대규모점포관리자 신고서류 보완통보 취소청구

1. 사건개요 가. 서울시 ○○구 ○○로 ○○(소재 대규모점포 ‘△△△△△’는 2005.5.12. ㈜○○○○○○○(대표자 : ○○○, ○○○)가 개설하여, 유통산업발전법 제8조 및 같은 법 시행규칙 제5조제4항의 규정에 의하여 등록된 대규모점포이다. 나. 청구인은 ○○○○○ 상인회의 대표자로서, 2017.3.30. 피청구인에게 ○○○○○ 상인회를 위 대규모점포 ‘△△△△△’의 대규모점포관리자로 신고하는 내용의 신고서 및 입점상인 2분의 1이상의 동의서[총 매장수 177개 중 91명의 동의서(51%)]를 제출하였는데, 2017.4.4. 위 동의서 제출 상인들 중 14명이 피청구인에게 동의 철회서를 제출하였다. 다. 이에, 피청구인은 동의 철회서를 제출한 14명 상인들의 동의여부를 명확히 하기 위하여, 2017.4.4. 청구인에게 위 동의철회서 제출 상인들의 동의서(위임내용 자필기재) 및 신분증 사본 제출을 요청하였고, 사업자등록증 소재지와 영업장이 불일치하는 상점 4개소에 대한 임대차계약서를 요청하였다. (제출기한 : 2017.4.11.) 라. 2017.4.10. 청구인은 피청구인에게 동의 철회서를 제출한 상인들(14명) 중 13명에 대한 주민등록증 사본 13매를 제출하였으나, 상인들이 위임내용을 자필 기재한 동의서는 제출하지 못하였는바, 피청구인은 2017.4.17. 청구인에 대하여 2차 서류보완 요구를 하였다. 마. 이에, 청구인은 2017.4.27. ‘피청구인이 2017.4.17. 청구인에 대하여 한 대규모점포관리자 신고서류 보완통보’를 취소하는 내용의 행정심판을 청구하였다. 2. 청구인 주장 청구인은 2017.2.21. 피청구인에게 △△△△△의 대규모점포관리자 신고를 할 때 464개의 점포 중 253명의 동의(55%)를 득하여, ‘유통산업발전법에 규정된 상인 1/2이상의 동의’ 요건을 갖추었음에도, 피청구인은 행정절차법 제5조(투명성)를 무시하고, 구비서류를 까다롭게 하여 신고처리를 지연시켰는바, 청구인과 ○○○○○ 상인회 관계자들이 2017.3.6. ○○구청 기획재정국장과 면담하여, 구비서류를 권한위임동의서와 사업자등록증으로 간소화하기로 합의하였음에도, 청구인이 2017.3.30. 다시 대규모점포관리자 신고서를 접수하자, 피청구인은 행정절차법 제4조(신의성실 및 신뢰보호)를 위반하여, 일부 회원의 주민등록증 사본과 자필로 작성한 위임장을 제출하라고 하면서, 재량권을 남용하였다. 피청구인이 동의를 철회하였다는 상인 14명의 철회서 서류를 접수한 것은 민법 제111조(의사표시의 효력발생시기)를 위반한 것이고, 피청구인은 행정절차법 제40조(신고)에 따라 기재사항에 흠이 없고, 필요한 구비서류가 첨부되어 있으며, 형식상 요건에 적합할 때에는 신고서가 접수기관에 도달한 때에 신고의무가 이행된 것으로 처리하여야 하는데도, 피청구인은 이를 위반하여 청구인의 대규모점포관리자 신고 이후에 약속되지 아니한 추가서류를 제출 요구함으로서 재량권을 남용하였는바, 피청구인의 대규모점포관리자 신고서류 보완통보는 위법하여 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 본안 전 항변 1) 국민의 적극적 행위 신청에 대하여, 행정청이 그 신청에 따른 행위를 하지 않겠다고 거부한 행위가 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하기 위해서는 그 신청한 행위가 공권력의 행사 또는 이에 준하는 행정작용이어야 하고, 그 거부행위가 신청인의 법률관계에 어떤 변동을 일으키는 것이어야 하며, 그 국민에게 그 행위발동을 요구할 법규상 또는 조리상의 신청권이 있어야 하는바, 여기에서 ‘신청인의 법률관계에 어떠한 변동을 일으키는 것’이라는 의미는 신청인의 실체상의 권리관계에 직접적인 변동을 일으키는 것은 물론, 그렇지 않다 하더라도 신청인이 실체상의 권리자로서 권리를 행사함에 중대한 지장을 초래하는 것도 포함한다.