대기측정대행업 영업정지처분 취소청구

1. 사건개요 피청구인은 대기측정대행업을 영위하는 청구인이 측정대행업자의 준수사항을 위반하였다는 이유로 2018. 5. 17. 청구인에게 3개월(2018. 6. 4. ∼ 2018. 9. 3.)의 대기측정대행업 영업정지처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인은 당초 청구외 ㈜○○엔지니어링 종합건축사사무소[이하 ‘㈜○○엔지니어링’이라 한다]로부터 PM-10(미세먼지), NO2(이산화질소)에 대해 ‘1일 24시간 연속측정업무’ 중 일부인 ‘1일 1시간씩의 조사ㆍ측정업무’를 수임하였고, 그 후 2018. 1. 4.이 되어서야 하루 24시간 3일간 자동연속측정 방식으로 수행하도록 변경하여 계약을 체결하였으며 계약액도 해당 단가가 반영되었다. 더구나 2018년 1/4분기 시험성적서에는 ‘보고용’으로 기재하였지만 2017년 3/4분기 시험성적서의 용도란에는 ‘참고용’으로 기재하였고, ‘본 시험 성적서는 본 과업의 참고용 외에는 타 용도로 사용할 수 없습니다.’라는 문구도 기재하였으므로 보고서를 거짓으로 작성한 것도 아니며, ㈜○○엔지니어링이 허위보고하였을 가능성은 있으나 이는 청구인과 관련이 없다. 나. 또한 이 사건 처분사유와 동일한 내용의 고발에 대해 혐의가 없다는 수사기관의 준사법적 판단이 내려졌으므로 이 사건 처분사유는 존재하지 않는 것이고, 설령 청구인의 법령 위반사항이 있다 하더라도 2010. 5. 7. 대기측정대행업을 등록한 이래 7년 이상 모범적으로 업무를 수행하는 등 모범적인 업체이므로 감경기준의 적용이 가능함에도 3개월의 영업정지를 처분을 한 것은 지나치게 무거운바, 이와 같은 사정을 고려하면 피청구인의 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하여 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 청구인은 시험성적서를 작성하면서 동 성적서가 ㈜○○엔지니어링이 작성한 사후환경영향조사서의 자료로 활용될 것임을 인지하였을 것이고, 시험성적서 등에 1시간 평균치 측정기준이란 문구를 기재하지 아니하는 등 측정대행업자가 지켜야 할 준수사항을 위반하여 고의 또는 중대한 과실로 측정결과를 거짓으로 산출하는 위반행위를 하였으며, 더구나 청구인은 의견제출 시 감경 의견을 제출하지도 아니하였는바, 감경에 해당하는 타당성 및 객관성이 있다고 인정할 수도 없으므로 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하다. 4. 관계법령 환경분야 시험ㆍ검사 등에 관한 법률 제16조, 제17조, 제18조 환경분야 시험ㆍ검사 등에 관한 법률 시행규칙 제16조, 제17조, 별표 10, 별표 11 환경정책기본법 제3조, 제12조 환경정책기본법 시행령 제2조, 별표 대기오염공정시험기준(국립환경과학원고시 제2017-14호) 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 측정대행업 등록증, 측정대행업체 준수사항에 대한 위반사항 알림, 시험성적서, 측정기초자료, 이 사건 처분서 등의 기재내용을 종합해 보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 2010. 5. 7. 