담배소매인 지정불가처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○구 ○○로 ○○번길 ○○, ○층 ○○○호(이하‘이 사건 점포’라 한다)의 소유자로서, 2019년 6월경 이○정과 담배소매인지정을 받지 못하면 계약을 해제하기로 하는 상가임대차계약을 하였는데, 이○정이 2019. 6. 4. 피청구인에게 담배소매인지정신청을 하였으나, 피청구인은 같은 해 6. 11. 사실조사 결과 이 사건 점포로부터 34m 거리에 다른 담배소매업소가 존재하여 소매인 영업소 간 50m 거리제한 기준에 부적합하다는 이유로 이○정에게 담배소매인 지정불가처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 이에 청구인은 2019. 6. 14. 피청구인에게 건물 내부의 영업소 간 거리측정방법으로 내부통로를 통해 거리를 측정하는 것은 부당하다는 내용의 이의제기 민원신청을 하였고, 이에 피청구인은 2019. 6. 26. 청구인에게‘건물 외부의 도로를 따라 거리를 측정하는 방법은 동일 건물 내 영업소에 직접 적용하기 어렵다’는 취지의 답변을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 사건개요 청구인은 청구인의 상가점포에 전자담배 영업을 하겠다는 임차인과 상가임대차계약을 체결하였는데, 계약 내용에 담배소매인 지정불가 시 계약을 무효로 하는 조건이 있었다. 이 사건은 담배거리측정을 위임받은 담배협회의 실사를 통하여 기존영업소와 청구인의 상가까지의 거리측정을「도로교통법」제8조를 적용하여 건물 외부 보도를 기준으로 측정 시 54미터로 기준을 충족함에도 불구하고, 도로가 아닌 시건장치가 장착된 출입문이 있는 건물내부통로로 거리를 측정(34미터)하여 ○○시 ○○구청 경제교통과에 통보하여 청구인의 임차인에게 담배소매인 지정불가를 통보한 사건이다. 그로 인하여 청구인은 상가임대차계약 파기되고 재산상 손해를 입었다. 2) 이 사건 처분의 위법·부당성 가) 절차준수 여부 「○○시 담배소매인 지정기준 등에 관한 규칙」(이하‘이 사건 ○○시규칙’이라 한다) 별표 제1항가목에 따르면 피청구인은「도로교통법」제8조를 적용하여 도로를 기준으로 영업소와 영업소간 거리측정을 하여야 함에도 법을 준수하지 않았다. 나) 기타 특별한 사항(참작사유) 청구인의 상가점포가 있는 이 사건 건물은 20층 건물로 3층까지 상가이고, 4층부터 20층까지 666세대의 오피스텔로 구성된 대규모 복합건물로서 대규모 건물인 경우 관련법에 따르면 담배소매인은 2인 이상 지정이 가능하다. 【보충서면】 3) 피청구인 주장에 대한 반박 가) 상가 건물 내부 영업소간 거리측정방법은「도로교통법」이 적용되지 않는 지정권자의 재량권이 부여된 영역이라는 주장에 대하여 이 사건 ○○시규칙에서 정한 규정대로「도로교통법」을 적용하여 건물 밖 도로인 보도를 기준으로 거리측정을 하면 적법하게 완료되는 사항임에도 피청구인은 가장 기본이 되는 제1원칙을 위반하였다. 건물 내부는「도로교통법」이 적용되지 않기 때문에 당연히 건물 밖 보도를 기준으로 측정할 수 있는데도 불구하고, 피청구인은 법을 무시하고 건물 내부로 측정하였다. 지정권자의 재량권도 당연히「도로교통법」적용이 기본이 되기 때문에 이 사건 ○○시규칙에서 도로의 형태가 다양한 경우에 한하여 시장이 결정하도록 되어 있음에도 불구하고, 피청구인 소속 경제교통과장이 전결로 처리하는 권한남용을 행한 것이다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027237"></img> 따라서 「○○시 사무전결 처리 규칙」에서 규정하지 않은 사항에 대하여는 ○○시장의 결재를 득해야 함에도 피청구인은 이를 위반하여 이 사건 처분을 한 것이므로 권한남용을 한 것이다. 