담배소매인 지정취소처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 경기도 ○○시 ○○구 ○○○로 00 (○○동) 소재에서 ‘GS25○○○○○로’(이하‘이 사건 점포’라 한다)라는 상호의 편의점을 운영하는 영업주로, 2017. 4. 12.부터 이 사건 점포에서 담배소매인으로 지정받아 담배를 판매하고 있는 자이다. 피청구인은 이 사건 점포의 위반건축물에 대한 민원 신고를 받아 현장 출장 확인 결과 청구인이 불법 창고를 사용 중임을 적발하여, 청문통지 및 처분 사전통지를 하고 2020. 12. 30. 청구인에게 「담배사업법」제17조 제1항 제7호 위반을 이유로 담배소매인 지정취소처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 사건개요 청구인은 2021. 1. 5. 18:00경이 돼서야 이 사건 처분에 대해 문자를 통해 알게 되었고, 이 사건 처분 통지서는 2021. 1. 6. 09:30경 담당공무원이 직접 전달해주어 알게 되었으며, 이에 따라 청구인은 이 사건 처분 일을 알지 못하였다. 2) 이 사건의 처분의 위법·부당성 가) 청구인은 이 사건 업소의 위치에서 2017. 3. 31.부터 작은 규모의 소매점을 운영해오던 중, 2020. 7. 1. 인근에 ‘이마트24’가 개업하면서 청구인의 매출이 급격하게 감소하여 어쩔 수 없이 청구인도 2020. 9. 27.부터 ‘GS25편의점’으로 변경하여 운영하고 있다. 청구인의 임대인이 이 사건 건물에서 35년 전부터 담배소매업을 하였으므로 청구인 또한 2017. 3. 31. 그대로 임차하여 2021. 1. 5.까지 담배소매업을 꾸준히 해왔다. 청구인은 임차 당시 위반건축물인지 전혀 인지하지 못하고 이 사건 점포를 임차해왔던 것이므로 이 사건 처분을 받게 된 것이 억울하다. 나) 청구인이 2020년 장마 때 비가 너무 많이 와서 비에 젖은 물품과 판매가 어려운 물품 등을 임시적으로 넣어두었던 것을 누군가 찍어 피청구인에게 민원을 넣었으며, 2020. 9월경 편의점 변경공사 도중에도 신고를 받아 피청구인이 수차례 방문하였다. 담당공무원이 2020. 10. 30. 민원에 따라 출장을 나와 현장 사진을 촬영할 때 건물 내부에서 야외 창고로 들어가는 출입문 자체가 문제가 있다고 지적하여 청구인은 2020. 11. 2. 해당 문을 아예 영구 폐쇄하였다. 청구인이 바로 시정조치를 하였음에도 피청구인은 이 사건 처분에 대해 청문을 진행한다고 하여 청구인이 많은 분들의 탄원서와 서명을 받아 제출하면서 청문에도 임하였지만 이에 대한 결과도 통보받을 수 없었고 이 사건 처분 집행 당일인 2021. 1. 5. 18:00경이 돼서야 문자와 공고를 통해 이 사건 처분을 알게 되어 행정심판을 청구하였다. 다) 청구인은 이 사건 처분으로 인해 생계에 큰 타격이 있으며, 이 사건 업소의 존폐가 달려있다. 청구인은 2017. 3. 29.부터 이 사건 업소를 운영해오면서 위법한 행동을 한 적이 없으며 지역 주민 생활을 위해 성실하게 밤낮없이 일해 왔다. 3) 결론 따라서 이 사건 처분은 행정 절차에 위법함이 있고 청구인이 적발한 사항에 대해 이미 시정조치를 모두 하였으므로, 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 【보충서면】 4) 피청구인 주장에 대한 반론 가) 피청구인 주장과 달리 청구인은 담배소매인 지정을 받을 당시 불법건축물인지 몰랐으며, 담배소매인 지정 당시 창고를 사용하고 있지 않았지만 관할구청에서도 창고를 사용하지 말라는 통보를 받은 적이 없다. 