담배소매인 지정불가 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2018. 8. 13. ○○시 ○동 5○○-4○번지(구 5○○-5○번지) 건물(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다) 1층 이○○○○ ○○○○병원점(이하 ‘이 사건 편의점’이라 한다)을 운영하는 자로, 이 사건 편의점에서 담배소매업을 하기 위해 피청구인에게 담배소매인지정을 신청한 자이다. 피청구인은 ‘사실조사 결과, ○○○○병원 별관에 소속된 편의점은 병원부지 내 시설이므로 담배소매인 지정이 불가하다’는 사유로 2018. 8. 29. 담배소매인 지정 불가 처분(이하 ‘이 사건 거부처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 피청구인은 담배사업법 시행규칙 제7조의3 제1호의 ‘약국, 병원, 의원 등 보건관련사업장에는 담배소매인 지정이 불가능하다’는 규정을 확대해석하여 청구인의 편의점이 보건 관련 사업장이 아닌데도 담배소매인지정 불가처분을 하였다. 피청구인의 거부처분은 재량권을 일탈한 위법한 처분이어서 취소되어야 한다. 2) 피청구인은 사실조사 결과 ○○○○병원 별관 건물에 소속된 이 사건 편의점이 병원부지 내 시설이라고 하고 있다. 그러나 이 사건 건물은 ㈜○○○○의 소유 건물이어서 청구인의 편의점은 ○○○○병원에 소속된 편의점이 아니며, 이 사건 건물 1층의 용도 역시 제1종근린생활시설로 ○○○○병원과는 무관한 건물이다. 또한 청구인의 편의점을 병원부지 내 시설이라고 하였으나 병원부지는 제1종일반주거지역인 ○○시 ○동 5○○-7○번지이며, 청구인이 담배소매인지정을 신청한 편의점은 현재 준주거지역인 ○○시 ○동 5○○-4○번지에 위치하고 있다. 【보충서면】 3) 이 사건 건물은 ○○○○병원과 소방도로 소로3류를 사이에 두고 있는 ㈜○○○○ 소유 건물이므로 청구인의 편의점은 ○○○○병원 부지 내에 위치하지 않는다. 또한 ○○○○병원은 ㈜○○○○과 보증금 10억 원의 상가임대차계약을 한 임차인일 뿐이고, 청구인은 ○○○○병원의 임차인이 아니어서 이 사건 편의점은 보건의료 관련 영업장과 무관하다. 피청구인은 법적인 소유권, 임대차 관계 여부도 검토하지 않고 상식적으로 이해가 어려운 주장을 하고 있다. 4) 이 사건 건물은 집합건축물대장 상 지상2층부터 7층까지는 의료시설로 되어 있으나, 지상 1층은 제1종근린생활시설로 ○○○○병원에 임대차를 주지 않은 곳이다. 5) 약사법 제20조 제5항 규정에 따르면 약국 개설등록을 받을 수 없는 경우로 제2호에서 약국을 개설하려는 장소가 의료기관의 시설 안 또는 구내인 경우, 제3호에서 의료기관의 시설 또는 부지의 일부를 분할, 변경 또는 개수하여 약국을 개설하는 경우라고 정하고 있는데, 피청구인은 청구인의 신청은 불허하였으면서 2018. 8. 30. 청구인의 편의점 옆 약국에는 약국개설등록을 해 주었다. 피청구인은 부서별로 달리 처분하여 합법성, 형평성, 비례의 원칙에 어긋나는 잘못된 행정을 하고 있다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인의 신청에 대하여 2018. 8. 27. 피청구인이 ○○담배판매인회 ○○○○조합장과 합동으로 사실조사를 실시한 결과, 이 사건 편의점은 ○○○○병원 별관에 소속되어 있었다. 또한 ○○시장이 발행한 집합건축물대장에는 전체 건물의 주용도가 의료시설로 기재되어 있다. 따라서 제1종근린생활시설인 이 사건 편의점은 병원부지 내 시설로 봄이 타당하기에 2018. 8. 29. 이 사건 거부처분을 하였다. 2) 담배사업법 제16조 제2항 제2호 및 같은 법 시행규칙 제7조의3은 담배소매업을 하는 부적당한 장소로 약국, 병원, 의원 등 보건의료 관련 영업장을 규정하고 있고, 이 사건 편의점은 보건의료 관련 영업장으로 보는 것이 타당하다. 3) 피청구인은 ○○담배판매인회 ○○○○조합장과 합동으로 사실조사를 실시하여 이 사건 편의점이 담배소매업에 부적당한 장소임을 확인한 것이다. 가) 이 사건 편의점은 ○○○○병원 별관 건물 1층에 존재하는 병원부지 내 시설이므로 보건의료 관련 영업장이고, ○○○○병원 별관은 구름다리를 통해 본관과 연결되어 있어 주된 이용관계 및 시설구조 상 의료시설에 소속된 점포이다. 나) 또한 집합건축물대장 상 이 사건 건물의 주 용도는 의료시설로 기재되어 있고 지상 2층부터 7층까지의 용도 또한 의료시설로 명기되어 있다. ○○○○병원의 의료기관개설허가대장을 확인하면 이 사건 편의점과 동일한 지번이 지하 1~2층, 지상 2~7층까지 ○○○○병원으로 등록되어 있음을 알 수 있다. 