보를 하지 않고 진행한 점, 민원이 있으면 말로 하지 말고 서류를 접수하라고 하면서 청구인을 내쫓다시피한 한 담당공무원(팀장)의 민원인에 대한 무례한 태도 등을 이유로 이 사건 행정심판을 청구하게 되었다. 나. 피청구인 주장 1) 집행정지 신청의 기각을 구함 이 사건 처분의 성격은 수익적 행정행위의 거부로서, 이에 대하여 효력정지나 집행정지가 인정되더라도 그 처분이 없었던 것과 같은 상태를 만드는 것에 지나지 아니하므로, 거부처분에 대하여 효력을 정지할 필요성이 없다(대법원 1991. 5. 2.선고 91두15 결정 참조) 2) 현장실사 기준대로 조사하여 각 처리하였음 「○○시 담배소매인 지정기준 등에 관한 규칙」(이하 ‘○○시 규칙’이라 한다) 제4조제5호 및 ○○시공고 제2018-2040호에 의하여 신청당시 개점상태의 상설점포를 운영하는 자여야 하고, 담배소매인 고충처리센터 법령해석집에도 ‘소매인 지정은 개점된 점포 및 이에 준하는 점포에 하는 것이 타당하다’라고 기재되어 있으며, ‘영업준비 완료’에 대하여 ○○시시에서 정한 내부기준(○○시 경○○책과-33611, 2015. 7. 31.)에 의하면 최소한 영위하고자 하는 소매업 판매물품의 70~80% 진열된 상태를 말한다. 담배소매인 지정을 신청한 여러 점포에 대하여 위 기준으로 조사한 결과, ○○마트 102호(○○○, ○○○), ○○마트 103호(○○○), ○○○마트104호(청구인, ○○○), ○○농축산마트 105호(○○○, ○○○)는 영업준비가 미비하여 담배소매인 지정기준에 부적합하다고 처분하였다. 이와 달리 ○○○마트 101호(○○○, ○○○)는 현재 영업 중이고, 상품 진열상태, 고정식 진열장의 설치, 상품보관 냉장시설의 설치, 근무직원의 고용, 카드결제 등이 일반적인 슈퍼마켓 및 편의점과 가장 유사하여 담배소매인으로 지정한 것이다. 한편 청구인은 재조사 실시와 관련하여 청구인에게만 통보하지 않았다고 주장하고 있으나, 재조사 건이기 때문에 아무에게도 연락하지 않고 조사에 임하였던 것이므로, 청구인에게만 연락하지 않았다는 주장은 사실과 다르다. 3) 분할등기 전 접수건은 취하종결되었음 한편 분할등기가 나오지 않는 상황에서 접수된 것은 모두 3건으로, 2018. 10. 5. 현장실사 전에 취하원이 접수되어 모두 종결되었다. 4) 이 사건 점포의 요건 불구비 현지실사 결과 이 사건 점포의 물품 진열 현황은 20~30%로 내부기준에 상당히 미달되는 상태였다. 이는 최초 조사 뿐만 아니라 재조사 당시에도 동일하였다. 또한 고정식 진열장의 미설치, 상품보관 냉장시설 미설치, 근무직원의 고용계약서 작성사실 없음(일주일의 아르바이트라고 함), 통상 시민들이 가장 많이 사용하는 결제수단인 카드결제가 불가한 점 등에 비추어 이 사건 점포를 개점된 점포 또는 이에 준하는 점포로 볼 수 없다. 이 사건 처분 이후 피청구인이 2018. 10. 9. 18시경 및 같은 해 10. 11. 21시경 현장실사를 위하여 다시 이 사건 점포를 방문하였으나, 영업을 하지 않고 있었다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【담배사업법】 제12조(담배의 판매) ④ 소매인이 담배를 소비자에게 판매하는 경우에는 우편판매 및 전자거래(「전자문서 및 전자거래 기본법」 제2조제5호에 따른 전자거래를 말한다. 이하 같다)의 방법으로 하여서는 아니 된다. 제16조(소매인의 지정) ① 담배소매업(직접 소비자에게 판매하는 영업을 말한다)을 하려는 자는 사업장의 소재지를 관할하는 시장·군수·구청장으로부터 소매인의 지정을 받아야 한다. ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 소매인의 지정을 받으려는 자가 지정을 신청한 때에는 소매인 지정을 하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자인 경우 가. 미성년자 또는 피성년후견인ㆍ피한정후견인 나. 파산선고를 받고 복권되지 아니한 자 다. 이 법을 위반하여 징역의 실형을 선고받고 그 집행이 끝나거나(집행이 끝난 것으로 보는 경우를 포함한다) 집행이 면제된 날부터 1년이 지나지 아니한 사람 라. 이 법을 위반하여 징역형의 집행유예를 선고받고 그 유예기간 중에 있는 사람 마. 제17조제1항에 따라 지정이 취소된 날부터 2년이 지나지 아니한 자 바. 대표자가 가목부터 마목까지의 어느 하나에 해당하는 법인 2. 청소년(「청소년 보호법」 제2조제1호에 따른 청소년을 말한다. 이하 같다)이 담배에 쉽게 접근할 수 있는 장소 등 담배판매업을 하는 것이 부적당하다고 인정되는 장소로서 기획재정부령으로 정하는 장소에서 담배를 판매하려는 경우 3. 영업소 간의 거리 등 기획재정부령으로 정하는 지정기준에 적합하지 아니한 경우 4. 그 밖에 이 법 또는 다른 법령에 따른 제한에 위반되는 경우 ③ 소매인의 지정절차, 그 밖에 지정에 필요한 사항은 기획재정부령으로 정한다. 제17조(소매인 지정의 취소 등) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 소매인이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 지정을 취소하여야 한다. 5. 폐업신고 또는 휴업신고를 하지 아니하고 60일 이상 영업을 하지 아니한 경우 ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 소매인이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 1년 이내의 기간을 정하여 그 영업의 정지를 명할 수 있다. 5. 정당한 사유 없이 기획재정부령으로 정하는 기간 동안 계속하여 담배를 판매하지 아니한 경우 ③ 제2항에 따른 영업정지처분의 기준 및 절차 등에 관하여 필요한 사항은 기획재정부령으로 정한다. 【담배사업법 시행규칙】 제7조(소매인의 지정절차 등) ① 법 제16조제1항에 따라 소매인의 지정을 받으려는 자는 별지 제12호서식의 소매인지정신청서에 점포(적법하게 건축된 것을 말한다)의 사용에 관한 권리를 증명하는 서류를 첨부하여 사업장의 소재지를 관할하는 시장·군수·구청장에게 제출하여야 한다. <개정 2014.1.29.> ② 제1항에 따라 소매인지정신청서를 제출받은 시장·군수·구청장은 「전자정부법」 제36조제1항에 따른 행정정보의 공동이용을 통하여 다음 각 호의 사항을 확인하여야 하며, 신청인이 확인에 동의하지 아니하는 경우에는 해당 서류를 첨부하도록 하여야 한다. 다만, 신청인이 해당 점포에서 담배소매업만을 하려는 경우에는 소매인으로 지정된 후 제1호의 서류를 제출하도록 할 수 있다. 1. 사업자등록증 사본 1부 2. 국가유공자증명서류, 장애인등록증 또는 그 가족임을 증명하는 서류(제10항에 따라 우선지정을 받으려는 경우로 한정한다) 3. 건물등기사항증명서 및 건축물대장 ③ 시장·군수·구청장은 제1항에 따른 지정신청을 받은 때에는 7일 이내에 지정여부를 결정하여야 한다. 이 경우 지정여부를 결정하는 기간을 계산할 때 제8항에 따른 재조사 기간, 제7조의2에 따른 공고 후 신청서 접수기간 및 「행정절차법 시행령」 제11조 각 호의 기간 등은 산입하지 아니한다. ④ 시장·군수·구청장은 소매인지정신청서를 받은 경우에는 사실조사를 한 후 제7조의3에 따른 지정기준에 적합한지를 결정하여야 한다. 