피청구인에게 「환경분야 시험ㆍ검사 등에 관한 법률」(이하 ‘환경시험검사법’이라 한다)에 따른 대기측정대행업을 등록(등록번호 : 제부측-대-○○호)하였는데, 그 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - ○ 측정대행항목 - 기본항목 : 황산화물, 암모니아, 이황화탄소, 황화수소, 일산화탄소, 질소산화물, 먼지, 매연(8개 항목) - 선택항목 : 비산먼지, 납, 오존, 벤젠(4개 항목) ○ 등록조건 - 환경관계법규를 준수할 것 나. 청구외 ㈜○○엔지니어링과 ㈜한국○○기술은 「환경영향평가법」에 따른 환경영향평가업 등록 업체인데, 위 업체들은 공동으로 2017. 1. 10. 한국○○공사 ○○○사업단이 시행하는 ‘○○외곽순환고속도로 건설사업’에 있어 「환경영향평가법」에 따른 사후환경영향조사 용역(7차) 계약을 체결하였다. 다. 청구인은 위 ㈜○○엔지니어링등이 수행하는 ○○외곽순환고속도로 건설사업 사후환경영향조사 용역 중 환경질조사분야에 대한 측정대행 용역을 2012. 3. 9. ㈜○○엔지니어링과 체결하였는데, 그 계약서인 ‘인력지원협정서’의 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - ○ 협정명 : ○○외곽순환 고속도로 건설사업 사후환경영향조사 중 환경질조사분야 ○ 협정금액 : 363,000,000원(VAT 포함) ○ 협정기간 : 2011. 12. 12. ~ 2015. 12. 15. 단, 원도급기간 연장시 자동적으로 본 계약기간을 별도의 변경 없이 연장된 것으로 한다. ○ 소요예산내역서 : 총 330,000,000원(VAT 별도) - 측정수수료 &#8211; 대기질 : 53,345,600원 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=42885257"></img> 라. 위 다.항의 계약체결 이후 ㈜○○엔지니어링이 한국○○공사 ○○○사업단에서 수주하여 진행하는 ‘○○외곽순환고속도로 건설사업 사후환경영향조사’ 용역이 2015년 이후에도 지속됨에 따라 청구인과 ㈜○○엔지니어링간의 환경질조사분야 측정대행에 대한 사업도 연장되었고, 청구인은 2018. 2. 9. 당초 협정기간을 ‘2011. 12. 12. ~ 과업완료 시까지’로 변경하고 계약금액도 일부 변경하는 변경합의서를 작성하였다. 마. 청구인은 위 다.항의 계약에 따라 용역을 수행한 후 시험성적서를 ㈜○○엔지니어링에 제출하였고, 위 시험성적서와 그에 대한 기초자료의 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - ○ 시험성적서 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=42885263"></img> ○ 측정기초자료(1일분 발췌 정리) <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=42885265"></img> <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=42885269"></img> 바. 청구인이 2018. 4. 19. 작성한 사실확인서와 ㈜○○엔지니어링이 2018. 4. 20. 작성한 확인서의 주요 내용은 다음과 같은데, 청구인이 ㈜○○엔지니어링에게 기초자료를 제출하지 않았다는 점에 대해서는 청구인과 ㈜○○엔지니어링간에 다툼이 없다. - 다 음 - □ 사실확인서 ○ ㈜○○기술단은 ㈜○○엔지니어링과의 계약으로 ‘○○외곽순환도로 건설사업(공사시 7차년도)’ 사후환경영향조사 환경질 측정 중 대기질은 계약서 소요예산내역서에 근거하여 3일 연속으로 PM-10, NO2를 측정하여, 20개 지점을 측정차량 2대로 3일동안 매일 지점당 1시간씩 측정한 3일 평균값 시험성적서를 ㈜○○엔지니어링으로 제출하였으며, 관련 기초자료는 ㈜○○엔지니어링에서 별도로 요청하지 않아 제출하지 않음을 확인함 □ 확인서(발급번호 : 109) ○ 사업장명 : ㈜○○엔지니어링 ○ 대표자 : 조○○ ○ 내용 : 상기 본인은 2018. 