담배소매인 지정불가처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○길 ○○에 위치한 건축물(이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다) ○○○호에서 ○○○ ○○점(이하 ‘이 사건 업소’라 한다)을 운영하는 자로, 이 사건 업소에서 담배소매업을 영위하기 위해 2022. 8. 16. 담배소매인 지정 신청하였다. 이에 피청구인은 사실조사 결과 이 사건 업소가 ○○병원 내 위치하므로 병원부지 내 영업소에 해당하여 「담배사업법」 제16조 제2항 제2호에 따라 담배소매업을 운영하기에 부적절한 장소라는 사유로 2022. 8. 23. 청구인의 담배소매인 지정 신청 불가 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 사건 개요 이 사건 건축물은 건축물대장상 일반상업지역에 건설된 의료시설(병원) 및 근린생활시설이며 병원과 외부로 구별되어 있어 인근 상업시설에서 일반인이 사용 가능한 장소이다. 이에 편의점의 주요 매출 및 매출 유인인 담배 판매를 위해 피청구인에게 담배소매인 지정 신청을 하였으나 담배소매인 지정 불가 통보하였다. 2) 사건의 경위 이 사건 건축물 ○○○호는 소매점으로 구분등기 되어 병원 외부에 기타 사용 목적으로 증축되었으며 병원과 출입구를 공유하지 않고 3면이 외부에 노출되어 있다. 따라서 병원과 구별된 시설이며 일반인이 사용하는 시설로 담배소매인 지정을 요청하였으나, 피청구인은 병원과 인접하였다는 사유만으로 이 사건 처분하였다. 「○○시 담배소매인 지정기준 등에 관한 규칙」 제4조 제1호에는 약국, 병원, 의원 등 보건의료 관련 영업장을 담배소매인 지정에 부적당한 장소로 하고 있으나, 거리에 대한 규제를 특정하지 않았기에 의료시설과 인접하다는 이유만으로는 담배소매인지정 불가 통보를 할 사유가 없다. 또한 「보건의료기본법」 제3조 제4호 내용 중 상가 내 병의원이 입주되어 있는 경우 그 외의 점포에서는 담배소매인 지정이 가능하다고 명시되어 있다. 별도의 간판과 구별된 출입구 그리고 병원과 공간을 공유하지 않고 외부로 증축되어 있는 근린생활시설로 인근의 일반인들이 구별된 건축물로 충분히 인지할 수 있으며 실제 최근 허가되는 메디컬 타운 또는 1층을 제외한 전층이 병원 또는 의원으로 사용되는 건축물 근린생활시설에 입주한 편의점은 담배소매인 지정을 받아 판매하고 있다. 3) 이 사건 처분의 위법·부당성 가) 절차준수 여부 피청구인이 60일 이내에 서면으로 이의신청을 할 수 있음을 고지하여, 청구인이 이의신청하였음에도 불구하고 이의신청서에 대한 면밀한 검토 없이 제출 당일 30분도 지나지 않아 이의신청을 받아들일 수 없으니 행정심판을 제기하라고 하였다. 나) 기타 특별한 사항(참작사유) 편의점의 주요 매출 요인이 인근 운송업체 운전자들이 주차하고 쉬는 도중에 담배를 사며 기타 물품을 구매하는 것인데, 담배가 없다고 하니 담배를 파는 인근 편의점으로 손님이 이탈하여 3개월 모두 심한 적자를 보았다. 실제 병원이나 병원에 있는 환자들은 편의점 이용을 거의 하지 않고 매출의 대부분은 외부에서 지나가는 사람들에게 발생한다. 병원이 밀집해 있는 곳에서도 담배를 팔고 있고, 다양한 병원이 모여있는 건물에서도 담배를 팔고 있고, 병원에서 길 하나만 건너도 담배를 팔고 있다. 