다만, 사실조사를 직접 하기 곤란한 경우로서 해당 시·군·구의 조례로 정한 경우에는 그 조례로 정하는 바에 따라 관련 기관 또는 단체에 사실조사를 의뢰할 수 있다. ⑤ 제4항에 따라 사실조사를 한 경우에는 별지 제12호의2서식의 사실조사서를 작성하여야 한다. 이 경우 제4항 단서에 따른 기관 또는 단체는 사실조사서를 지체 없이 시장·군수·구청장에게 제출하여야 한다. ⑥ 제5항 후단에 따라 사실조사서를 제출받은 시장·군수·구청장은 그 조사결과에 대하여 소매인지정 신청인 또는 인근 영업소(제7조의3제3항에 따른 측정방법으로 측정한 신청인의 점포로부터 최단 거리에 있는 모든 영업소를 말한다) 소매인의 의견을 들어야 한다. <신설 2010.3.3., 2014.1.29.> ⑦ 제4항 단서에 따른 조사결과에 대하여 이의가 있는 소매인지정 신청인 또는 인근 영업소 소매인은 별지 제12호의3서식의 재조사 요청서를 시장·군수·구청장에게 제출할 수 있다. ⑧ 제7항에 따라 재조사 요청서를 제출받은 시장·군수·구청장은 3일 이내에 재조사를 하여야 한다. ⑨ 시장·군수·구청장은 지정기준에 적합한 자에 한정하여 신청서를 접수한 순서대로 소매인을 지정하되, 접수순서가 분명하지 아니한 경우에는 공개추첨의 방법으로 결정한다. ⑩ 제9항 또는 제7조의2에 따라 추첨의 방법으로 소매인을 결정하는 경우에 신청인 중 국가유공자 및 그 가족(같은 주민등록표의 직계존비속 및 배우자를 말한다. 이하 같다)이나 장애인 및 그 가족이 있으면 제9항 또는 제7조의2에도 불구하고 그 신청인을 다른 신청인에 우선하여 지정하되, 그 우선지정 대상자가 2명 이상이면 공개추첨의 방법으로 결정한다. 다만, 국가유공자 및 그 가족이나 장애인 및 그 가족이 이미 다른 장소에서 우선지정을 받아 담배소매업을 영위하고 있는 경우에는 중복하여 우선지정을 받을 수 없다. <개정 2010.3.3., 2014.1.29.> ⑪ 시장·군수·구청장은 소매인을 지정한 때에는 그 신청인에게 별지 제13호서식의 소매인지정서를 교부하여야 한다. <개정 2010.3.3.> ⑫ 시장·군수·구청장은 부득이한 사유가 있으면 제3항의 처리기간을 4일의 범위에서 연장할 수 있다. 이 경우 소매인지정신청인에게 그 사유를 통보하여야 한다. <개정 2010.3.3., 2014.1.29.> ⑬ 시장·군수·구청장은 소매인의 지정, 지정취소 또는 영업정지 등의 사실을 기록한 대장을 작성·보관하여 제조업자·수입판매업자 및 도매업자가 열람할 수 있도록 하여야 한다. <개정 2010.3.3.> 제7조의2(소매인 지정신청에 관한 공고 등) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제7조제9항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 공고를 한 후 소매인 지정신청을 접수하고, 그 지정기준에 적합한 자를 대상으로 공개추첨하여 소매인을 결정한다. 1. 신축된 상가지역 등 일정지역안에서 소매인의 지정을 받고자 하는 자가 다수로 예상되는 경우 2. 법 제17조의 규정에 의하여 소매인의 지정을 취소한 경우 3. 제14조제3항의 규정에 의하여 폐업신고서를 접수한 경우 ② 제1항에 따른 공고에 관하여는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 규칙으로 정하되, 지정신청의 기간은 7일 이상으로 한다. 제7조의3(소매인의 지정 기준 등) ① 법 제16조제2항제2호에서 "기획재정부령으로 정하는 장소"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 장소를 말한다. <개정 2017.3.7.> 1. 약국, 병원, 의원 등 보건의료 관련 영업장 2. 게임장, 문구점, 만화방 등 청소년(「청소년보호법」 제2조제1호에 따른 청소년을 말한다)이 주로 이용하는 장소 3. 