나)「도로교통법」의 적용을 받지 않는 나대지, 부설주차장, 건물 내부통로와 같은 경우는「도로교통법」을 직접적으로 적용할 수 없다는 주장에 대하여 피청구인이 제시한‘2013경행심383, □□행심2014-10’의 경우는 건물 내부통로에 해당되는 내용은 전무하고, 건물 밖 부설주차장에 대한 사항이고, 당연히「도로교통법」적용 대상이 아니기에 해당 시 규칙대로「도로교통법」을 적용하여 건물 밖 도로를 기준으로 측정해야 한다는 재결이다. 피청구인은 이 사건과 동일한 판결이 있다는 것을 알고 있음에도 고의 누락시키고, 유사 재결이라고 제시한 것이 상기와 같은 것이다. 이 사건과 동일한 사건으로서 ○○지방법원 2012구합12205 판결이 있는데, 이 판결은‘건물내부통로로 거리측정해서는 안되고 건물 밖 도로를 기준으로 측정해야 한다’는 판례이다. 다) 최단거리 통행로가 있는 경우 상가건물에서 관례적으로 행해지는 거리측정 방법에 대하여 관련법에서 명확하게 규정하고 있고, 이를 기준대로 적용하면 되는 것을 승인권을 부여받은 자가 관련법과 규정을 위반하여 관례라는 단어로 자기합리화를 하는 행태를 보이고 있다. ‘기획재정부 교육자료’파일명을 열어보면 두 장으로 구성되어 있고, 제목‘담배소매인 지정 주요 사례집’으로 거리측정을 위임받은‘한국담매판매인중앙회’에서 제작한 자료이다. 위 기획재정부 교육자료의 내용 중에 거리를 재는 방법으로 1안(내부통로)과 2안(건물외부)이 있고, 1안 앞 부호에 누군가 손으로 동그라미를 그려놓았다. 피청구인은 이를 근거로 1안인 내부통로로 측정해야 한다는 어이없는 주장을 하고 있다. 피청구인은 더 중요한 사실을 발견하지 못하고 위 기획재정부 교육자료를 제시하였는데, 이 자료는‘건물내부가 아닌 건물외부로 측정해야 한다’라고 제시한 자료이다. 본문 내용 중‘담배소매인 지정신청 현황 2002. 10. 30. 담배소매인지정(거리 64미터)’라고 명기되어 있고, 그림에서 64미터는 건물 외부 도로 측정거리이다. 그리고 청주시 등 타 지방자치단체는 건물내부통로가 있다고 하여도 규칙에서 정한「도로교통법」을 적용하여 건물 밖 도로를 기준으로 측정하여 법을 준수하고 있다. 라) 대형상가 ○층 내부 통행로 중간에 영업소가 위치한 경우 다른 영업소간 거리는 내부통행로를 따라 측정할수 밖에 없다는 주장에 대하여 이 사건 ○○시규칙 제3조(소매인의 지정기준)제2항제1호의 경우‘제1항제1호(50미터 이상)’에도 불구하고 소매인 영업소 간 거리를 달리 정하거나 제한하지 아니할 수 있는 건축물 또는 시설물 내의 장소 6개 항목을 정하고 있고, 이에 해당할 경우 거리측정 없이 동일 시설물 내 2개소 이상 소매인을 지정할 수 있도록 하고 있다. 또한 「담배사업법 시행규칙」제7조의3(소매인의 지정 기준 등)제3항에도 동일한 내용이 있다. 피청구인은 이러한 사실을 인지하고 있음에도 자신들의 불법행위를 합리화하기 위하여 기만하는 행위를 하고 있다. 이 사건 ○○시규칙 별표 제1항가목‘...이 경우 영업소가 건축물 안의 지하 또는 지상 2층에 위치한 경우 건물의 ○층 출입구 중앙을 기준으로 측정한다.’라고 규정하고 있는 것은 거리측정은「도로교통법」을 적용하여 도로를 기준으로 측정해야 하기 때문에 건물 내부통로가 아닌 건물 ○층 출입구부터 건물 밖 도로를 측정하라고 명시한 사항이다. 피청구인의 논리대로라고 하면 건물 지하, 2층 또는 3층의 점포외벽에서 내부통로를 따라 거리측정을 해야 하고, 이는 또한 법을 위반한 행위이다. 피청구인은 자신들의 행위를 정당화하기 위해서 거짓말로 변명하면 할수록 앞뒤가 전혀 맞지 않게 되는 것이다. 마) 건물 내 복도와 출입문은 여러 영업소와 이용자를 위해 일반적으로 상시 개방되어 있는 경우이므로 이를 통행 가능한 통행로로 인정하는 것이 합당하다는 주장에 대하여 피청구인이 측정한 내부통로는‘오피스텔 전용’입구라고 명기되어 있어 외부인이 담배를 사기 위해 출입 또는 인지할 수 있는 통로가 아닐 뿐더러 시건장치가 장착된 출입문을 통과해야 하고, 언제든 일시적 또는 장기간 폐쇄가 가능한 구조이다. 