다) ○○○○병원 별관 건물의 각 층 구성은 1층을 제외하고 전 층이 명백히 병원시설이고, 1층 이 사건 편의점과 가까운 2층에는 소아청소년과, 산부인과, 가정의학과 등이 위치하여 영유아, 청소년 등이 주로 이용하도록 되어 있다. 보건의료 관련 영업장을 담배소매업에 부적당한 장소로 규정한 담배사업 관계 법령의 제정 취지 및 보건의료 관련 영업장에 대한 공익 상 허가제한 취지를 고려한다면 이 사건 편의점은 병원 부지 내 보건의료 관련 영업장으로 보아야 한다. 라) ○○담배협회에서 운영하는 담배소매인제도 관련 고충처리센터 사이트에서 제시한 법령에 대한 유권해석, 유사사례 등을 본다면 영업형태 및 그 시설규모 등을 감안하여 병원부지 내 모든 시설은 보건의료 관련 영업장에 해당되어 담배소매인 지정이 불가하고, 다만 상가 내에 병·의원이 입주되어 있는 경우 그 시설 외의 점포에서는 담배소매인지정이 가능하다고 되어 있다. 따라서 병원부지 내에 있는 이 사건 편의점에는 담배소매인 지정이 불가하다. 【보충서면】 4) 약사법과 담배사업법의 법령 제정 취지가 다르다는 사실을 고려하지 않고 약국과 편의점이 달리 허가되었다고 하여 부당하다는 청구인의 주장은 이유가 없다. 피청구인이 약사법에 대하여 받은 법률자문에 따르면, 약사법의 제정 취지는 의약분업제도의 목적을 달성하고자 의료기관과 약국 간의 담합행위를 금지하기 위한 것이다. 약사법 제20조 제5항 규정의 취지는 사후적 규제와 감독만으로 담합행위 규제의 실효성이 담보되지 못하는 점을 고려해 의료기관과 약국이 장소적으로 밀접한 경우 약국개설을 금지하여 담합행위를 원천적으로 차단하려는 것인데 반해, 담배사업법 상 보건의료 관련 영업장에 대한 담배소매인 허가 제한 규정의 취지는 국민의 건강을 보호하려는 것이다. 5) 약사법 상 의료기관과 담배사업법 상 보건의료 관련 영업장의 의미는 다르다. 약사법 제3조 규정은 의료기관을 협소하게 규정하고 있으나, 담배사업법 상 보건의료 관련 영업장은 포괄적인 의미를 가진다. 따라서 청구인이 약국개설허가는 해 주고 편의점 담배소매업은 불허가한 것이 부당하다고 주장하는 것은 이유가 없다. 6) 이 사건 편의점에 담배소매인 지정을 해 준다면 국민의 건강보호를 위해 규정된 담배사업법 시행규칙 제7조의3 제1항 제1호의 취지에 반하는 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【담배사업법】 제1조(목적) 이 법은 담배의 제조 및 판매 등에 관한 사항을 정함으로써 담배 산업의 건전한 발전을 도모하고 국민경제에 이바지하게 함을 목적으로 한다. 제12조(담배의 판매) ① 제조업자가 제조한 담배는 그 제조업자가, 외국으로부터 수입한 담배는 그 수입판매업자가 다음 각 호에 해당하는 자에게 판매한다. 2. 소매인(제16조제1항에 따른 소매인의 지정을 받은 자를 말한다. 이하 같다) ② 소매인이 아닌 자는 담배를 소비자에게 판매해서는 아니 된다. 제16조(소매인의 지정) ① 담배소매업(직접 소비자에게 판매하는 영업을 말한다)을 하려는 자는 사업장의 소재지를 관할하는 시장ㆍ군수ㆍ구청장으로부터 소매인의 지정을 받아야 한다. ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 소매인의 지정을 받으려는 자가 지정을 신청한 때에는 소매인 지정을 하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. 2. 청소년(「청소년 보호법」 제2조제1호에 따른 청소년을 말한다. 이하 같다)이 담배에 쉽게 접근할 수 있는 장소 등 담배판매업을 하는 것이 부적당하다고 인정되는 장소로서 기획재정부령으로 정하는 장소에서 담배를 판매하려는 경우 ③ 소매인의 지정절차, 그 밖에 지정에 필요한 사항은 기획재정부령으로 정한다. 【담배사업법 시행규칙】 제7조의3(소매인의 지정 기준 등) ① 법 제16조제2항제2호에서 "기획재정부령으로 정하는 장소"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 장소를 말한다. 1. 약국, 병원, 의원 등 보건의료 관련 영업장 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○동 5○○-4○번지(구 5○○-5○번지) 건물 1층에서 이 사건 편의점을 운영하는 자로, 이 사건 편의점에서 담배소매업을 하기 위해 2018. 