그 밖에 담배판매업을 하는 것이 부적당한 장소로서 시장·군수 및 구청장이 규칙으로 정하는 장소 ② 법 제16조제2항제3호에서 "영업소 간의 거리 등 기획재정부령으로 정하는 지정기준"이란 다음 각 호의 요건을 말한다. <신설 2017.3.7.> 1. 소매인 영업소 간 거리를 50미터 이상으로 하여 일정하게 유지할 것 2. 「건축법」 등 관계법령에 따라 적법하게 건축된 점포를 갖출 것 ③ 제2항제1호에도 불구하고 건축물 또는 시설물 내의 장소에는 건축물 등의 구조·상주인원·이용인원 등을 고려하여 소매인 영업소 간 거리를 달리 정하거나 제한하지 아니할 수 있다. 이 경우 소매인은 담배진열장 및 담배소매점 표시판을 건물 또는 시설물의 외부에 설치하여서는 아니된다. ④ 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 영업장 및 장소의 범위, 영업소 사이의 거리 및 해당 거리의 측정방법 등 구체적인 기준은 지방자치단체의 인구, 면적 및 지역적 특성 등을 고려하여 시장·군수 및 구청장이 규칙으로 정한다. <개정 2017.3.7.> 제11조(소매인지정의 취소 등) ②법 제17조제2항제5호에서 "기획재정부령이 정하는 기간"이란 30일 이상을 말한다. 다만, 건축물의 신축 또는 개축으로 인하여 영업을 계속할 수 없어 제14조제1항에 따른 휴업신고를 한 경우에는 그 건축물의 완성에 소요되는 기간은 제외한다. 【○○시 담배소매인 지정기준 등에 관한 규칙】시행 2016. 10. 10. ○○시규칙 제841호, 2016. 10. 10., 일부개정 제4조(부적당한 장소) 소매인 지정에 부적당한 장소는 다음 각 호와 같다. 1. 약국, 병원, 의원 등 보건의료 관련 영업장 2. 게임장ㆍ문구점ㆍ만화방 등 청소년(「청소년보호법」제2조제1호에 따른 청소년을 말한다)이 주로 이용하는 장소(슈퍼마켓, 편의점 등에서 부수적으로 동업종들이 취급하는 물건 또는 장치를 갖추고 이를 판매 또는 이용할 수 있도록 하는 경우를 제외한다) 3. 야간에 주로 영업하거나 영업시간 중에 자주 폐점하여 소비자의 이용에 불편을 초래할 수 있는 영업장 4. 한국표준산업분류표가 정한 소매업이 아닌 경우 담배소매업을 영위할 수 있는 독립된 외관 및 시설을 갖추지 아니한 영업장 5. 그밖에 시장이 부적당하다고 인정하는 장소 제6조(소매인 지정 신청에 관한 공고 등) ① 시행규칙 제7조의2에 따른 공고는 ○○시청 게시판 및 홈페이지에 게시하고, 기간은 7일 이상으로 한다. ② 시행규칙 제7조의2제1항제1호에 따른 신축건물의 경우 해당 건축물이 사용승인을 받아 건축물대장이 작성되고, 소유권보존등기를 마친 후에 공고한다. [전문개정 2016. 10. 10.] 【구 ○○시 담배소매인 지정기준 등에 관한 규칙】시행 2014. 12. 24. ○○시규칙 제797호, 2014. 12. 24., 일부개정 제6조(소매인 지정신청에 관한 공고 등) ①시행규칙 제7조의2에 따라 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 7일 이상 공고하여야 하되, 공고기간과 소매인 지정신청 접수기간을 동시에 운영할 수 있다. 1. 신축된 상가지역 등 일정지역 안에서 소매인의 지정을 받고자 하는 자가 다수로 예상되는 경우 다만, 신축된 상가지역은 점포의 2분의 1 이상이 입점하여 영업준비를 완료하거나 건축물 사용승인일로부터 90일이 경과한 경우만 해당한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 등기사항전부증명서, 신축상가 담배소매인 지정신청 공고, 담배소매인 지정신청서, 현장조사 결과통보서, 재조사 요청서, 담배소매인 고충센터 법령해석집, 이 사건 처분서, 재조사 결과통보 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 이 사건 신축 상가는 2018. 