그리고 건물 통행을 위한‘상가전용’입구는 별도로 3개소에 위치해 있다. 바) 규모가 큰 건물이므로 담배소매인을 2개소 이상 지정해줘도 되는데도 불구하고,‘민원 신청인 이○○은 같은 법 시행규칙 제2항에 의거 영업소 간의 거리를 50m 이상으로 유지하여야 하는 일반소매인으로 민원신청을 하였으므로 청구인의 주장은 현재 고려할 사항이 아니라는 피청구인의 주장에 대하여 이 사건 ○○시규칙 제3조제2항제1호라목의‘6층 이상 및 연면적 2,000㎡ 이상인 건축물 중 내부로 통하는 출입문이 있는 점포’의 경우 소매인 영업소 간 거리를 달리 정하거나 제한하지 아니할 수 있으므로 담배소매인 추가 지정이 가능하다. 그런데 이 사건 복합건물은 지하 6층, 지상20층 및 연면적 61,378㎡, 상가구분 178호 및 오피스텔 666세대이다. 즉 청구인은 피청구인이‘공익적 이익 등 입법취지’를 언급하기에 이 사건 심판청구서에서 이 사건 건물이 대형복합건물로서 법에서 정한 규정 및 공익적 입법취지를 모두 충족할 수 있을 만큼의 대형복합건물로서 2개소 이상의 담배소매인 지정이 가능함을 강조하기 위하여 위와 같이 규모가 큰 건물이므로 담배소매인을 2개소 이상 지정할 수 있음을 주장한 것이다. 사) 영업소 간 거리제한 규정을 둔 입법취지는 담배영업소의 범람으로 국민건강 상 부작용 방지 및 과당경쟁을 막아 소매인의 경영상 이익을 보호하기 위한 목적이라는 주장에 대하여 국민건강 부작용 및 과당경쟁 예방을 통한 소매인 경영상 이익 보호를 위하여 거리제한 50미터를 두고 있고, 이는「담배사업법」이 정한 기준을 바탕으로 이 사건 ○○시규칙에 규정한 사항이다. 이를 준수하면 피청구인이 주장하는 입법취지, 국민건강 및 과당경쟁 예방 등을 모두 만족할 수 있음에도 불구하고 담배소매인 지정을 담당하는 피청구인은 전혀 법의 취지뿐만 아니라 자신의 업무조차도 이해하지 못하고 있다. 아) 내부 통행로가 도로가 아니라는 이유로 측정방법에서 배제한다면, 내부에 최단거리의 통행로가 있음에도 건물 외부 도로로 측정하게 되어 한 건물 내에 지나치게 많은 담배 소매업소가 지정될 수 있고, 이는 같은 법 시행규칙에 거리제한 규정을 둔 입법취지에 반하는 결과에 이르게 된다는 주장에 대하여 이 사건 건물은 법을 준수하여 담배소매인 점포가 2개소 이상 있어도 충분할 정도로 대규모건물이다. 피청구인이 법을 어기고 판례까지도 무시하는 것을 보면 기존 영업소, 사단법인 한국담배판매인회○○조합(이하‘이 사건 ○○조합’이라 한다) 및 피청구인 간 담배이권 등 유착관계를 의심하지 않을 수 없다. 이 사건 건물은 대형복합건물로 법에서 정한 기준대로 담배소매인지정을 해야 하고, 이는 누구에게나 공정하고 공평한 기회가 부여되어 피청구인이 주장하는 것처럼 국민건강과 과당경쟁 예방 및 소매인의 경영상 이익까지도 보호할 수 있다. 자)「도로교통법」을 적용한 보행자의 통행로를 따라 측정하라는 규정은 동일 건물 내 두 영업소간의 거리측정의 경우에 직접적으로 적용할 수 없다는 주장에 대하여 위와 같은 피청구인의 주장은「담배사업법」 및 이 사건 ○○시규칙 등을 준수하지 않는 위법하고 위험한 사고방식이다. 차) 개인의 임대차계약 해지에 따른 경제적 손해보다 거리제한 규정의 입법취지를 살려서 얻는 공익적 이익을 강조 할 필요가 있다는 주장에 대하여 위와 같은 피청구인의 주장은 피청구인의 불법을 인정해달라고 주장하는 것이고, 피청구인의 처분으로 인하여 피해를 입은 국민은 아랑곳하지 않는 행태이다. 피청구인은 담배지정에 관하여 막강한 권한을 남용하고 있다. 