또한 청구인은 피청구인이 한 이 사건 처분을 2021. 1. 6.까지도 몰랐으므로 피청구인의 이 사건 처분에는 절차적 위법이 있어 취소되어야 한다. 나) 청구인은 이 사건 업소를 임차할 당시 건축물대장에 위반건축물로 등재된 사항을 보지못하였고, 임대인이 35년 전에 이 사건 건물 건축 이후 줄곧 이 사건 업소의 같은 위치에서 담배소매업을 하였기 때문에 청구인은 아무런 고민 없이 인수하여 담배소매인 지정을 받았다가 피청구인의 단속을 받고서야 이 사건 건물이 위법함을 알게 되었다. 5) 이 사건 처분은 건너편에 새로 들어온 편의점에서 담배소매 이익을 위해 청구인에게 고의적인 민원에 의해 받게 된 것이며 담배소매인 지정이 취소되면 이후 청구인이 지정을 아예 받을 수 없도록 청구외 업소에서 민원을 넣는 상황이므로 취소되어야 한다. 6) 청구인의 경우와 유사한 강원도 행정심판위원회 재결에 따르면 ‘위반건축물인 사실은 확인되나 법률에 따른 담배소매인 지정을 할 수 없는 점포로 보는 것은 법규의 문언 및 담배사업법상 허가 규정의 체계와 맞지 않는 해석임’이라고 결정하였으므로 청구인의 이 사건에도 적용된다고 본다. 나. 피청구인 주장 1) 처분의 경위 가) 이 사건 업소 소재의 건물은 2013. 5. 22. 위반건축물로 등재되었으며, 2017. 4. 12. 이 사건 점포와 불법창고 부분이 연결되어 있지 않고 창고를 사용하지 않는 것을 확인 후 담배소매인을 지정하였다. 나) 2020. 9. 21. 이 사건 점포가 위반건축물이라는 민원신고로 피청구인이 현장 확인 결과 점포는 내부 수리 중이었으며 점포 뒤편으로 불법 창고가 존재하였다. 다) 2020. 11. 3. 청구인이 이 사건 점포와 불법창고 사이에 문을 연결하여 상품을 보관하는 등 담배소매인 지정 시 권고하였던 점포의 시설관련사항을 위반하여 불법창고를 계속 사용하고 있음을 확인하였다. 라) 2020. 11. 17. 피청구인은 청구인에게 「담배사업법」제17항 위반에 따라 청문 사전통지서를 발송하고 2020. 12. 11. 청구인이 만안구청에 방문하여 청문에 참석함과 동시에 의견 제출을 하였으며, 2020. 12. 30. 피청구인은 청구인이 제출한 의견과 관련 법령 등을 종합적으로 검토하여 이 사건 처분을 하게 되었다. 2) 이 사건 처분 통지를 뒤늦게 받았다는 주장에 대하여 가) 피청구인은 「담배사업법」을 위반한 청구인에게 「담배사업법」제22조의3(청문)제5호에 따라 청문을 실시하기 위하여, 2020. 11. 17. 「행정절차법」제21조(처분의 사전통지)제2항에 따라 처분사전통지(청문실시통지) 하였고 2020. 12. 11. 청문을 실시하였다. 청구인이 제출한 의견서와 기획재정부의 질의답변 등을 종합 검토하여 2020. 12. 29. 지정취소 내부검토를 거쳐 행정처분을 결정하였다. 나) 2020. 12. 30. 13:30경 청구인이 구청에 방문하여 피청구인은 이 사건 처분을 안내하였고 청구인이 행정심판(소송)의 준비를 위한 시간이 필요하니 처분시기를 유예해달라고 요구하여 2020. 12. 30.에 행정처분이 2021. 1. 5.자로 최종 확정되었다. 행정처분 통지서가 2021. 1. 5. 등기 발송되었고, 청구인과 통화하여 처분사실을 안내하였으며, 청구인이 처분통지서를 반송할 것이라는 언급을 하였기에 2021. 