이 사건 업소가 병원 내부에 있거나, 병원이 독점적으로 사용하는 시설이 아님에도 단지 인접하다는 이유만으로 담배소매인 지정을 불가하다는 것은 너무나 억울하다. 담배소매인 지정에 부적당한 장소는 보건의료 관련 영업장이나, 이 사건 건축물은 보건의료 관련 영업장이 아닌 외부 사람들이 이용하는 근린생활 시설이다. 다) 기타 병원 외부에 있는 별도의 건축물에 일반사람들 대상으로 영업을 하기 위해 계약을 하고 편의점을 개업하였는데, 이 사건 업소가 병원에 속한다고 하니 너무 억울하다. 실제 병원 사람들은 이 사건 업소를 거의 이용하지도 않는다. 다른 곳을 보면 병원에 있는 건물 1층의 편의점에서 담배를 팔고 있고, 심지어 청구인이 직접 돌아다녀보니 병원 내부에 있는 편의점인데도 근린생활시설이라고 담배를 팔고 있는 곳들도 있었다. 편의점에서 생계를 유지하기 위한 매출이 나오기 위해서는 담배 판매가 매우 중요하다. 담배가 중요한 것이 아니라 담배를 사는 손님들이 다른 물건을 함께 구매하면서 매출이 일어난다. 이 사건 업소는 인근에 쿠팡 물류센터가 있고, 주변에 자동차 등을 수리하는 업체들이 있는 일반적인 상권에 위치한다. 이 사건 업소의 원활한 운영을 위해 담배소매인 지정이 필수이니 청구인의 청구를 인용하여 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 2022. 8. 16. 청구인의 담배소매인 지정 신청에 대하여 피청구인은 2022. 8. 17. (사)한국담배판매인회 서경기조합(이하 ‘담배조합’이라 한다)에 사실조사를 의뢰하였고, 2022. 8. 23. 담배조합에서 사실조사를 실시한 결과 이 사건 업소는 ○○병원 내 1층에 위치한 점포로 확인 되었다. 또한 피청구인이 발행한 집합건축물대장에는 전체 건물의 주용도가 의료 시설(병원)과 근린생활시설로 기재되어 있으나, 연면적 4,999.09㎡ 중 의료 시설 및 부대시설은 4,824.73㎡, 제1종 및 제2종 근린생활시설은 174.36㎡로 96% 이상을 의료시설로 이용하고 있다. 청구인은 제1종 근린생활시설(소매점)로 구분 등기되어 있어 병원 시설과 무관하다고 하나 이 사건 업소는 ○○병원 내에 있는 병원 부지 내 시설로 봄이 타당하기에 2022. 8. 23. 이 사건 처분하였다. 2) 「담배사업법」 제16조 제2항 제2호 및 같은 법 시행규칙 제7조의3은 담배소매업을 하는 부적당한 장소로 약국, 병원, 의원 등 보건의료 관련 영업장으로 규정하고 있고, 이 사건 업소는 보건의료 관련 영업장으로 보는 것이 타당하다. 가) 이 사건 업소의 담배소매인 지정 신청을 위해 제출한 사업자등록증과 부동산임대차계약서 상 소재지에도 ○○병원 ○층 ○○○호로 명시되어 있다. 나) 청구인이 담배소매인 지정 신청에 앞서 유선으로 담배소매인 지정 가능 여부를 확인하기 위해 피청구인에게 문의하였으나 병원부지로 판단되어 지정이 불가하다고 안내한 바 있다. 이에 청구인이 민원을 제기하여 피청구인이 출장나가 현장조사를 실시하였으며, 베드로 요양병원과 밀접한 위치에 있음을 확인하였고, 담배협회의 사실조사에서도 요양병원 내 1층에 위치한 점포로 병원부지 내 시설임을 다시 확인하였다. 다) 이 사건 업소가 위치한 건물의 건축물대장상 용도를 살펴보면 지하 2층과 지상 1층 일부를 제외하고 지하 2층부터 지상 6층까지 전 층의 대부분이 의료 시설과 그 부대시설로 명기되어 있고, 실제로도 병원으로 이용되고 있어 이 사건 업소가 위치한 곳은 명백히 병원부지 내 시설이다. 