(대법원 2007.10.11. 선고 2007두1316판결) 2) 피청구인은 일부 상인들이 제출한 ‘청구인에 대한 권한위임 동의서에 대한 철회서’의 진위여부를 확인하고자 청구인에게 신고서류 보완을 요구한 것일 뿐이고, 청구인은 보완통보에 대하여 보완사항을 이행할 의사가 없음을 명시적으로 표시한 바도 없다. 즉, 피청구인이 청구인의 대규모점포 관리자 신고행위 반려처분을 하지 않은 상황에서, 이 사건 신고서류 보완통보를 한 것은 청구인의 권리·의무에 변동을 가져오는 공권력의 행사나 이에 준하는 행정작용이라고 할 수 없다. 따라서, 이 사건 서류보완통보는 처분성이 없는 바, 이의 취소를 구하는 청구인의 청구는 대상적격이 없어 부적법하므로, 각하되어야 한다. 나. 본안에 대한 항변 1) 청구인은 2017.2.21. 대규모점포관리자 신고서 접수 시 464개의 점포 중 253명의 회원을 확보하여, 유통산업발전법에 규정된 1/2이상의 회원을 확보하였음에도, 피청구인이 신고처리를 지연시키고 있다고 주장하나, 이는 사실과 다르다. 청구인이 2017.2.21. 신청한 대규모점포관리자 신고서는 2017.3.9. 서류미비(대규모점포관리자 신고 시 필요한 ‘동의서’가 아닌 ‘○○○○○ 상인회 가입 서명부’로 제출되어 동의요건 미비, 입점상인의 현황-실제 상인과 불일치)로 반려처분된 것이다. 2) 청구인은 또한, 2017.3.30. 대규모점포관리자 신고서를 적법하게 접수하였는데, 피청구인이 행정절차법 제4조(신의성실 및 신뢰보호)를 위반하여, 일부 회원의 주민등록증 사본과 자필작성 위임장을 제출하라고 하면서 재량권을 남용하였다고 주장하나, 피청구인은 14명의 상인들이 대규모점포관리자 동의 철회서를 제출한 것을 접수받았기 때문에, 행정절차법 제27조의2(제출의견의 반영)에 따라, 본인의 진정한 의사를 확인하기 위하여 청구인에게 보완서류를 요구한 것인바, 이는 적법한 행정행위이다. 4. 관계법령 유통산업발전법 제2조 제3호, 제8조 제1항, 제12조 제1항 및 제2항 유통산업발전법 시행령 제3조 유통산업발전법 시행규칙 제6조 행정심판법 제2조 제1호, 제3조 제1항 행정절차법 제4조, 제5조, 제27조, 제27조의2, 제40조 민법 제111조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. 가. 서울시 ○○구 ○○로 ○○(소재 대규모점포 ‘△△△△△’는 2005.5.12. ㈜○○○○○○○(대표자 : ○○○, ○○○)가 개설하여, 유통산업발전법 제8조 및 같은 법 시행규칙 제5조제4항의 규정에 의하여 등록된 대규모점포이다. 나. 청구인은 ○○○○○ 상인회의 대표자로서, 2017.3.30. 피청구인에게 ○○○○○ 상인회를 위 대규모점포 ‘△△△△△’의 대규모점포관리자로 신고하는 내용의 신고서 및 입점상인 2분의 1이상의 동의서[총 매장수 177개 중 91명의 동의서(51%)]를 제출하였는데, 2017.4.4. 위 동의서 제출 상인들 중 14명이 피청구인에게 동의 철회서를 제출하였다. 다. 이에, 피청구인은 동의 철회서를 제출한 14명 상인들의 동의여부를 명확히 하기 위하여, 2017.4.4. 청구인에게 위 동의철회서 제출 상인들의 동의서(위임내용 자필기재) 및 신분증 사본 제출을 요청하였고, 사업자등록증 소재지와 영업장이 불일치하는 상점 4개소에 대한 임대차계약서를 요청하였다. (제출기한 : 2017.4.11.) 라. 2017.4.10. 