1. 6. 9:30분경 인편으로도 처분통지서를 청구인의 점포에 전달하였다. 다) 한편, 지정취소가 된 후 담배를 판매할 경우, 「담배사업법」제27조의2(벌칙)제2항제1호에 따라 “소매인 지정을 받지 아니하고 소비자에게 담배를 판매한자”에 해당되어 “6개월 이하의 징역 또는 500만원 이하의 벌금”에 처해지기 때문에 청구인의 더 큰 불이익을 방지하고자 이 사실을 안내하기 위하여 계속해서 통화를 시도하였으나 연결이 되지 않아 2021. 1. 5. 18시경 문자로 통보하였다. 라) 피청구인은 「행정절차법」에 따라 행정처분을 위한 모든 절차(청문사전통지, 청문실시)를 성실히 이행하였다. 행정처분의 구체적 시기에 대하여는 「행정절차법」 및 「담배사업법」에 명확한 규정이 없어 행정청의 재량이 요구되는 점, 처분이 있을 것을 청구인이 미리 인지한 점을 고려하였을 때 청구인이 주장하는 바와 달리 이 처분절차는 재량권 일탈·남용에 해당되지 않으며 처분통지절차는 적법하다. 3) 청구인은 이 사건 점포가 불법건축물임을 인지하지 못하였다는 주장에 대하여 가) 이전 영업주가 해당 점포에서 소매점을 운영하다가 2017. 3월 폐업 후 2021. 4. 12. 이 사건 점포에 대해 청구인이 담배소매인 신규지정신청을 하였다. 나) 청구인이 소매인지정신청 시 제출했던 서류 중 건축물대장(2017. 3. 30.발급)은 위반건축물로 표기가 되어있었기 때문에 불법건축물임을 인지하지 못하였다는 청구인의 주장은 사실이 아니라고 판단된다. 다) 한편, 청구인은 전 임차인과는 다르게 점포 뒤편 불법창고를 사용하지 않고 점포와 연결되지 않음이 확인된 후 소매인 지정이 되었고, 그 상태를 유지해야함을 인식하고 있었음에도 담배소매인으로 지정이 된 후 창고를 사용하였다. 이는 ”점포관련 시설권고사항에 대하여 현 상태를 유지하시고, 만약 소매인 지정 이후 훼손 시 소매인지정이 취소될 수 있음을 알려드립니다.“라고 사전 안내되었던 권고사항을 어기고 임의로 창고를 사용한 것으로, 창고 무단사용은 담배소매인 지정 취소를 규정한 「담배사업법」제17조제1항제7호의 단서조항인 ”다만, 그 소매인에게 책임이 없는 사유로 지정기준을 충족하지 못한 경우는 제외한다.“에서 말하는 책임이 없는 사유로 보기 어렵다. 4) 청구인이 바로 시정조치 하였음에도 이 사건 처분을 받았다는 주장에 대하여 가) 청구인에 대한 민원신고가 제기된 이후로 창고가 철거되어야 함을 수차례 안내하였으나 2020. 11. 2., 2020. 11. 3. 두 차례 현장 방문을 하였을 당시 청구인은 이를 철거하지 않고 뒤편창고를 점포와 연결하여 매장에 진열될 상품을 보관하는 등 실질적으로 사용하고 있음을 확인하였다. 나) 불법창고사용에 대한 문제가 지속적으로 제기되는 상황에서 새 상품 등을 보관한 행위는 단순히 알지 못해 임시적으로 보관하였다고 볼 수는 없으며 피청구인이 이를 발견하지 못하였을 경우 계속하여 사용할 가능성이 있다. 창고를 영구폐쇄조치 하였다는 주장 또한 시설권고사항을 위반한 것을 시인하는 것이며, 추후 창고를 또다시 사용할 가능성이 충분하기 때문에 청구인의 주장은 신뢰할 수 없다. 다) 한편, 「담배사업법」에는 행정처분 전 시정조치기간 또는 계도기간과 관련된 규정이 없기 때문에 담배사업법을 위반한 경우 바로 처분 절차를 진행하고 있다. 5) 이 사건 처분의 적법성 피청구인은 담배유통질서 확립 및 담배산업의 건전한 발전을 도모하기 위하여 제정된 「담배사업법」의 취지에 따라 담배소매인들이 관련 법규를 준수하여 점포를 운영하도록 관리하고 있으며 법을 위반한 소매인에 대하여는 행정처분을 실시하여 법질서를 바로 잡기 위한 막중한 책임을 수행하고 있다. 