대기환경보전법위반 경고처분 등 취소청구

1. 사건개요 청구인 업체는 대기오염물질배출시설인 보일러(3ton/hr, 1기) 및 대기오염방지시설인 연소조절에 의한 시설(저녹스버너)를 설치하여 운영 중인 사업장인데, 피청구인은 청구인이 「대기환경보전법」제39조 제4항 및 같은 법 시행규칙 제52조 제5항 및 [별표 11]에 따라 반기마다 1회 이상 자가측정을 하고 그 결과를 보고하여야 하나 2022년 상반기에 자가측정을 하지 않았다는 이유로 처분 사전통지를 거쳐 2022. 10. 24. 청구인에게 경고 처분 및 위반업소 공개(이하 두 가지 처분을 일괄하여 ‘이 사건 처분’이라 하고 그 각각의 처분을 ‘이 사건 경고처분’ 및 ‘이 사건 위반업소 공개’라 한다)를 하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 청구인은 환경부 적극행정위원회 결정에 따라 2022년 자가측정 의무 면제 대상 사업장에 해당한다. 2) 이 사건 위반업소 공개에 앞서 「행정절차법」에 따른 처분 사전통지를 하지 않았다. 3) 고발 및 고발 내용 공개에 대해 사전에 통지한 바 없으므로 역시 「행정절차법」에 위반된다. 또한 피청구인은 고발은 처분이 아니라고 하면서 이를 공개한 것은 과잉금지 원칙에도 위배된다. 4) 피청구인은 청구인에게 기존 방지시설설치 면제시설은 연 1회 자가측정만 하면 된다는 답변을 여러 차례 받은 바 있으므로 이는 신뢰보호원칙을 위반한 것이다. 5) 청구인 보일러는 난방용으로 동절기 90일 동안만 가동하므로 「대기환경보전법 시행규칙」[별표 11] 비고 8호에 따라 청구인의 질소산화물(이하 ‘NOx’라 한다) 배출량을 연간으로 환산하면 기준의 30% 미만이므로 연 1회 측정대상이다. 따라서 이 사건 경고처분은 과잉금지 원칙에 위반된다. 6) 피청구인이 보낸 ‘2022년 상반기 대기배출시설 자가측정기록부 제출’공문의 예시에는 연 1회 이상 자가측정 예시로 보일러(LNG)-저녹스버너 설치로 먼지, 황산화물(이하 ‘SOx’라 한다)의 경우를 들었고 같은 공문에서 방지시설 면제 배출시설에 한해 2021년 자각측정 이행 배출시설은 2022년 측정의무가 면제되었다는 된다고 하였으므로 청구인은 연 1회 자가측정 대상이거나 자가측정 면제 대상이다. 7) 그간 청구인은 한 번도 제재처분을 받은 바 없었고 피청구인은 2020. 1. 1.부터 대기 측정 기준이 강화되는 것에 대해 안내한 바 없다. 나. 피청구인 주장 1) 제16차 환경부 적극행정위원회의 결정사항(2021. 12. 6.~12. 8.)은 대기오염 방지시설 설치면제 배출시설의 자가측정 의무의 유예 또는 면제와 관련된 사항으로, 청구인의 대기배출시설(보일러)에서 배출되는 오염물질 중 먼지, SOx는 방지시설 설치면제 대상이므로 2021년 측정한 내역에 따라 2022년 자가측정 의무 면제에 해당되나, NOx는 방지시설(저녹스버너) 설치대상으로 NOx에 대한 자가측정 의무 유예 및 면제는 해당사항이 없으므로 청구인 사업장 배출시설(보일러)의 NOx에 대한 자가측정 의무는 반기별 1회(연 2회)에 해당한다. 2) 행정처분(경고) 및 이 사건 위반업소 공개에 대해 「행정절차법」 및 「안산시 환경관련법규 위반업소 공개에 관한 조례」에 따라 사전통지하였다. 3) 고발은 처분이 아니므로 사전통지 대상이 아니다. 4) 피청구인은 방지시설 설치 면제 사업장의 경우 연 1회 자가측정 대상이라고 안내하였으므로 잘못 안내하지 않았다. 5) 2021년 NOx 자가측정 결과는 기준치의 30% 이내가 아니고, 해당연도 이전 최근 1년간 오염도 검사결과를 연간 일수 대비 연간 가동일수로 환산하여야 한다는 내용은 법령에 명시된 바가 없으므로 그렇게 해석할 수는 없다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【대기환경보전법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “대기오염물질”이란 대기 중에 존재하는 물질 중 제7조에 따른 심사ㆍ평가 결과 대기오염의 원인으로 인정된 가스ㆍ입자상물질로서 환경부령으로 정하는 것을 말한다. 11. “대기오염물질배출시설”이란 대기오염물질을 대기에 배출하는 시설물, 기계, 기구, 그 밖의 물체로서 환경부령으로 정하는 것을 말한다. 12. “대기오염방지시설”이란 대기오염물질배출시설로부터 나오는 대기오염물질을 연소조절에 의한 방법 등으로 없애거나 줄이는 시설로서 환경부령으로 정하는 것을 말한다. 제23조(배출시설의 설치 허가 및 신고) ①배출시설을 설치하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시ㆍ도지사의 허가를 받거나 시ㆍ도지사에게 신고하여야 한다. 다만, 시ㆍ도가 설치하는 배출시설, 관할 시ㆍ도가 다른 둘 이상의 시ㆍ군ㆍ구가 공동으로 설치하는 배출시설에 대해서는 환경부장관의 허가를 받거나 환경부장관에게 신고하여야 한다. 