보건의료 관련 영업장을 담배소매업에 부적당한 장소로 규정한 담배사업법령 제정 취지 및 보건의료 관련 영업장에 대한 공익상 허가 제한 취지를 고려한다면 피청구인의 이 사건 처분은 적법하다. 라) 기획재정부의 담배소매인제도 관련 고충처리센터의 유권해석에도 당해 점포가 그 입지 및 기능 상 병원시설 등과 밀접한 장소에 위치하여 사회통념 상 병원부지 내 점포로 판단될 경우에는 소매인지정이 어려울 것으로 사료되며, 해당 점포가 속한 부지의 주된 이용 관계 및 시설구조 등을 고려하되, 보건의료 관련 영업장을 부적당한 장소로 규정한 취지 및 보건의료 관련 영업장에 대한 공익상 허가제한 취지를 고려하여 소매인지정 가능 여부를 결정하여야 한다고 하면서, 다만 상가 내에 병·의원이 입주되어 있는 경우 그 시설 외의 점포에서는 담배소매인 지정이 가능하다고 되어있다. 따라서 상가 내에 입주한 병원이 아닌 베드로 요양병원이라고 병원 부지 내에 있는 이 사건 업소는 담배소매인 지정이 불가하다. 3) 위와 같은 이유로 이 사건 업소에 담배소매인 지정을 하는 것은 국민의 건강권 보호를 위해 규정된 「담배사업법 시행규칙」 제7조의3 제1항 제1호의 취지에도 반하는 것이다. 4) 청구인의 이의신청을 피청구인이 받아들이지 않았다고 주장하나, 청구인의 유선상 문의에 대하여 담배소매인 지정이 불가하다고 답변하였음에도 불구하고 시민고충담당관실을 통해 재차 민원을 제기하였고 이에 피청구인이 직접 현장 조사를 실시한 후 그 결과와 부서 검토의견을 추가로 청구인에게 안내하였다. 청구인은 담배소매인 지정 신청 전에도 국민신문고에 민원을 접수하여 그간 검토결과를 충분히 답변하였으며, 지정 신청 후인 2022. 8. 23. 국민신문고 접수 민원도 담배협회의 사실조사 결과를 토대로 성실히 안내하였다. 또한 청구인은 시민호민관 제도를 통해서도 민원을 제기하였고, 시민호민관 역시 이 사건 업소가 보건의료 관련 영업장 내 점포로 판단된다고 고충민원 처리결과를 통지하였다. 이와 같이 피청구인은 청구인의 유선을 통한 비공식적 민원 및 이의제기, 국민신문고, 시민호민관의 공식적인 민원 및 이의제기에 따라 적극적으로 관련 법령 검토와 현장 조사 등을 거쳐 처분 사유에 대해 청구인에게 설명하고 안내하였다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【담배사업법】 제16조(소매인의 지정) ① 담배소매업(직접 소비자에게 판매하는 영업을 말한다)을 하려는 자는 사업장의 소재지를 관할하는 시장ㆍ군수ㆍ구청장으로부터 소매인의 지정을 받아야 한다. ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 소매인의 지정을 받으려는 자가 지정을 신청한 때에는 소매인 지정을 하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2020. 3. 31.> 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자인 경우 가. 미성년자 또는 피성년후견인ㆍ피한정후견인 나. 파산선고를 받고 복권되지 아니한 자 다. 이 법을 위반하여 징역의 실형을 선고받고 그 집행이 끝나거나(집행이 끝난 것으로 보는 경우를 포함한다) 집행이 면제된 날부터 1년이 지나지 아니한 사람 라. 