담배소매인 지정불가처분 취소청구 등

1. 사건개요 피청구인은 2023. 11. 1. 경기도 군포시 ○○동 ○○○-○, 1층에 위치한 ‘○○전자담배○○점’(이하 ‘이 사건 영업소’라 한다)의 폐업신고를 수리하고 담배소매인 신규지정을 위해 소매인지정 신청 공고를 하였고, 청구인은 같은 해 11. 3. 위 이 사건 영업소와 동일한 위치에 소매인지정 신청을 하였다. 이에 피청구인은 현장 사실조사한 결과, 「담배사업법」 제16조 및 같은 법 시행규칙 제7조의3제2항제1호 및 「군포시 담배소매인 지정기준에 관한 규칙」 (이하 ‘이 사건 규칙’이라 한다) 제6조제1항제1호에 따라 인근 담배소매점 1개소와의 거리가 50m 미만이어서 부적합한 장소라는 이유로 2023. 11. 24. 청구인의 담배소매인 지정신청에 대하여 불가 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【담배사업법】 제16조(소매인의 지정) ① 담배소매업(직접 소비자에게 판매하는 영업을 말한다)을 하려는 자는 사업장의 소재지를 관할하는 시장ㆍ군수ㆍ구청장으로부터 소매인의 지정을 받아야 한다. ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 소매인의 지정을 받으려는 자가 지정을 신청한 때에는 소매인 지정을 하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2020. 3. 31.> 3. 영업소 간의 거리 등 기획재정부령으로 정하는 지정기준에 적합하지 아니한 경우 제7조(소매인의 지정절차 등) ④ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 소매인지정신청서를 받은 경우에는 사실조사를 한 후 제7조의3에 따른 지정기준에 적합한지를 결정하여야 한다. 다만, 사실조사를 직접 하기 곤란한 경우로서 해당 시ㆍ군ㆍ구의 조례로 정한 경우에는 그 조례로 정하는 바에 따라 관련 기관 또는 단체에 사실조사를 의뢰할 수 있다. <개정 2010. 3. 3., 2014. 1. 29.> 【담배사업법 시행규칙】 제7조의2(소매인 지정신청에 관한 공고 등) ①시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제7조제9항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 공고를 한 후 소매인 지정신청을 접수하고, 그 지정기준에 적합한 자를 대상으로 공개추첨하여 소매인을 결정한다. <개정 2009. 7. 1., 2010. 3. 3., 2014. 1. 29.> 3. 제14조제3항의 규정에 의하여 폐업신고서를 접수한 경우 제7조의3(소매인의 지정 기준 등) ① 법 제16조제2항제2호에서 “기획재정부령으로 정하는 장소”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 장소를 말한다. <개정 2017. 3. 7., 2020. 6. 24.> 1. 약국, 병원, 의원 등 보건의료 관련 영업장 2. 게임장, 문구점, 만화방 등 청소년(「청소년 보호법」 제2조제1호에 따른 청소년을 말한다. 이하 같다)이 주로 이용하는 장소 3. 그 밖에 담배판매업을 하는 것이 부적당한 장소로서 시장ㆍ군수 및 구청장이 규칙으로 정하는 장소 ② 법 제16조제2항제3호에서 “영업소 간의 거리 등 기획재정부령으로 정하는 지정기준”이란 다음 각 호의 요건을 말한다. <신설 2017. 3. 7.> 1. 소매인 영업소 간 거리를 50미터 이상으로 하여 일정하게 유지할 것 2. 「건축법」 등 관계법령에 따라 적법하게 건축된 점포를 갖출 것 ③ 제2항제1호에도 불구하고 건축물 또는 시설물 내의 장소에는 건축물 등의 구조ㆍ상주인원ㆍ이용인원 등을 고려하여 소매인 영업소 간 거리를 달리 정하거나 제한하지 아니할 수 있다. 