9. 4. 소유권보존등기가 경료되었고, 피청구인은 2018. 9. 20. 이 사건 신축 상가에 대한 담배소매인 지정신청을 공고하였다. 나) 청구인은 2018. 9. 27. 이 사건 점포에서 담배를 취급하고자 피청구인에게 담배소매인 지정신청을 하였으나, 피청구인은 2018. 10. 5. 청구인에게 이 사건 점포를 개점된 점포 또는 이에 준하는 점포로 볼 수 없다는 이유로 담배소매인 부적합 통보를 하였다. 다) 피청구인이 2018. 10. 5. 현장을 조사한 결과, 이 사건 점포는 물품 진열 현황이 20~30%이고, 고정식 진열장 및 상품보관 냉장시설이 설치되지 않았으며, 근무직원은 일주일간 아르바이트를 한 것으로 고용계약서가 작성되지 않았고, 통상 시민들이 가장 많이 사용하는 결제수단인 카드결제가 불가하였다. 라) 청구인이 2018. 10. 8. 피청구인에게 재조사를 요청하자, 피청구인은 2018. 10. 11. 이 사건 점포를 포함한 신축상가에 대한 재 현장실사를 실시한 후 청구인에게 ‘청구인의 이 사건 점포는 담배소매인 지정요건에 부적합하고, 현재 영업 중으로 상품 진열상태가 일반적인 슈퍼마켓 및 편의점과 가장 유사한 ○○○마트 101호(○○○, ○○○)로 담배소매인을 지정하였음’을 통보하였다. 마) 담배사업법령 해설 및 관계 법령집(2012. 5. 고충처리센터)에 의하면, 「담배사업법 시행규칙」 제7조제1항에는 점포의 개점 여부가 소매인 지정요건이 되는지에 대하여 규정이 없으나, 당해 점포에서 향후 영위하는 업종에 「담배사업법」 제16조제3항의 담배판매업을 하는 것이 부적당한 장소에 해당하는 경우 소매인 지정을 철회해야 하는 문제 및 개점시까지 소비자가 이용하지 못하는 불편함 등을 고려하여 소매인 지정은 개점된 점포 및 이에 준하는 점포에 행하는 것이 타당하다고 본다. 한편 불명확한 법령 용어개념 정의 확립을 위한 검토보고(○○시 경○○책과-33611, 2015. 7. 31.)에 의하면, 구 ○○시 규칙 제6조제1항제1호에서 정한 영업준비 완료의 개념에 대하여, 소매업 판매물품의 70~80% 진열된 상태로 판단한다고 정하고 있다. 2) 「담배사업법」제16조제1항 및 제2항에 의하면 담배소매업을 하려는 자는 사업장의 소재지를 관할하는 시장·군수·구청장으로부터 소매인의 지정을 받아야 하고, 시장·군수·구청장은 제1항에 따른 소매인의 지정을 받으려는 자가 지정을 신청한 때에는 소매인 지정을 하여야 하는데, 영업소 간의 거리 등 기획재정부령으로 정하는 지정기준에 적합하지 아니한 경우에는 소매인 지정을 하지 않을 수 있다고 규정하고 있다. 같은 법 시행규칙 제7조의3 제1항제3호는 기획재정부령으로 정하는 지정기준에 적합하지 아니한 경우에 대하여 ‘그 밖에 담배판매업을 하는 것이 부적당한 장소로서 시장·군수·구청장이 규칙으로 정하는 장소’를 규정하고 있고, 「○○시 담배소매인 지정기준 등에 관한 규칙」 제4조제5호 및 ○○시공고 제2018-2040호에 의하면, 신청일 현재 개점상태의 상설점포를 운영하는 자로 「담배사업법 시행규칙」 제7조의3에서 정하는 기준을 충족하는 자에 한한다고 규정하고 있다. 3) 청구인은 「담배사업법 시행규칙」 제7조제1항에는 점포의 개점 여부가 소매인 지정요건이 되는지에 대하여 규정이 없음에도 피청구인이 이 사건 점포를 개점된 점포 또는 이에 준하는 점포로 볼 수 없다는 이유로 청구인에게 담배소매인 부적합통보를 한 것이 위법하다고 주장한다. 판단하건대, 「담배사업법」 제16조제1항은 담배소매업을 하려는 자는 사업장의 소재지를 관할하는 시장ㆍ군수ㆍ구청장으로부터 소매인의 지정을 받아야 한다고 규정한다. 