이 법을 위반하여 징역형의 집행유예를 선고받고 그 유예기간 중에 있는 사람 마. 제17조제1항에 따라 지정이 취소(이 호 가목 또는 나목에 해당하여 지정이 취소된 경우는 제외한다)된 날부터 2년이 지나지 아니한 자 바. 대표자가 가목부터 마목까지의 어느 하나에 해당하는 법인 2. 청소년(「청소년 보호법」 제2조제1호에 따른 청소년을 말한다. 이하 같다)이 담배에 쉽게 접근할 수 있는 장소 등 담배판매업을 하는 것이 부적당하다고 인정되는 장소로서 기획재정부령으로 정하는 장소에서 담배를 판매하려는 경우 3. 영업소 간의 거리 등 기획재정부령으로 정하는 지정기준에 적합하지 아니한 경우 4. 그 밖에 이 법 또는 다른 법령에 따른 제한에 위반되는 경우 【담배사업법 시행규칙】 제7조의3(소매인의 지정 기준 등) ① 법 제16조제2항제2호에서 “기획재정부령으로 정하는 장소”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 장소를 말한다. <개정 2017. 3. 7., 2020. 6. 24.> 1. 약국, 병원, 의원 등 보건의료 관련 영업장 2. 게임장, 문구점, 만화방 등 청소년(「청소년 보호법」 제2조제1호에 따른 청소년을 말한다. 이하 같다)이 주로 이용하는 장소 3. 그 밖에 담배판매업을 하는 것이 부적당한 장소로서 시장ㆍ군수 및 구청장이 규칙으로 정하는 장소 【○○시 담배소매인 지정기준 등에 관한 규칙】 제4조(부적당한 장소) 소매인 지정에 부적당한 장소는 다음 각 호와 같다. 1. 약국, 병원, 의원 등 보건의료 관련 영업장 2. 게임장ㆍ문구점ㆍ만화방 등 청소년(「청소년보호법」제2조제1호에 따른 청소년을 말한다)이 주로 이용하는 장소(슈퍼마켓, 편의점 등에서 부수적으로 동업종들이 취급하는 물건 또는 장치를 갖추고 이를 판매 또는 이용할 수 있도록 하는 경우를 제외한다) 3. 야간에 주로 영업하거나 영업시간 중에 자주 폐점하여 소비자의 이용에 불편을 초래할 수 있는 영업장 4. 한국표준산업분류표가 정한 소매업이 아닌 경우 담배소매업을 영위할 수 있는 독립된 외관 및 시설을 갖추지 아니한 영업장 5. 그밖에 시장이 부적당하다고 인정하는 장소 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 건축물대장, 출장복명서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○길 ○○, ○○○호에서 ○○○ ○○점을 운영하는 자로, 이 사건 업소에서 담배소매업을 영위하기 위해 2022. 8. 16. 담배소매인 지정 신청하였다. 나) 이 사건 업소는 2020. 8. 13. ○○동 ○○○○-○에서 이기하여 등기 표제부에 1동의 건물 표시 외에 전유부분 건물 표시로 구분등기 되었다. 다) 집합건축물대장(전유부, 갑)상 이 사건 업소의 용도는 제1종근린생활시설(소매점)이며, 집합건축물대장(표제부, 갑)상 이 사건 건축물의 용도는 의료시설(병원), 근린생활시설이다. 라) 이 사건 업소의 현장 사진은 아래와 같다. - 개인정보 포함으로 삭제 마) 피청구인은 2022. 8. 23. 이 사건 업소가 「○○시 담배소매인 지정기준 등에 관한 규칙」 제4조 제1호에 따라 소매인 지정에 부적당한 장소로 담배소매업에 적합하지 않은 영업소로 확인되어 지정 신청 건에 대하여 법적 불가 처리함을 통지하였다. 