적법한 담배 소매 영업장소의 안정성, 계속성 확보를 통한 담배유통질서의 확립, 조세징수확보 및 담배산업의 건전한 발전이라는 공공의 이익과 안정을 지켜야 하는 책임도 있다. 이와 같은 책임을 수행하자면 법의 엄정하고 공정한 집행이 뒷받침 되어야만 하는 것이다. 청구인의 경우 담배판매와 별도로 편의점 영업은 계속하여 할 수 있으므로 지정취소처분으로 인하여 제한되는 사익이 청구인이 주장하는 만큼 막대하다고 볼 수 있는 타당한 근거는 없다. 또한 「담배사업법」의 취지와 향후 타 위반업소에 대한 법집행의 공정성 및 형평성 등의 공익이 청구인이 주장하는 사익보다 더 중대하다고 할 것이므로 이 사건 처분은 적법·타당하다고 할 것이다. 6) 결론 위에서 살펴본 바와 같이 피청구인이 청구인에게 한 담배소매인 지정취소처분은 적법·타당한 것이므로 이에 대하여 불복하는 청구인의 이 사건 심판청구는 이유가 없어 기각되어야 마땅할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【담배사업법】 제16조(소매인의 지정) ① 담배소매업(직접 소비자에게 판매하는 영업을 말한다)을 하려는 자는 사업장의 소재지를 관할하는 시장·군수·구청장으로부터 소매인의 지정을 받아야 한다. ② 시장·군수·구청장은 제1항에 따른 소매인의 지정을 받으려는 자가 지정을 신청한 때에는 소매인 지정을 하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. 3. 영업소 간의 거리 등 기획재정부령으로 정하는 지정기준에 적합하지 아니한 경우 ③ 소매인의 지정절차, 그 밖에 지정에 필요한 사항은 기획재정부령으로 정한다. 제17조(소매인 지정의 취소 등) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 소매인이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 지정을 취소하여야 한다. 7. 소매인으로 지정된 후 제16조제2항제3호에 따라 기획재정부령으로 정하는 지정기준을 충족하지 못하게 된 경우. 다만, 그 소매인에게 책임이 없는 사유로 지정기준을 충족하지 못한 경우는 제외한다. 【담배사업법 시행규칙】 제7조(소매인의 지정절차 등) ① 법 제16조제1항에 따라 소매인의 지정을 받으려는 자는 별지 제12호서식의 소매인지정신청서에 점포(적법하게 건축된 것을 말한다)의 사용에 관한 권리를 증명하는 서류를 첨부하여 사업장의 소재지를 관할하는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출하여야 한다. <개정 2014. 1. 29.> 1. 사업자등록증 사본 1부 2. 국가유공자증명서류, 장애인등록증 또는 그 가족임을 증명하는 서류(제10항에 따라 우선지정을 받으려는 경우로 한정한다) 3. 건물등기사항증명서 및 건축물대장 제7조의3(소매인의 지정 기준 등) ② 법 제16조제2항제3호에서 “영업소 간의 거리 등 기획재정부령으로 정하는 지정기준”이란 다음 각 호의 요건을 말한다. <신설 2017. 3. 7.> 2. 