카) 청구인은 이 사건 처분의 당사자가 아니며 이 처분으로 인해 침해되는 이익은 법률상 이익이 아닌 경제적·반사적 이익이므로 이 사건 심판청구가 각하되어야 한다는 주장에 대하여 이 사건 처분의 상대방인 임차인과 임대인(청구인)은 연계되는 관계로 피청구인의 담배소매인지정 불가처분으로 인하여 임차인은 담배사업을 포기해야 했고, 그로 인하여 임대인과의 계약은 자동적으로 파기되는 관계이다. 이는 한 사람에게만 영향을 미치는 것이 아니라 임차인과 임대인 모두가 법률상 이해관계가 있는 이 사건 처분의 당사자라고 할 수 있다. 청구인은 직접 담배소매인지정신청(민원신청번호 2019072692424819)을 통하여 피청구인이 각하 주장을 더 이상 못하도록 하였고, 이는 언제든 임차인 또는 임대인 누구나 당사자가 될 수 있음을 방증하는 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 처분의 경위 가) 청구인과 임대차 계약을 맺은 임차인 이○○이 2019. 6. 4. 담배소매인 지정신청을 하였고, 피청구인은 2019. 6. 5. 한국담배판매인회○○조합에 사실 조사를 의뢰하였다. 이 사건 담배조합은 2019. 6. 10. 이 사건 건물에 있는 다른 영업소와의 거리를 건물 내부 통행로를 따라 보행자가 통행이 가능한 최단거리로 측정하였으며, 그 거리가「담배사업법 시행규칙」제7조의3제2항제1호에서 규정한 50미터에 미달한 34미터로 측정되어, 2019. 6. 10. 피청구인에게 부적합 통보를 했고, 피청구인은 이 조사결과를 반영하여 2019. 6. 11. 담배소매인 지정 신청인 이○○에게 거리미달로 인한 담배소매인 지정 불가 처분을 하였다. 나) 이 처분으로 청구인과 소매인지정 신청인 이○○ 사이의 임대차 계약은 해지되었으며, 2019. 6. 14. 청구인은 피청구인에게 소매인 간 거리측정 방법에 대한 이의를 제기했다. 2) 이 사건 처분의 적법성(청구인 주장에 대한 답변) 가) 상가 건물 내부 영업소간의 거리측정방법은「도로교통법」이 적용되지 않는 지정권자의 재량권이 부여된 영역이다. (1) 이 사건 ○○시규칙 [별표]에 적용하라는「도로교통법」제8조 및 제10조제2항, 같은 조 제3항의 내용을 보면, 제8조는 보도와 차도가 구분된 도로, 차도를 횡단하는 경우, 보도와 차도가 구분되지 아니한 도로에서의 통행방법에 대해 규정하고 있으며, 제10조제2항과 제3항은 도로를 횡단해야 하는 경우 그 방법을 규정하고 있다. 이는 도로를 안전하게 보행하고 횡단하는 방법에 대한 규정이며 통행로의 종류는 다양하므로「도로교통법」의 적용을 받지 않는 나대지, 부설 주차장, 건물 내부통로와 같은 경우는「도로교통법」을 직접적으로 적용할 수 없다. 또한 이 사건 ○○시규칙 [별표] 2. 거리측정방법의 예시. 다. 항목에 도로의 형태는 다양하므로 상기 이외 도로의 거리측정 방법은 시장이 결정한다고 규정하여 현장의 구체적인 상황과 통행여건을 고려하여 시장이 판단할 수 있는 재량권을 부여하고 있다. (2) 상가 건물 내에 영업점의 외벽과 외벽사이를 최단거리로 측정할 수 있는 통행로가 있는 경우는 이를 통상적으로 보행이 가능한 통행로로 보아 거리측정이 이루어지며 이러한 측정방법은 상가건물에서 관례적으로 행해지는 거리측정 방법이다. 실제로 대형 상가의 경우 ○층 내부 통행로 중간에 영업소가 위치한 경우도 많으며, 이러한 경우에도 다른 영업소간의 거리는 내부 통행로를 따라 측정할 수밖에 없으며, 이는 내부 통행로가 있는 상가 건물 등에서 일반적으로 행해지는 측정방법이다. 