이 경우 소매인은 담배진열장 및 담배소매점 표시판을 건물 또는 시설물의 외부에 설치하여서는 아니된다. <개정 2017. 3. 7.> ④ 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 영업장 및 장소의 범위, 영업소 사이의 거리 및 해당 거리의 측정방법 등 구체적인 기준은 지방자치단체의 인구, 면적 및 지역적 특성 등을 고려하여 시장ㆍ군수 및 구청장이 규칙으로 정한다. <개정 2017. 3. 7.> 구 【담배사업법 시행규칙】(2017. 3. 7. 기획재정부령 제595호로 일부개정되어 시행되기 전의 것) 제7조의3(소매인의 지정 기준 등) ② 제1항제1호에도 불구하고 건축물 또는 시설물 내의 장소에는 건축물 등의 구조ㆍ상주인원ㆍ이용인원 등을 고려하여 소매인 영업소 간 거리를 달리 정하거나 제한하지 아니할 수 있다. 이 경우 소매인은 담배진열장 및 담배소매점 표시판을 건물 또는 시설물의 외부에 설치하여서는 아니된다. 【군포시 담배소매인 지정기준에 관한 규칙】 제1조(목적) 이 규칙은 「담배사업법 시행규칙」 제7조의2제2항 및 제7조의3제4항에 따라 위임된 담배소매인 지정신청 등에 관한 사항을 규정함을 목적으로 한다.<개정 2019.12.13.> 제6조(소매인의 지정기준) ① 시행규칙 제7조의3제2항에 따라 지정하는 소매인의 기준은 다음 각 호와 같다. <개정 2019.12.13., 2022.1.1.> 1. 소매인 영업소간 거리는 100미터 이상으로 한다. 2. 소매인 영업소간 거리측정 방법은 별표와 같다. ② 시행규칙 제7조의3제3항에 따라 지정하는 소매인의 대상은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 장소로 한다. <개정 2022.1.1.> 1. 역, 버스터미널 등 교통시설 2. 공공기관, 공장, 운동경기장 등의 시설 3. 유원지, 공원 등 입장 시 입장료의 지불이 필요한 시설 4. 삭제 <2022.1.1.> 5. 백화점, 쇼핑센터 등 「유통산업발전법」 제2조제3호에 따른 대규모 점포 ③ 시행규칙 제7조의3제2항과 시행규칙 제7조의3제3항에 따라 지정된 소매인 영업소 간 거리는 50미터 이상으로 한다. 다만 영업소의 출입문이 외부와 접해 있으면 제1항의 규정을 적용하며, 소매인의 수는 다음 각 호와 같다. <개정 2019.12.13., 2022.1.1.> 1. 건축물 또는 시설물(이하 “건축물 등”이라 한다)의 구조ㆍ상주인원 및 이용인원 등을 고려하여 동일 건축물 등 안에 2개소 이상의 장소에 소매인을 지정할 수 있다. 이 경우 시행규칙 제7조의3제2항에 따라 지정된 소매인은 시행규칙 제7조의3제3항에 따라 지정된 소매인으로 본다. 2. 시행규칙 제7조의3제3항에 따라 소매인이 지정된 건축물 등에는 시행규칙 제7조의3제2항에 따른 소매인을 지정할 수 없다. 제6조의2(소매인 지정기준에 대한 특례) ① 시장은 제6조제1항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 소매인을 지정할 수 있다. 1. 폐업한 소매인과 동일한 위치에서 지정을 받는 영업소에 한정하여 신규 지정신청을 공고하는 경우 2. 관할구역 내에서 담배소매인 영업소의 위치를 변경하는 경우(새로이 지정받은 인근 소매인의 거리 제한을 침해하지 않는 경우에 한정한다) [별표] 소매인 영업소 간 거리측정 방법 1. 소매인 영업소 간 거리측정 방법 가. 특정 영업소(점포)의 외벽과 다른 영업소의 외벽 사이를 출입문의 방향과 상관없이 「도로교통법」 제8조 및 제10조제2항 본문·제3항의 규정을 적용하여 보행자의 통행로를 따라 최단거리로 측정하여야 한다. 