4. 20. 「환경영향평가법」에 따라 귀 기관에서 당사의 환경관리사항을 점검한 결과, 다음 사항을 확인합니다. - 다 음 - - 점검일시 : 2018. 4. 20.(금요일) 11:10 - 관련법 조항 : 「환경영향평가법」 - 확인내용 : ■ ○○외곽순환고속도로 건설사업 2017년도 수행한 사후환경영향조사서 p.32~ p.36 대기질 측정결과 관련하여 측정대행업체인 ㈜○○기술단에서 제출받은 <붙임1> 시험성적서(3일 평균값)를 <붙임2>측정 기초자료를 확인하지 않고 작성함으로써 1일 1시간(3일) 대기질 측정결과 ‘PM-10, NO2’를 사실과 다르게 1일 24시간(3일) 측정한 평균값인 것으로 판단하여 수록하였음 ■ 이와 관련하여 측정대행업체인 ㈜○○기술단은 <붙임1>과 같이 시험성적서(3일평균값) 제출 시 <붙임2>측정기초자료를 제출하지 않았음을 확인함 사. 위 마.항의 시험성적서를 포함하여 청구인이 ㈜○○엔지니어링에 제출한 2016년 4분기 ~ 2017년 3분기 시험성적서 등의 자료로 ㈜○○엔지니어링과 ㈜한국○○기술은 2017년(2016년 4분기 ~ 2017년 3분기) 사후환경영향조사결과 보고서를 작성하여 2017년 11월경 한국도로공사 ○○○건설사업단에 제출하였고, 위 보고서에는 청구인이 작성한 시험성적서의 내용이 반영되어 있다. 아. ○○○환경청장은 2018. 4. 27. 「환경영향평가법」 제36조제3항에 따라 이 사건 관련 사후환경영향조사서를 검토하던 중 청구인의 환경질 측정과 관련, 환경시험검사법 위반사항이 확인되었으니 피청구인이 관련법에 따라 적의 조치 후 그 결과를 통보해 달라는 취지의 측정대행업체 준수사항에 대한 위반을 피청구인에게 알렸는데, 그 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - ○ 업체명 : ㈜○○기술단 ○ 위반법률 : 환경시험검사법 ○ 위반사항 : 환경질(대기) 측정 시 ‘환경오염공정시험기준’에 따라 24시간 평균치(3일연속)로 하여야 하나, 1일 1시간씩 측정한 3일 평균값으로 시험성적서 발급ㆍ제출 자. 피청구인은 2018. 4. 30. 청구인에게 환경시험검사법 위반에 따라 영업정지 3개월의 처분을 할 예정이라는 처분사전통지를 하였는데, 그 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - ○ 예정된 처분의 제목 : 환경시험검사법 위반(영업정지 3개월) ○ 처분의 원인이 되는 사실 : 환경시험검사법 제18조에 따른 준수사항 위반(1차) - 고의적으로 측정 결과의 산출근거를 부정확하게 하거나 측정 결과를 거짓으로 산출한 경우 ○ 법적근거 및 조문내용 : 환경시험검사법 제17조제1항 차. 청구인은 2018. 5. 14. 피청구인에게 다음과 같은 취지의 의견을 제출하였다. - 다 음 - ○ 청구인이 ㈜○○엔지니어링과 체결한 계약은 ‘1일 24시간 연속측정업무’ 중 일부인 ‘1일 1시간씩의 조사ㆍ측정업무’를 수임한 것이고 그 나머지 측정업무는 ㈜○○엔지니어링이 직접 수행하기로 하였으며, 이에 따라 측정업무 수행의 단가도 34,640원의 소액이고, 시험성적서에도 ‘용도’란에 ‘참고용’으로 명기하여 제출하였으며, 청구인은 수임 범위 내에서 정확한 조사를 실시하였음. ○ ㈜○○엔지니어링은 부실조사 문제가 야기되자 2018년 1월~2월에 1일 24시간 연속측정계약을 체결하였고, 청구인도 시험성적서에 ‘보고용’을 명기하였음. 