청구인은 피청구인에게 동의 철회서를 제출한 상인들(14명) 중 13명에 대한 주민등록증 사본 13매를 제출하였으나, 상인들이 위임내용을 자필 기재한 동의서는 제출하지 못하였는바, 피청구인은 2017.4.17. 청구인에 대하여 2차 서류보완 요구를 하였다. 마. 이에, 청구인은 2017.4.27. ‘피청구인이 2017.4.17. 청구인에 대하여 한 대규모점포관리자 신고서류 보완통보’를 취소하는 내용의 행정심판을 청구하였다. 6. 이 사건 심판청구의 적법여부 가. 「행정심판법」 제3조제1항은 “행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다.”고 규정하고, 동법 제2조제1호에서 “처분이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다.”고 정의한다. 판례에 따르면, 행정심판의 대상이 되는 행정처분이라 함은 행정청의 공법상의 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상 효과를 발생하게 하는 등 국민의 구체적인 권리의무에 직접적 변동을 초래하는 행위를 말하는 것이고, 행정권 내부에서의 행위나 알선, 권유, 사실상의 통지 등과 같이 상대방 또는 기타 관계자들의 법률상 지위에 직접적인 법률적 변동을 일으키지 아니하는 행위 등은 행정처분이라 할 수 없다(대법원 2008. 4. 24. 선고 2008두3500 판결, 1995. 11. 21. 선고 95누9099 판결, 대법원 1998. 7. 10. 선고 96누6202 판결 등 참조). 이 사건에서는 피청구인이 청구인에게 ‘대규모점포관리자 신고서류 보완통보’를 한 행위가 행정심판의 대상이 되는 행정처분이 되는지 여부가 문제된다. 나. 이 사건 청구에 관하여 본다. 제출된 자료에 의하면, 청구인이 2017.3.30. 피청구인에게 ‘○○○○○ 상인회’를 이 사건 대규모점포 ‘△△△△△’의 대규모점포관리자로 신고하면서, 첨부 서류로 입점상인 2분의 1이상의 동의서[총 매장수 177개 중 91명의 동의서(51%)]를 제출한 사실, 2017.4.4. 위 동의서 제출 상인들 중 14명이 피청구인에게 동의 철회서를 제출한 사실, 2017.4.4. 피청구인이 청구인에게 위 동의철회서 제출 상인들의 동의서(위임내용 자필기재) 및 신분증 사본 제출을 요청한 사실, 2017.4.10. 청구인이 피청구인에게 동의 철회서를 제출한 상인들(14명) 중 13명에 대한 주민등록증 사본 13매를 제출하였으나 상인들이 위임내용을 자필 기재한 동의서는 제출하지 못하자, 피청구인이 2017.4.17. 청구인에 대하여 2차 서류보완 요구를 한 사실이 인정된다. 위 인정사실과 앞서 살펴본 법리에 비추어 보면, 청구인이 이 사건 심판청구의 대상으로 삼고 있는 피청구인의 ‘대규모점포관리자 신고서류 보완통보’는 피청구인이 청구인의 이 사건 대규모점포관리자 신고에 관한 처분을 하기 전에 자신의 판단에 따라, 유통산업발전법 제12조제2항, 동법 시행규칙 제6조제1항, 행정절차법 제27조의2, 민원처리에 관한 법률 제22조 및 동법 시행령 제24조에 근거하여, 필요한 서류의 보완이 필요하다는 것을 알리는 것에 불과할 뿐, 이로 인하여 청구인의 구체적인 권리의무나 법률상 지위에 직접적 변동을 초래한다고 볼 수 없는바, 행정심판법의 대상이 되는 행정처분에 해당한다고 볼 수 없다. 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 행정심판의 대상이 아닌 사항에 대해 제기된 부적법한 청구라 할 것이다. 7. 결 론 그렇다면 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하여, 주문과 같이 재결한다.