이 경우 영업소가 서로 다른 건축물 안의 지하 또는 지상 2층에 위치한 경우에는 건물의 1층 출입구(출입구가 여러 개인 경우에는 다른 영업소와 최단거리로 연결되는 것을 말한다) 중앙을 기준으로 측정한다. 나. 동일 건물 내 여러 개의 소매인 영업소가 위치한 경우, 특정 영업소(점포)와 다른 영업소(점포)의 외벽 사이를 내·외부의 통행로를 경유하여 최단거리로 측정한다. 이때 건축물 내부에 에스컬레이터나 계단이 있는 경우에 해당 이동 거리를 포함하여 측정하며, 엘리베이터가 있는 경우에는 1개 층 당 5미터를 가산한다. 여러 가지 통행 방법이 가능할 경우, 가장 최단거리로 측정한다. 다. 보도와 차도가 구분되지 아니한 도로에서는 「도로교통법」 제10조제2항 본문의 규정을 적용하지 아니한다. 2. 거리측정 방법의 예시 가. 보도와 차도가 구분되는 도로 2) 방향을 달리하는 보도 상의 바깥쪽에 위치한 점포 간 거리측정 (①번으로 측정) 4) 횡단보도가 없는 도로 건너편에 위치한 점포 간 거리측정 구 【군포시 담배소매인 지정기준에 관한 규칙】 (2021. 4. 26. 일부개정되어 2022. 1. 1. 시행되기 전의 것) 제6조(소매인의 지정기준) ① 시행규칙 제7조의3제2항에 따라 지정하는 소매인의 기준은 다음 각 호와 같다.<개정 2019.12.13.> 1. 소매인 영업소간 거리는 50미터 이상으로 한다. 2. 소매인 영업소간 거리측정 방법은 별표와 같다. ② 시행규칙 제7조의3제3항에 따라 지정하는 소매인의 대상은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 장소로 한다. 1. 역, 버스터미널 등 교통시설 2. 공공기관, 공장, 운동경기장 등의 시설 3. 유원지, 공원 등 입장 시 입장료의 지불이 필요한 시설 4. 6층 이상으로서 연면적 2,000제곱미터 이상인 건축물 중 내부로 통하는 출입문이 있는 점포 5. 백화점, 쇼핑센터 등 「유통산업발전법」 제2조제3호에 따른 대규모 점포 ③ 시행규칙 제7조의3제2항과 시행규칙 제7조의3제3항에 따라 지정된 소매인 영업소 간에는 거리 제한을 두지 아니 하되, 소매인의 수는 다음 각 호와 같다. <개정 2019.12.13.> 1. 건축물 또는 시설물(이하 “건축물 등”이라 한다)의 구조ㆍ상주인원 및 이용인원 등을 고려하여 동일 건축물 등 안에 2개소 이상의 장소에 소매인을 지정할 수 있다. 이 경우 시행규칙 제7조의3제2항에 따라 지정된 소매인은 시행규칙 제7조의3제3항에 따라 지정된 소매인으로 본다. 2. 시행규칙 제7조의3제3항에 따라 소매인이 지정된 건축물 등에는 시행규칙 제7조의3제2항에 따른 소매인을 지정할 수 없다. 【도로교통법】 제8조(보행자의 통행) ① 보행자는 보도와 차도가 구분된 도로에서는 언제나 보도로 통행하여야 한다. 다만, 차도를 횡단하는 경우, 도로공사 등으로 보도의 통행이 금지된 경우나 그 밖의 부득이한 경우에는 그러하지 아니하다. ② 보행자는 보도와 차도가 구분되지 아니한 도로 중 중앙선이 있는 도로(일방통행인 경우에는 차선으로 구분된 도로를 포함한다)에서는 길가장자리 또는 길가장자리구역으로 통행하여야 한다. <개정 2021. 10. 19.> ③ 보행자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 곳에서는 도로의 전 부분으로 통행할 수 있다. 이 경우 보행자는 고의로 차마의 진행을 방해하여서는 아니 된다. <개정 2022. 1. 11.> 1. 보도와 차도가 구분되지 아니한 도로 중 중앙선이 없는 도로(일방통행인 경우에는 차선으로 구분되지 아니한 도로에 한정한다. 