따라서 설령 보고서가 잘못 표현되었다 하더라도 이는 ㈜○○엔지니어링의 잘못이고, 청구인은 관계 법령을 위반한 사실이 없음. 카. 피청구인은 2018. 5. 17. 청구인에 대하여 대기측정대행업(등록번호 : 제부측-대-○○호)에 있어 환경시험검사법 제18조를 위반하였다는 이유로 이 사건 처분을 하였다. 타. ○○지방검찰청은 2018. 11. 12. 청구인 및 청구인 대표자의 환경시험검사법 위반에 대해서 ‘혐의 없음(범죄인정 안됨)’으로 처분을 하였는데, 그 불기소이유통지서의 주요 기재내용은 다음과 같다. - 다 음 - ○ 처분요지 : 혐의 없음(범죄인정 안됨) ○ 수사결과 및 의견 : 청구인 등이 대기질을 측정함에 있어 3일 동안 72시간(24시간×3일) 평균치를 측정하지 아니하고 3일 1시간씩(3시간) 측정한 값의 평균치를 기록한 것은 사실이나, 청구인이 작성한 보고서는 그 성적서의 용도를 ‘참고용’으로 기재하면서 ‘본 시험성적서는 본 과업의 참고용 외에 타 용도로 사용할 수 없습니다.’라고 명시하였고, 시험성적서에 기재된 각종 수치는 측정한 자료 그대로를 기재한 사실이 확인되므로, 청구인이 거짓으로 측정분석 결과를 기록했다고 볼 수 없어 불기소의견임 ○ 결론 : 청구인 등이 보고서를 허위로 작성한 것은 아니므로 처벌하기 어렵고 환경오염공정시험기준상으로도 측정시간(72시간)은 위 법에 근거가 없으며 설령 근거가 있다고 하더라도 이는 행정처분의 대상일 뿐 형사처벌의 대상이 아니므로 불기소(혐의 없음)의견임 6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 환경시험검사법 제16조제1항, 제18조, 같은 법 시행규칙 제17조, 별표 11 에 따르면, 대기오염물질, 다중이용시설 등의 실내공간오염물질, 악취, 수질오염물질, 소음ㆍ진동 또는 인공조명에 의한 빛공해의 측정업무를 대행하는 영업(이하 ‘측정대행업’이라 한다)을 하고자 하는 자는 대통령령으로 정하는 기술능력ㆍ시설 및 장비를 갖추어 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사 또는 특별자치도지사(이하 ‘시ㆍ도지사’라 한다)에게 등록하여야 하고, 측정대행업자는 측정분석 결과를 환경부령으로 정하는 바에 따라 사실대로 기록하고 그 결과를 최종 기록한 날부터 3년 동안 이를 보존하여야 하며, 공정시험기준에 따라 측정분석을 실시하는 등 환경부령이 정하는 준수사항을 지켜야 하는데, 측정대행업자의 준수사항에는 환경오염공정시험기준에 따라 환경 오염도를 정확하고 엄정하게 측정ㆍ분석하여야 하고, 측정 후 작성한 측정기록부 중 1부를 측정의뢰인에게 보내야 한다고 되어 있다. 2) 환경시험검사법 제17조, 같은 법 시행규칙 제16조, 별표 10의 개별기준을 종합해 보면, 시ㆍ도지사는 측정대행업자가 법 제18조에 따른 준수사항을 위반한 경우로서 고의적으로 측정 결과의 산출근거를 부정확하게 하거나 측정 결과를 거짓으로 산출한 경우에는 1차 위반 시 ‘영업정지 3개월’ 처분을 하도록 되어 있다. 