나) 현장의 구체적인 상황을 고려한 판단 (1) 해당 건물은 지하 6층, 지상 20층의 연면적 61,377㎡의 규모가 큰 주상복합건물로서 ○층에만 62개의 영업소들이 내부 통행로를 따라 위치해 있으며, 건물 내 다른 영업소들과의 통행로의 역할을 하는 복도와 출입문은 여러 영업소와 이용자를 위해 일반적으로 상시 개방되어 있는 경우이므로 이를 통행가능한 통행로로 인정하여 거리를 측정하는 것은 합당하다 판단된다. (2) 청구인의 청구서 기타(참작)사항에“규모가 큰 건물이므로 담배소매인을 2개소 이상 지정해줘도 된다”는 청구인의 주장과 관련하여 살펴보면, 해당 건물의 규모는 6층 이상에 연면적은 2,000㎡ 이상이므로 이러한 건물의 경우 건물의 상주하는 이용자를 위해 같은 법 시행규칙 제7조의3제3항에 거리제한을 받지 않는 구내 소매인을 지정 할 수 있는 규정이 있다. 그러나 민원 신청인 이○○은 같은 법 시행규칙 제2항에 의거 영업소 간의 거리를 50㎡ 이상으로 유지하여야 하는 일반소매인으로 민원신청을 하였으므로 청구인의 주장은 현재 고려할 사항이 아니다. 다)「담배사업법 시행규칙」의 입법취지를 고려한 판단 (1)「담배사업법 시행규칙」에 영업소 간 거리제한 규정을 둔 입법취지는 담배 영업소의 범람으로 인한 국민 건강상의 부작용을 방지함과 동시에 담배소매인 간의 과당경쟁을 막아 소매인의 경영상 이익을 보호하려는데 그 목적이 있다. (2) 이 사건 ○○시규칙의「도로교통법」제8조, 제10조제2항 및 제3항은 보행자의 통행방법을 명시한 사항이며, 일반인이 상시 일반적으로 통행이 가능한 최단거리 통행로가 존재한다면 그 거리로 측정하는 것이 타당하다. 내부 통행로가 도로가 아니라는 이유로 측정방법에서 배제한다면, 내부에 최단거리의 통행로가 있음에도 건물 외부 도로로 측정하게 되어 한 건물 내에 지나치게 많은 담배 소매업소가 지정될 수 있고, 이는「담배사업법 시행규칙」에 거리제한 규정을 둔 입법취지에 반하는 것이다. 3) 결론 가)「담배사업법 시행규칙」제7조의3(소매인의 지정기준 등)제3항과 이 사건 ○○시규칙 [별표]에 거리측정 시에 도로의 형태는 다양하므로 상기 이외 도로의 거리측정 방법은 시장이 결정한다고 규정하여 현장의 구체적인 상황과 통행여건을 고려하여 시장이 판단할 수 있는 재량권을 부여하고 있으며,「도로교통법」을 적용한 보행자의 통행로를 따라 측정하라는 규정은 동일 건물 내 두 영업소간의 거리측정의 경우에 직접적으로 적용할 수 없다. 그러므로 구체적인 현장 상황과「담배사업법 시행규칙」의 입법취지를 종합적으로 고려하여 건물 내부로 통하는 최단거리가 존재하는 경우 내부 통행로로 거리를 측정하는 것이 타당하다. 나) 이러한 측정방법의 유지로 얻게 되는 공익상 이익과 청구인의 불이익을 비교·형량 해 보았을 때, 청구인 개인의 임대차계약 해지에 따른 경제적 손해보다 거리제한 규정의 입법취지를 살려서 얻는 공익적 이익을 강조 할 필요가 있다. 그러므로 민원신청인 이○○에게 한 소매인지정 불가처분은 합당한 행정처분이며 청구인의 청구에 대한 기각 재결을 구한다. 다) 또한 청구인은 해당 처분의 당사자가 아니며 이 처분으로 인해 침해되는 이익은 법률상 이익이 아닌 경제적·반사적 이익이므로 각하 재결을 구한다. 3. 이 사건 심판청구의 적법 여부 가. 관계법령 【담배사업법】 제16조(소매인의 지정) ① 담배소매업(직접 소비자에게 판매하는 영업을 말한다)을 하려는 자는 사업장의 소재지를 관할하는 시장ㆍ군수ㆍ구청장으로부터 소매인의 지정을 받아야 한다. ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 소매인의 지정을 받으려는 자가 지정을 신청한 때에는 소매인 지정을 하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자인 경우 가. 미성년자 또는 피성년후견인ㆍ피한정후견인 나. 파산선고를 받고 복권되지 아니한 자 다. 이 법을 위반하여 징역의 실형을 선고받고 그 집행이 끝나거나(집행이 끝난 것으로 보는 경우를 포함한다) 집행이 면제된 날부터 1년이 지나지 아니한 사람 라. 이 법을 위반하여 징역형의 집행유예를 선고받고 그 유예기간 중에 있는 사람 마. 