이하 같다) 2. 보행자우선도로 ④ 보행자는 보도에서는 우측통행을 원칙으로 한다. <개정 2021. 10. 19.> 제10조(도로의 횡단) ② 보행자는 제1항에 따른 횡단보도, 지하도, 육교나 그 밖의 도로 횡단시설이 설치되어 있는 도로에서는 그 곳으로 횡단하여야 한다. 다만, 지하도나 육교 등의 도로 횡단시설을 이용할 수 없는 지체장애인의 경우에는 다른 교통에 방해가 되지 아니하는 방법으로 도로 횡단시설을 이용하지 아니하고 도로를 횡단할 수 있다. ③ 보행자는 제1항에 따른 횡단보도가 설치되어 있지 아니한 도로에서는 가장 짧은 거리로 횡단하여야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 담배소매업 폐업 및 소매인지정 신청 공고(군포시 공고 제2023-1456호), 소매인지정신청서, 사실조사서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 피청구인은 2023. 11. 1. 이 사건 영업소의 폐업신고를 수리하고 담배소매인 신규 지정을 위해 소매인지정 신청 공고를 하였다. 나) 청구인은 2023. 11. 3. 피청구인에게 「담배사업법 시행규칙」 제7조의3제2항에 따른 경우로 이 사건 영업소와 동일한 위치에 소매인지정신청을 하였다. 다) 피청구인은 2023. 11. 9. 사실조사를 통해 이 사건 영업소와 인근 영업소와의 거리가 43.8m인 것으로 측정하였고, 같은 해 11. 24. 청구인에게 「담배사업법」 제16조 및 같은 법 시행규칙 제7조의3제2항제1호, 이 사건 규칙 제6조제1항제1호에 따라 이 사건 영업소와 인근 담배소매점 1개소와의 거리가 50m 미만이어서 지정기준에 부적합하다는 이유로 담배소매인 지정 불가 처분을 하였다. 2) 이 사건 처분의 적법 여부 청구인은 ①피청구인의 담배소매인 영업소 간 거리측정 방식이 잘못되었고, ②폐업한 담배소매인의 영업소와 동일한 장소에서 신규 담배소매인 지정신청을 하는 경우 거리 제한이 없음에도 거리제한 50m 이상을 적용한 것은 위법하다고 주장하여 살펴본다. 가) 담배소매인 영업소 간 거리측정 방법에 관하여 청구인은 이 사건 영업소의 위치는 보도와 차도가 구분되는 도로로서, 방향을 달리하는 보도이고 횡단보도가 없는 도로 건너편에 위치한 점포이므로 이 사건 규칙 [별표] 2.가. 4)에 따른 횡단보도가 없는 도로 건너편에 위치한 점포 간 거리측정 방식으로 영업소 간 거리를 측정하여야 함에도 위와 같이 측정하지 않은 것은 위법하다고 주장한다. 이 사건 규칙 [별표] 1.가에 따르면 특정 영업소(점포)의 외벽과 다른 영업소의 외벽 사이를 출입문의 방향과 상관없이 「도로교통법」 제8조, 제10조제2항 본문 및 제3항의 규정을 적용하여 보행자의 통행로를 따라 최단거리로 측정하여야 하고, [별표] 2.가.2)의 방향을 달리하는 보도 상의 바깥쪽에 위치한 점포 간 거리측정 방법 예시에서는 보도를 측정할 시 보행자의 통행로를 따라 최단거리로 측정하도록 하고 있다. 따라서 이 사건 영업소와 인근 영업소 사이에 보행자전용통행로가 존재하고 있으므로, 피청구인이 이 사건 규칙 [별표] 2.가.4)의 기준이 아니라 [별표] 2.가.2)의 기준에 따라 측정한 것은 적법하다. 나) 폐업한 담배소매인의 영업소와 동일한 장소에서 신규 담배소매인 지정신청을 하는 경우 거리 제한이 없음에도 거리제한 50m 이상을 적용한 것은 위법하다는 주장에 대하여 「담배사업법」 제16조제1항에 따르면 담배소매업을 하려는 자는 사업장 소재지를 관할하는 시장 등으로부터 소매인의 지정을 받아야 하고, 같은 법 시행규칙 제7조의3제2항제1호 및 같은 조 제4항에는 담배소매인 영업소 간의 거리는 50m 이상으로 하여 일정하게 유지하여야 하며, 영업장 및 장소의 범위, 영업소 사이의 거리 및 해당 거리의 측정방법 등 구체적인 기준은 지방자치단체의 인구, 면적 및 지역적 특성 등을 고려하여 시장 등이 규칙으로 정하도록 규정되어 있다. 