그리고 같은 별표의 일반기준 다목에 따르면 처분권자는 위반행위가 고의나 중대한 과실이 아닌 사소한 부주의나 오류로 인한 것으로 인정되는 경우, 위반의 내용ㆍ정도가 경미하여 그로 인한 피해가 적다고 인정되는 경우, 위반 행위자가 처음 해당 위반행위를 한 경우로서 5년 이상 측정대행업을 모범적으로 해 온 사실이 인정되는 경우, 그 밖에 측정대행업에 대하여 정부 정책상 필요하다고 인정되는 경우 등에 해당하는지 여부를 고려하여 영업정지처분인 경우 처분기준의 2분의 1의 범위에서 감경할 수 있다고 되어 있다. 3) 「환경정책기본법」 제3조제8호, 제12조, 같은 법 시행령 별표 등에 따르면, "환경기준"이란 국민의 건강을 보호하고 쾌적한 환경을 조성하기 위하여 국가가 달성하고 유지하는 것이 바람직한 환경상의 조건 또는 질적인 수준을 말하며, 국가는 생태계 또는 인간의 건강에 미치는 영향 등을 고려하여 환경기준을 설정하여야 하고, 환경 여건의 변화에 따라 그 적정성이 유지되도록 하여야 하며, 이산화질소(NO2)의 환경기준은 24시간 평균치는 0.06ppm 이하, 1시간 평균치는 0.10ppm 이하이고, 미세먼지(PM-10)의 환경기준은 24시간 평균치는 100㎍/㎥ 이하이며 1시간 평균치는 규정하고 있지 않다. 또한 환경시험검사법 제6조 규정에 의거 대기오염물질을 측정함에 있어서 측정의 정확 및 통일을 유지하기 위하여 필요한 제반사항에 대하여 규정함을 목적으로 한 대기오염공정시험기준(국립환경과학원고시 제2017-14호)에 따르면, 시료채취 시간은 원칙적으로 24시간으로 하고, 환경기준이 설정되어 있는 물질의 채취시간은 원칙적으로 법에 정해져 있는 시간을 기준으로 한다고 되어 있다. 나. 판 단 1) 청구인이 ㈜○○엔지니어링에게 제출한 시험성적서는 「환경영향평가법」에 따른 사후환경영향조사 중 측정대행 분야에 대한 결과물로서 위 시험성적서는 환경시험검사법 등을 준수하여 작성되어야 할 것이다. 위 인정사실에 따르면 청구인이 ㈜○○엔지니어링에 제출한 시험성적서의 환경기준에 PM-10은 ‘100㎍/㎥’, NO2는 ‘0.06ppm’으로 각각 기재하여 「환경정책기본법 시행령」 별표 환경기준상 24시간 평균치를 전제로 작성한 사실이 인정되는데, 측정기초자료에서 확인되는 바로는 20개 각 지점에서 1일 1시간씩 측정한 사실이 인정될 뿐 24시간 측정한 사실이 없음에도 청구인은 마치 24시간 측정한 것처럼 그 측정값을 위 24시간 평균치의 환경기준 값 하단에 기재함으로써 환경기준상 24시간 측정한 값으로 보이도록 작성하였다. 청구인이 실제로 측정한 사실이 있는 1일 1시간씩 측정한 값을 기재하고자 했다면 「환경정책기본법 시행령」 별표상의 1시간 평균치에 대한 환경기준 값을 기재하여야 할 것임에도 PM-10과 NO2 모두 환경기준 값을 1일 1시간씩 측정값으로 기재하지 않았다. 따라서 위와 같은 청구인의 행위는 환경시험검사법 제18조제2항, 같은 법 시행규칙 별표 11에서 규정한 환경오염공정시험기준에 따라 환경 오염도를 정확하고 엄정하게 측정ㆍ분석하여야 하는 측정대행업자의 준수사항을 위반한 것이고, 이러한 위반행위는 환경시험검사법 제17조제1항, 같은 법 시행규칙 별표 10 제2호4)나)에서 규정한 고의적으로 측정결과의 산출근거를 부정확하게 하거나 측정 결과를 거짓으로 산출한 경우에 해당한다 할 것이며, 시험성적서에 ‘참고용’ 등의 문구를 기재한 것이 위와 같은 잘못된 시험성적서 작성에 대한 행정처분 제외 사유가 될 수는 없다고 보인다. 