담배사업법의 규정내용 및 형식에 비추어 담배소매인 지정은 허가제도와 유사하다. 담배전매법이 폐지되고, 담배사업이 공공부문개혁의 일환으로 추진 중인 담배인삼공사의 민영화계획에 따라 담배제조업의 허가제가 도입되어 동 공사의 담배제조 독점이 해소되었고, 신규진입을 통한 경쟁 여건이 조성되었지만 제조담배소매인의 지정제도는 여전히 유지되고 있다. 현행법상의 담배소매인 지정제도는 과거 특허와 유사하게 그 권리를 부여하였던 법적 성격이 많이 완화되어 금지의 해제로서 즉 순수한 담배소매의 허가제도의 법적 성격으로 많이 변화되었다. 그러나 단순한 금지해제와 다른 것은 담배소매의 영업권을 어쨌든 지정인에게 부여하고 있다는 점이다. 이 점에서 단순 허가와는 다른 권리부여로서의 성격을 일부 가지고 있다. 그리고 담배사업법은 담배산업의 건전한 발전을 도모하고 국민경제에 이바지함을 목적으로 하는 한편(제1조), 국민의 생명과 신체의 안전에 대한 국가의 보호의무 실현을 위하여 담배의 제조, 생산, 유통, 소비의 전 과정을 규제하고 있으며, 특히 담배의 유통 단계에서도 행정관청이 개입하여 엄격하게 관리하고 있다(헌법재판소 2015. 4. 30. 선고 2012헌마38 결정 참조). 또한 「담배사업법」 제12조제4항은 소매인이 담배를 우편판매 및 전자거래의 방법으로 소비자에게 판매하는 것을 금지하고 있으므로 소비자는 소매인의 영업장소를 직접 방문해서 담배를 구매할 수밖에 없고, 따라서 담배 판매장소인 소매인 점포의 안정성, 계속성 등이 소매인 지정의 고려요소가 될 수밖에 없다. 더불어 「담배사업법」 제16조제2항은 시장·군수·구청장은 청소년이 담배에 쉽게 접근할 수 있는 장소 등 담배판매업을 하는 것이 부적당하다고 인정하는 장소에서 담배를 판매하고자 하는 자에 대하여는 소매인의 지정을 하지 않을 수 있다고 규정하여, 소매인 지정에서 제외되는 대상을 불확정개념으로 규정함으로써 행정청에게 장소의 판단에 있어서 재량권을 부여하고 있다고 볼 수 있다. 또한 「담배사업법」 제17조제1항제5호는 소매인 지정 취소사유의 하나로 ‘폐업신고 또는 휴업신고를 하지 아니하고 60일 이상 영업을 하지 아니한 때’를, 같은 조 제2항 제5호, 같은 법 시행규칙 제11조 제2항은 영업정지 사유의 하나로 ‘정당한 사유 없이 30일 동안 계속하여 담배를 판매하지 아니한 때’를 각 규정하고 있으므로, 소매인 지정을 받으려면 영업의 계속성을 보장할 수 있는 장소를 확보하여야 할 필요도 있다. 또 당해 점포에서 향후 영위하는 업종에 「담배사업법」 제16조제2항의 담배판매업을 하는 것이 부적당한 장소에 해당하는 경우 소매인 지정을 취소해야 하는 문제 및 개점시까지 소비자가 이용하지 못하는 불편함 등을 고려할 필요도 있다. 이와 같은 담배사업법의 전체적인 입법 취지 및 소매인 지정과 영업장소에 관한 구체적인 규정 내용들을 종합할 때, 행정청은 소매인 지정 여부를 결정하면서 소매인 지정을 받으려는 자의 영업장소가 담배판매업을 영위하는 데 적합한지 여부를 고려할 수도 있다고 보아야 하므로, 「담배사업법」 제16조제4항이 기획재정부령에 위임한 소매인의 지정기준·지정절차 기타 지정에 관하여 필요한 사항에는 이와 같은 영업장소의 적합성에 관한 사항도 포함된다고 해석함이 타당하다(대법원 2015. 11. 26. 선고 2013두25146 판결 참조). 따라서 피청구인이 담배소매인 지정신청 공고를 내며 그 신청자격으로 현재 개점상태의 상설점포를 운영하는 자로 제한하여 청구인의 경우 현재 개점상태의 상설점포가 아니라는 사유로 이 사건 담배소매인 부적합통보를 한 것에 대해 재량을 일탈·남용한 위법은 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.