「건축법」 등 관계법령에 따라 적법하게 건축된 점포를 갖출 것 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 건축물대장, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 이 사건 점포를 운영하는 자로, 2017. 4. 12.부터 담배소매인으로 지정받아 담배를 판매하고 있는 자이다. 나) 피청구인은 이 사건 점포의 위반건축물에 대한 민원 신고를 받아 현장 출장 확인 결과 청구인이 불법 창고를 사용 중임을 적발하여, 청문통지 및 처분 사전통지를 하고 2020. 12. 30. 청구인에게 「담배사업법」제17조 제1항 제7호 위반을 이유로 이 사건 처분을 하였다. 2) 청구인은 이 사건 처분 집행일이 돼서야 이 사건 처분을 알게 되어 처분 절차상 문제가 있다고 주장하며 35년 동안 같은 곳에서 담배소매업을 해왔으며 이 사건 처분으로 인해 생계에 큰 어려움을 줄 것이라는 점 등을 참작하여 이 사건 처분을 취소하여 줄 것을 요청하고 있다. 가) 「담배사업법」 제17조 제1항 제7호는 시장·군수·구청장이 담배소매업 지정을 취소하여야 하는 경우로 ‘소매인으로 지정된 후 제16조 제2항 제3호에 따라 기획재정부령으로 정하는 지정기준을 충족하지 못하게 된 경우’를 규정하고 있으며, 같은 법 시행규칙 제7조의 3 제2항에서는 ‘영업소간의 거리 등 기획재정부령으로 정하는 지정기준’에 관하여 ①소매인 영업소 간 거리를 50미터 이상으로 하여 일정하게 유지할 것 ②「건축법」 등 관계법령에 따라 적법하게 건축된 점포를 갖출 것‘으로 규정하고 있다. 나) 담배사업법은 담배산업의 건전한 발전을 도모하고 국민경제에 이바지함을 목적으로 하는 한편, 국민의 생명과 신체의 안전에 대한 국가의 보호의무 실현을 위하여 담배의 제조, 생산, 유통, 소비의 전 과정을 규제하고 있으며, 소매인이 담배를 우편판매 및 전자거래의 방법으로 소비자에게 판매하는 것을 금지하고 있으므로 소비자는 소매인의 영업장소를 직접 방문해서 담배를 구매할 수밖에 없고, 따라서 담배 판매장소인 소매인 점포의 안정성, 계속성 등이 소매인 지정의 고려요소가 될 수밖에 없는 등의 사정을 고려하여 영업장소의 적합성에 관한 사항으로 담배소매업 영위에 적합한 점포로서 관계 법령에 따라 적법하게 건축된 점포에 한하여 담배소매인 지정을 받을 수 있도록 정하였다고 할 것이다(대법원 2013두 25146판결 참조). 다) 청구인은 이 사건 처분이 절차상 하자가 있다고 주장하나, 피청구인이 현장에 임하여 위반건축물의 상태와 이용현황 등에 관하여 확인하였고, 2020. 12. 11. 청구인이 청문에 참석하여 의견을 제출한 사실이 인정되므로, 청구인의 위 주장은 이유가 없다. 또한 청구인이 이 사건 위반건축물에 관하여 알지 못하였다고 주장하나, 이 사건 위반건축물은 2013. 5. 22. 건축물대장에 등재되었으므로 「담배사업법」제7조 제1항 제3호에 따라 청구인이 피청구인에게 담배소매인 지정 신청 당시 건축물대장을 제출하면서 위반건축물 등재 사실을 확인하였을 것이며, 이 사건 점포에서 2017. 4. 12.경부터 담배소매업을 영위하고, 2020. 9. 27.경 상호를 ‘GS25○○○○○로’로 변경한 사실, 이 사건 위반건축물은 청구인이 운영하는 점포의 운영에 직접 사용되고 있는 사실을 종합하면 청구인이 위반건축물인 사실을 알지 못하였다는 주장은 인정할 수 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.