제17조제1항에 따라 지정이 취소된 날부터 2년이 지나지 아니한 자 바. 대표자가 가목부터 마목까지의 어느 하나에 해당하는 법인 2. 청소년(「청소년 보호법」 제2조제1호에 따른 청소년을 말한다. 이하 같다)이 담배에 쉽게 접근할 수 있는 장소 등 담배판매업을 하는 것이 부적당하다고 인정되는 장소로서 기획재정부령으로 정하는 장소에서 담배를 판매하려는 경우 3. 영업소 간의 거리 등 기획재정부령으로 정하는 지정기준에 적합하지 아니한 경우 4. 그 밖에 이 법 또는 다른 법령에 따른 제한에 위반되는 경우 ③ 소매인의 지정절차, 그 밖에 지정에 필요한 사항은 기획재정부령으로 정한다. 【담배사업법 시행규칙】 제7조의3(소매인의 지정 기준 등) ① 법 제16조제2항제2호에서 "기획재정부령으로 정하는 장소"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 장소를 말한다. 1. 약국, 병원, 의원 등 보건의료 관련 영업장 2. 게임장, 문구점, 만화방 등 청소년(「청소년보호법」 제2조제1호에 따른 청소년을 말한다)이 주로 이용하는 장소 3. 그 밖에 담배판매업을 하는 것이 부적당한 장소로서 시장ㆍ군수 및 구청장이 규칙으로 정하는 장소 ② 법 제16조제2항제3호에서 "영업소 간의 거리 등 기획재정부령으로 정하는 지정기준"이란 다음 각 호의 요건을 말한다. 1. 소매인 영업소 간 거리를 50미터 이상으로 하여 일정하게 유지할 것 2. 「건축법」 등 관계법령에 따라 적법하게 건축된 점포를 갖출 것 ③ 제2항제1호에도 불구하고 건축물 또는 시설물 내의 장소에는 건축물 등의 구조ㆍ상주인원ㆍ이용인원 등을 고려하여 소매인 영업소 간 거리를 달리 정하거나 제한하지 아니할 수 있다. 이 경우 소매인은 담배진열장 및 담배소매점 표시판을 건물 또는 시설물의 외부에 설치하여서는 아니된다. ④ 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 영업장 및 장소의 범위, 영업소 사이의 거리 및 해당 거리의 측정방법 등 구체적인 기준은 지방자치단체의 인구, 면적 및 지역적 특성 등을 고려하여 시장ㆍ군수 및 구청장이 규칙으로 정한다. 【○○시 담배소매인 지정 사실조사에 관한 조례】 제1조(목적) 이 조례는 「담배사업법 시행규칙」제7조제3항에 따라 소매인 지정신청서를 받은 경우 이에 대한 사실조사를 관련 기관 또는 단체에 의뢰하여 시행하는데 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다. 제3조(적용범위) 담배소매인 지정 사실조사 의뢰와 관련하여 「담배사업법 시행규칙」에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 조례가 정하는 바에 따른다. 제4조(사실조사 의뢰) ① 시장이 사실조사를 직접 하기 곤란한 경우로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 관련 기관 등에 사실조사를 의뢰할 수 있다. 1. 사실조사 업무에 대한 지속적인 전문성이 필요한 경우 2. 사실조사 업무수행에 있어 예산·인력 등이 절감되는 경우 3. 그 밖에 시장이 필요하다고 인정한 경우 제10조(시행규칙) 이 조례의 시행에 필요한 사항은 규칙으로 정한다. 【○○시 담배소매인 지정기준 등에 관한 규칙】 제3조(소매인의 지정기준) ① 시행규칙 제7조의3제1항에 따른 소매인의 지정기준은 다음과 같다. 1. 소매인 영업소 간 거리는 50m 이상으로 하여 일정하게 유지하여야 한다. ② 시행규칙 제7조의3제2항에 따른 소매인의 지정기준은 다음 각 호와 같다. 1. 제1항제1호에도 불구하고 소매인 영업소 간 거리를 달리 정하거나 제한하지 아니할 수 있는“건축물 또는 시설물 내의 장소”는 다음 각 목과 같다. 가. 역·공항·버스터미널·선박여객터미널 등 교통시설 나. 