8. 13. 피청구인에게 담배소매인지정을 신청한 자이다. 나) 피청구인은 사실조사 결과 ○○○○병원 별관 건물에 소속된 편의점은 병원부지 내 시설이므로 담배소매인 지정이 불가하다는 사유로 이 사건 거부처분을 하였다. 다) 청구인이 담배소매업을 하려는 이 사건 건물은 집합건축물대장 상 지상 2층부터 지상 7층까지의 용도는 의료시설이고 지상 1층의 용도는 제1종근린생활시설이며, 건축물의 주용도는 의료시설로 되어 있다. 라) 이 사건 건물은 ○○○○병원 본관과 소로3류를 사이에 두고 위치해 있으며, 2층 구름다리를 통해 ○○○○병원 본관과 연결되어 있다. 마) ○○○○병원은 이 사건 건물을 그 소유주인 ㈜○○○○과의 임대차계약을 통해 임차하여 별관으로 사용하면서, 지상 1층은 임차하지 아니하였다. 바) 담배사업법 상 보건의료 관련 영업장 규정에 대한 기획재정부의 유권해석은 아래와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027709"></img> 2) 담배사업법 제1조에 의하면 이 법은 담배의 제조 및 판매 등에 관한 사항을 정함으로써 담배 산업의 건전한 발전을 도모하고 국민경제에 이바지하게 함을 목적으로 한다고 규정하고 있다. 같은 법 제16조 제1항에 따르면 담배를 직접 소비자에게 판매하는 영업인 담배소매업을 하려는 자는 사업장의 소재지를 관할하는 시장으로부터 소매인의 지정을 받아야 하고, 같은 법 제2항 제2호 및 같은 법 시행규칙 제7조의3 제1항 제1호에 따르면 시장은 약국, 병원, 의원 등 보건의료 관련 영업장에서 담배를 판매하려는 자에게는 소매인 지정을 하지 못한다. 3) 청구인은 청구인이 담배소매업을 하려는 이 사건 편의점이 병원부지 내 시설이 아니고, 보건의료 관련 영업장과 무관하므로 피청구인의 담배소매인지정신청 거부처분은 취소되어야 한다고 주장한다. 담배사업법 제16조 제2항 제2호와 같은 법 시행규칙 제7조의3 제1항 제1호에서 담배판매에 부적당한 장소로 약국·병원·의원 등 보건의료 관련 영업장을 규정하고 있다. 기획재정부 유권해석에 따르면 병원 부지 내의 모든 시설은 보건의료관련영업장에 해당되어 소매인지정이 불가하고, 다만 상가 내 병·의원이 입주되어 있는 경우 그 외의 점포에서는 담배소매인 지정이 가능하다. 기획재정부 담배소매인제도관련 고충처리센터에서는 이와 관련하여 유사 사례에 대하여 ‘당해 점포가 그 입지 및 기능 상 병원시설 등과 밀접한 장소에 위치하여 사회통념 상 병원부지 내 점포로 판단될 경우에는 소매인지정이 어려울 것으로 사료되며, 해당 점포가 속한 부지의 주된 이용관계 및 시설구조(의료시설과의 연계성 등) 등을 고려하되, 보건의료 관련 영업장을 부적당한 장소로 규정한 취지 및 보건의료 관련 영업장에 대한 공익상 허가제한 취지(보건의료시설은 그 기능 상 국민보건과 밀접한 관련을 갖는 장소임)를 고려하여 소매인지정가능여부를 결정하여야 합니다.’라고 답변하며, 일반상업지역 지하 2층 지상 10층의 건축물 주 용도는 1, 2층 제2종근린생활시설, 3층부터 10층까지는 의료시설(병원)로 되어있는 상가 1층 편의점 담배소매인 지정 여부에 대하여 ‘당해 점포의 경우 병원부지 내 시설로 보는 것이 적절할 것으로 사료되나, 당해 점포에 대한 소매인지정가능여부는 앞서 언급된 사항들을 종합적으로 고려하여 지정권자인 시장 등이 판단, 결정하여야 할 사항임을 알려드립니다.’라고 답변하고 있다. 이 사건 편의점은 이 사건 건물의 1층 일부에 입점하고 있고, 이 사건 건물은 ○○○○병원 본관과 함께 1층을 제외한 전체가 병원의 별관으로 사용되고 있으며, 이 사건 건물의 옥상에 ‘○○병원’이라는 대형 간판이 설치되어 일반적인 이용자는 이 건물 자체를 ○○병원으로 판단할 여지가 높고, 이 사건 건물과 ○○○○병원 본관 건물은 구름다리로 연결되어 ○○○○병원시설로 사용되고 있다. 결국 이 사건 편의점은 그 입지 및 기능상 병원시설과 밀접한 장소에 위치하고 있어 사회통념상 병원부지 내 점포로 판단되며 이 사건 편의점이 속한 부지의 주된 이용관계는 병원시설임은 명백해 보인다. 따라서 이 사건 편의점은 병원부지 내 시설로 보건의료 관련 영업장에 해당된다고 봄이 상당하므로 담배소매인 지정이 불가하다고 본 피청구인의 이 사건 처분에 위법 또는 부당함이 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 주장을 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.