또한 ㈜○○엔지니어링과 체결한 계약에는 1일 1시간 측정값으로 시험성적서를 작성하라는 내용을 확인할 수 없고, 만약 그러한 내용의 계약이 있었다면 위에서 살펴본 바와 같이 환경기준 값과 측정값의 계열이 일치되도록 시험성적서를 작성하였어야 할 것이나, 관계 법령에 따르면 PM-10의 경우는 연간 평균치와 24시간 평균치만 환경기준에 있고 1시간 평균치는 환경기준 자체가 없어 1일 1시간 측정값만으로 작성된 시험성적서는 관계 법령을 준수한 것으로 볼 수 없다. 2) 한편 청구인은 검찰에서 혐의가 없다고 판단하였으므로 이 사건 처분사유가 존재하지 아니하고 시험성적서에 ‘참고용’ 등의 문구를 기재하였으므로 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다는 취지로 주장하나, 형사처벌과 행정처분은 그 보호법익과 목적을 달리하는 별개의 처분으로 검사가 불기소처분을 하였다는 사정만으로 곧바로 행정처분 대상에서 배제된다고 보기는 어렵다 할 것이고, 위 1)에서 인정한 바와 같이 24시간 측정한 사실이 없음에도 청구인은 24시간 측정한 것처럼 그 측정값을 24시간 평균치의 환경기준 값 하단에 기재함으로써 환경기준상 24시간 측정한 값으로 보이도록 작성한 것도 측정대행업자의 준수사항을 위반하여 고의적으로 측정결과의 산출근거를 부정확하게 하거나 측정 결과를 거짓으로 산출한 경우에 해당한다 할 것이므로 청구인의 위 주장도 받아들일 수 없다. 그리고 청구인은 설령 법령 위반사항이 있다 하더라도 영업정지 3개월의 처분은 지나치게 무겁다고 주장하나, 환경관계법규를 준수하여야 하는 대기측정대행업자인 청구인의 기본 업무인 시험성적서를 작성하면서 20개 지점에서 PM-10과 NO2의 2개 항목에 대해 각각 1시간씩 측정하였음에도, 시험성적서에는 ‘환경기준’ 항목을 24시간 평균치의 값인 PM-10은 ‘100㎍/㎥ 이하’로, NO2는 ‘0.06ppm 이하’로 각각 기재한 후 그 하단의 측정값은 위 1시간 측정 평균치 결과값을 그대로 기재함으로써 마치 1시간 측정값이 24시간 연속 측정값인 것으로 오인하도록 작성한 행위는 측정 내용을 거짓 또는 부실하게 작성하여 환경시험검사법을 위반한 것이라 인정되고, 이러한 청구인의 위반 내용과 정도가 경미하다고 보기도 어려운 점 등에 비추어볼 때, 청구인에 대해 영업정지처분의 감경사유가 있다고 볼 수도 없다. 또한 청구인은 ㈜○○엔니니어링과 체결한 이 사건 시험성적서 관련 계약의 측정단가가 24시간 연속측정을 하기에는 부족한 금액이라는 취지로 주장하나, 청구인은 당초 ㈜○○엔지니어링과 이 사건 사업에 관한 측정대행 계약 체결 시 ‘○○외곽순환 고속도로 건설사업 사후환경영향조사 중 환경질조사분야’에 대한 용역을 수주한 것으로 대기환경분야의 측정대행업자로 등록한 청구인은 마땅히 위 계약의 결과물인 시험성적서가 환경영향평가법령, 환경시험검사법령 등 관련 규정을 준수하여 작성해야 하는 측정대행의 하나인 것을 충분히 알거나 알 수 있었다고 보이며, 계약금액 문제에 있어서는 해당 용역의 전체 계약액 범위 내에서 청구인이 그 계약내용을 이행할 수 있다고 판단하여 양 당사자의 합치된 의사로 계약을 체결하였을 것이고, 오히려 24시간 연속측정을 하기에는 부족한 금액이었다면 청구인이 계약 당시부터 1시간 측정값을 마치 24시간 측정값인 것처럼 보이도록 시험성적서를 작성할 의도가 있었다고 볼 여지도 있다할 것인바, 계약금액의 부족을 이유로 관련 규정을 위반한 것이 정당화될 수는 없다할 것이므로 이에 대한 청구인의 주장은 받아들일 수 없다. 3) 따라서 위와 같은 여러 가지 사정을 고려하면 청구인이 환경시험검사법령을 위반한 사실이 인정되고, 달리 피청구인이 이 사건 처분을 함에 있어 사실관계를 오인하거나 절차상 잘못이 있는 등 재량권을 일탈ㆍ남용하였다고 볼 만한 사정도 없는바, 청구인이 환경시험검사법령을 위반했다는 이유로 피청구인이 한 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.