공공기관·공장·군부대·운동경기장 등의 시설 다. 유원지·공원 등으로서 입장시 입장료의 지불이 필요한 시설 라. 6층 이상으로서 연면적 2,000제곱미터 이상인 건축물중 내부로 통하는 출입문이 있는 점포 마. 백화점·쇼핑센터 등「유통산업발전법」제2조제3호에 따른 대규모점포 바. 한국표준산업분류표에 따른 종합소매업인 슈퍼마켓·편의점 등으로서 매장면적이 100제곱미터 이상인 하나의 소매점포 2. 소매인의 수 가. 건축물 또는 시설물의 구조·상주인원 및 이용인원 등을 고려하여 동일 시설물내 2개소 이상의 장소에 소매인을 지정할 수 있다. 이 경우 동일 건축물 또는 시설물 안에 지정된 제1항에 따른 소매인은 제2항에 따른 소매인으로 본다. 제5조(소매인 영업소 간 거리 및 매장면적 측정방법) 소매인 영업소 간 거리 및 매장면적 측정방법은 별표와 같다. [별표] 소매인 영업소 간 거리 및 매장면적 측정방법 1. 소매인 영업소 간 거리 측정방법 가. 특정 영업소의 외벽과 다른 영업소의 외벽사이를「도로교통법」제8조 및 제10조제2항, 같은조 제3항의 규정을 적용한 보행자의 통행로를 따라 최단거리로 측정하여야 한다. 이 경우 영업소가 건축물 안의 지하 또는 지상 2층에 위치한 경우에는 건물의 ○층 출입구(출입구가 여러 개인 경우에는 다른 영업소와 최단거리로 연결되는 것을 말한다) 중앙을 기준으로 측정한다. 나. 보도와 차도가 구분되지 아니한 도로(이면도로)에서는「도로교통법」제10조제2항의 규정을 적용하지 아니할 수 있다. 다.「담배사업법 시행규칙」제7조의3제1항과 같은 조 제2항의 영업소간에는 거리제한을 두지 아니한다. 2. 거리측정방법의 예시 다. 도로의 형태는 다양하므로 상기 이외 도로의 거리측정 방법은 시장이 결정한다. 【도로교통법】 제8조(보행자의 통행) ① 보행자는 보도와 차도가 구분된 도로에서는 언제나 보도로 통행하여야 한다. 다만, 차도를 횡단하는 경우, 도로공사 등으로 보도의 통행이 금지된 경우나 그 밖의 부득이한 경우에는 그러하지 아니하다. ② 보행자는 보도와 차도가 구분되지 아니한 도로에서는 차마와 마주보는 방향의 길가장자리 또는 길가장자리구역으로 통행하여야 한다. 다만, 도로의 통행방향이 일방통행인 경우에는 차마를 마주보지 아니하고 통행할 수 있다. ③ 보행자는 보도에서는 우측통행을 원칙으로 한다. 제10조(도로의 횡단) ② 보행자는 제1항에 따른 횡단보도, 지하도, 육교나 그 밖의 도로 횡단시설이 설치되어 있는 도로에서는 그 곳으로 횡단하여야 한다. 다만, 지하도나 육교 등의 도로 횡단시설을 이용할 수 없는 지체장애인의 경우에는 다른 교통에 방해가 되지 아니하는 방법으로 도로 횡단시설을 이용하지 아니하고 도로를 횡단할 수 있다. ③ 보행자는 제1항에 따른 횡단보도가 설치되어 있지 아니한 도로에서는 가장 짧은 거리로 횡단하여야 한다. 【행정심판법】 제13조(청구인 적격) ① 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 담배소매인지정 신청서, 소매인지정에 관한 사실조사서, 집합건축물대장, 건축물현황도, 민원신청에 대한 회신, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○구 ○○로○○번길 30, ○층 ○○○호의 소유자이고, 이 사건 점포가 위치한 건물은 지하 6층, 지상 20층의 연면적 61,377㎡, 844호 규모의 큰 주상복합건물이고 건물 명칭은‘○○역아이파크’이다. 나) 청구인은 2019년 6월경 이○정과 이 사건 점포에 대하여 임대차계약을 하였는데, 임차인 이○정이 담배소매인지정을 받지 못하면 계약을 해제하기로 약정하였고, 이○정은 2019. 6. 4. 이 사건 점포의 신청구분을「담배사업법 시행규칙」제7조의3제2항으로 하여 피청구인에게 담배소매인지정신청서를 제출하였다. 다) 피청구인은 2019. 6. 5. 