이에 따라 이 사건 규칙 제6조제1항제2호는 시행규칙 제7조의3제2항에 따라 지정하는 소매인의 영업소 간 거리는 100m 이상으로 하고, 같은 규칙 제6조의2제1호는 폐업한 소매인과 동일한 위치에서 지정을 받는 영업소에 한정하여 신규 지정신청을 공고하는 경우에는 제6조제1항에도 불구하고 소매인을 지정할 수 있다고 규정하고 있다. 위 인정 사실에 따르면, 피청구인은 이 사건 영업소의 폐업에 따라 소매인 신규 지정신청 공고하였고, 이에 청구인은 위 폐업한 소매인과 동일한 위치에 「담배사업법 시행규칙」 제7조의3제2항에 따른 경우로 소매인지정신청을 하였으며, 이 사건 영업소와 인근 영업소와의 거리는 43.8m인 것으로 확인된다. 살피건대, 이 사건 규칙은 「담배사업법 시행규칙」 제7조의2제2항 및 제7조의3제4항에 따라 위임된 사항을 규정함을 목적으로 하고 있으므로 「담배사업법 시행규칙」의 위임 범위에서 가능하다고 해석하여야 할 것인바, 이 사건 규칙 제6조의2제1호에서 폐업한 소매인과 동일한 위치에서 지정을 받는 영업소에 한정하여 신규 지정신청을 공고하는 경우에는 제6조제1항(소매인 영업소 간 거리가 100m 이상일 것)에도 불구하고 소매인을 지정할 수 있다고 규정되어 있더라도, 「담배사업법 시행규칙」 제7조의3제2항제1호에서 정하는 바에 따라 소매인 영업소 간 거리가 50m 이상일 것을 충족하여야 할 것이다. 따라서 이 사건 영업소와 인근 영업소 간 거리는 43.8m인 것으로 확인되므로, 피청구인이 「담배사업법」 제16조 및 같은 법 시행규칙 제7조의3제2항제1호, 이 사건 규칙 제6조제1항제1호에 따라 이 사건 영업소와 인근 담배소매점 1개소와의 거리가 50m 미만이어서 지정기준에 부적합하다는 이유로 이 사건 처분을 한 것이 위법·부당하다고 볼 수 없다. 한편, 청구인은 「담배사업법 시행규칙」 제7조의3제2항 및 제3항에는 “구내소매인”, “일반소매인”이라는 문구(용어)는 같은 조항 및 관련 법규 어느 조항에도 규정하고 있지 않으며, 청구인은 “담배소매인 지정신청”을 하였을 뿐 “구내소매인”, “일반소매인”으로 지정하여 신청한 사실도 없다고 주장하나, 청구인은 소매인지정신청서에 「담배사업법 시행규칙」 제7조의3제2항에 따른 경우로 체크하여 신청한 사실을 확인할 수 있다. 설령, 청구인이 「담배사업법 시행규칙」 제7조의3제3항에 따른 경우로 신청한 것이라고 가정하더라도 이 사건 규칙 제6조제2항은 「담배사업법 시행규칙」 제7조의3제3항에 따라 지정하는 소매인의 대상을 역, 버스터미널 등 교통시설(제1호), 공공기관, 공장, 운동경기장 등의 시설(제2호), 유원지, 공원 등 입장시 입장료의 지불이 필요한 시설(제3호), 백화점, 쇼핑센터 등 「유통산업발전법」 제2조제3호에 따른 대규모 점포(제5호)에 해당하는 장소로 규정하고 있는바, 이 사건 영업소는 위 각 호의 어디에도 해당하지 않으므로 이 사건 영업소가 「담배사업법」에 따른 소매인의 지정 기준을 갖추었다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 처분은 적법·타당하고, 이 사건 처분이 적법·타당한 이상 피청구인에게 청구인을 담배소매인으로 지정해야 할 의무가 있다고 할 수 없다. 3. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 모두 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.