2) 「담배사업법」 제16조 제2항 제2호, 제3항, 같은 법 시행규칙 제7조의 3 제1항 제1호에 따르면 시장. 군수. 구청장은 담배소매인 지정을 받으려는 자가 지정을 신청한 때에는 소매인 지정을 하여야 하나, 약국, 병원, 병원 의원 등 보건의료 관련 영업장 등 담배판매업을 하는 것이 부적당하다고 인정되는 장소에서 담배를 판매하는 경우에는 그렇지 아니하다고 규정하고 있다. 위 조항에서 규정한 '약국, 병원, 의원 등 보건의료 관련 영업장'은 보건의료업을 영위하는 장소 또는 그러한 장소와 구조상 기능상 독립되지 않은 장소라고 해석해야 할 것이고, 이를 '보건의료시설과 같은 건물 안에 위치한 영업장'으로 해석하는 것은 그 문언의 통상적인 의미를 벗어나 지나치게 확장해석한 것으로 판단된다. 한편, 「담배사업법」 제12조 제4항은 소매인이 담배를 우편판매 및 전자거래의 방법으로 소비자에게 판매하는 것을 금지하고 있으므로, 소비자는 소매인의 영업장소를 직접 방문해서 담배를 구매할 수밖에 없다. 따라서 영업장소 이용자들의 보건권 보호도 소매인 지정의 고려요소가 될 수 있는바, 이러한 공익적인 측면을 고려하여 「담배사업법」 제16조 제2항 제2호, 「담배사업법」 시행규칙 제7조의3 제1항 제1호는 약국, 병원, 의원 등 보건의료 관련 영업장에서는 담배소매인 지정을 하지 않을 수 있도록 규정하고 있는 것으로 이해된다. 이러한 입법취지에 등에 비추어 보면, 소매인의 영업장소가 약국, 병원, 의원 등 보건의료 관련 영업장에 해당하는지 여부는 보건의료 시설 이용자들이 소매인의 영업장소를 용이하게 접근·이용할 수 있는 구조를 갖추고 있는지 여부에 따라 판단함이 타당하다. 살피건대, 청구인은 이 사건 업소가 출입구를 공유하지 않고 3면이 외부에 노출되어 있다고 주장하나, 2022. 7. 20.자 담당 공무원의 현장조사 사진을 보면 이 사건 업소는 대로변으로 이어지는 외부 출입문을 통하여만 출입이 가능한 것이 아니고, ○○병원의 주출입구 안쪽에서 곧바로 접근·이용할 수 있는 구조를 갖추고 있어 병원의 이용자들이 이 사건 업소를 용이하게 접근할 수 있는 구조를 갖추고 있다고 볼 수 있다. 또한, 이 사건 업소가 소재한 건물의 주용도는 건축물 대장상 의료시설(병원)으로 명시되어 있고, 이 사건 건물의 외부에는 이 사건 건물이 ○○병원임을 알리는 표지가 다수 부착되어 있으며, 2022. 8. 17.자 (사)한국담배판매인회 서경기조합에 사실조사를 의뢰한 결과 이 사건 업소는 ○○병원 내 1층에 위치한 점포로 확인되었는 바, 담배소매인 지정 신청을 위해 청구인이 제출한 사업자등록증과 부동산임대차계약서 상 소재지에도 ‘○○ ○○병원 제○층 ○○○호’로 그 위치가 명시되어 있는 점에 비추어 볼 때, 이 사건 업소 부분은 요양병원의 시설과 구조상, 기능상 분리되지 아니한 장소로서 이 사건 규정이 정하고 있는 ‘보건의료 관련 영업장’에 해당한다고 봄이 타당하다고 할 것이다. 3) 그 외 청구인이 주장하는 절차적 흠결과 관련하여서는, 청구인의 이의신청을 피청구인이 받아들이지 아니하였다고 하여 절차적인 하자가 있다고 보기는 어렵고, 오히려 피청구인은 현장조사 및 법령검토에 따른 처분의 이유제시 등 청구인에 대하여 처분 및 그 사유에 대하여 설명하고 안내하였던 것으로 보인다. 위와 같이 청구인의 청구는 이유 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.