이 사건 ○○조합에 사실조사를 의뢰하였고, 이 사건 ○○조합은 2019. 6. 10. 이 사건 점포와 인근 영업소와의 거리를 34m로 측정하고, 피청구인에게 부적합 통지를 하였으며, 피청구인은 같은 해 6. 11. 이○정에게 사실조사 결과 이 사건 점포로부터 34m거리에 다른 담배소매업소가 존재하여 소매인 영업소 간 50m거리제한 기준에 부적합하다는 이유로 담배소매인지정 불가처분을 하였다. 라) 청구인은 임차인 이○정과의 계약이 담배소매인지정 불가처분으로 인하여 해제되자, 2019. 6. 14. 피청구인에게 건물 내부의 영업소 간 거리측정방법에 대한 이의제기 민원신청을 하였고, 이에 피청구인은 내부검토를 거쳐(답변서 첨부‘이의제기 내용 보고’참조), 2019. 6. 26. 청구인에게‘「○○시 담배소매인 지정기준 등에 관한 규칙」제5조 [별표]의 측정방법 및 예시는 영업소 사이에 도로 외에 다른 통로가 없는 경우로서 동일 건물 내 영업소에 직접 적용하기 어렵다’는 취지의 답변을 하였다. 2)「담배사업법」제16조제1항 및 제2항에 의하면 담배소매업을 하려는 자는 사업장의 소재지를 관할하는 시장·군수·구청장으로부터 소매인의 지정을 받아야 하고, 시장·군수·구청장은 제1항에 따른 소매인의 지정을 받으려는 자가 지정을 신청한 때에는 소매인 지정을 하여야 하는데, 영업소 간의 거리 등 기획재정부령으로 정하는 지정기준에 적합하지 아니한 경우에는 소매인 지정을 하지 않을 수 있다. 「담배사업법 시행규칙」제7조의3제2항 및 제4항에 의하면 소매인 영업소 간 거리를 50미터 이상으로 하여 일정하게 유지하여야 하고, 영업장 및 장소의 범위, 영업소 사이의 거리 및 해당 거리의 측정방법 등 구체적인 기준은 지방자치단체의 인구, 면적 및 지역적 특성 등을 고려하여 시장ㆍ군수 및 구청장이 규칙으로 정한다. 그리고「○○시 담배소매인 지정기준 등에 관한 규칙」제3조제1항제1호에 의하면 소매인 영업소 간 거리는 50m이상으로 하여 일정하게 유지하여야 하고, 같은 규칙 제5조 별표의 제2호다목에 의하면 소매인 영업소간 거리 측정 방법에 관하여는 도로의 형태는 다양하므로 거리측정방법으로 예시된 경우 그 이외 도로의 거리측정 방법은 시장이 결정한다. 3) 청구인은 이 사건 상가의 소유자로「행정심판법」제13조의 청구인 적격이 인정되는지 살펴보면, 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라도 당해 행정처분의 소를 구할 법률상의 이익이 있는 경우에는 청구인 적격이 인정되는데, 여기서 말하는 법률상의 이익은 당해 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적, 직접적, 구체적인 이익이 있는 경우를 말하고 공익보호의 결과로 국민 일반이 공통적으로 가지는 일반적, 간접적, 추상적 이익이 생기는 경우에는 법률상 보호되는 이익이 있다고 할 수 없다는 것이 법원의 확립된 견해이다(대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330판결 등). 청구인은 이 사건 담배소매인 지정불가처분 당사자가 아닌 점, 청구인이 이○정과 상가임대차계약을 하면서 담배소매인지정을 받지 못하면 계약을 해제하기로 하는 특약을 두었던 사실에 비추어 보면, 이○정이 담배소매인 지정을 받지 못할 가능성을 청구인 스스로도 인식하고 해제사유로 기재하였던 것으로 보이고, 또 청구인은 이 사건 상가 소유주로서 제3자에게 임대할 수 있는 점에 비추어 피청구인의 이○정에 대한 담배소매인 지정불가처분으로 청구인에게 개별적, 직접적, 구체적인 이익이 있는 경우라고 보기 어렵다고 할 것이어서 청구인에게 청구인 적격으로서의 법률상의 이익이 있다고 보기 어렵다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.