제26조(방지시설의 설치 등) ①제23조제1항부터 제3항까지의 규정에 따라 허가ㆍ변경허가를 받은 자 또는 신고ㆍ변경신고를 한 자(이하 “사업자”라 한다)가 해당 배출시설을 설치하거나 변경할 때에는 그 배출시설로부터 나오는 오염물질이 제16조의 배출허용기준 이하로 나오게 하기 위하여 대기오염방지시설(이하 “방지시설”이라 한다)을 설치하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 기준에 해당하는 경우에는 설치하지 아니할 수 있다. 제39조(자가측정) ①사업자가 그 배출시설을 운영할 때에는 나오는 오염물질을 자가측정하거나 「환경분야 시험ㆍ검사 등에 관한 법률」 제16조에 따른 측정대행업자에게 측정하게 하여 그 결과를 사실대로 기록하고, 환경부령으로 정하는 바에 따라 보존하여야 한다. ③ 사업자는 제1항에 따라 측정한 결과를 환경부령으로 정하는 바에 따라 환경부장관 또는 시ㆍ도지사에게 제출하여야 한다. <신설 2019. 11. 26.> ④측정의 대상, 항목, 방법, 그 밖의 측정에 필요한 사항은 환경부령으로 정한다. <개정 2019. 11. 26.> 제84조(행정처분의 기준) 이 법 또는 이 법에 따른 명령을 위반한 행위에 대한 행정처분의 기준은 환경부령으로 정한다. 【대기환경보전법 시행령】 제14조(방지시설의 설치면제기준) 법 제26조제1항 단서에서 “대통령령으로 정하는 기준에 해당하는 경우”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 1. 배출시설의 기능이나 공정에서 오염물질이 항상 법 제16조에 따른 배출허용기준 이하로 배출되는 경우 2. 그 밖에 방지시설의 설치 외의 방법으로 오염물질의 적정처리가 가능한 경우 【대기환경보전법 시행규칙】 제6조(대기오염방지시설) 법 제2조제12호에 따른 대기오염방지시설(이하 “방지시설”이라 한다)은 별표 4와 같다. ■ 대기환경보전법 시행규칙 [별표 4] 대기오염방지시설(제6조 관련) 15. 연소조절에 의한 시설 제52조(자가측정의 대상 및 방법 등) ③ 사업자는 법 제39조제3항에 따라 같은 조 제1항에 따른 측정결과를 다음 각 호의 구분에 따라 별지 제21호서식의 반기별 자가측정 결과보고서에 배출구별 자가측정 기록 사본을 첨부하여 유역환경청장, 지방환경청장, 수도권대기환경청장 또는 시ㆍ도지사에게 제출해야 한다. 다만, 제36조제1항 및 제2항에 따른 전산에 의한 방법으로 기록ㆍ보존하는 경우에는 제출하지 않을 수 있다. <신설 2020. 5. 27.> 1. 상반기 측정결과: 7월 31일까지 2. 하반기 측정결과: 다음 해 1월 31일까지 ⑤ 법 제39조제4항에 따른 자가측정의 대상ㆍ항목 및 방법은 별표 11과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828959"></img> 제134조(행정처분기준) ① 법 제84조에 따른 행정처분기준은 별표 36과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828957"></img> 【00시 환경관련법규 위반업소 공개에 관한 조례】 제2조(공개의 대상) ① 00시장(이하“시장”이라 한다)은 제2항 각 호의 어느 하나에 해당하는 업소가 환경관련법규를 위반한 때에는 행정처분 또는 고발과 병행하여 사업장의 명칭과 위반내용 등을 공개할 수 있다. <개정2005.02.17, 2014.1.7, 2019.10.2.> ② 공개의 대상이 되는 업종 및 업소는 다음 각 호와 같다 1. 「대기환경보전법 시행규칙」 별표 3에 따른 대기오염물질배출시설, 별표 13에 따른 비산먼지 발생 사업, 별표 16에 따른 휘발성유기화합물(VOC)배출시설이 설치된 사업장 제3조(공개의 방법) ① 시장은 제2조에 따른 공개를 인터넷·일간신문·반상회보·시보 등에 공개할 수 있다. <개정 2014.1.7., 2019.10.2.> ② 제2조제2항에 따른 정보공개의 내용은 사업장 명칭, 소재지, 점검일자, 위반내역, 행정처분내역 등으로 한다. <개정 2019.10.2.> 제4조(사전통지) 시장은 제2조에 따른 공개를 하고자 할 때에는 공개할 내용과 공개방법을 해당 업소의 대표자·환경관리인 등 관계인에게 미리 알려야 한다. 【행정절차법】 제21조(처분의 사전 통지) ① 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 다음 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다. 1. 처분의 제목 2. 당사자의 성명 또는 명칭과 주소 3. 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거 4. 제3호에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 5. 의견제출기관의 명칭과 주소 6. 의견제출기한 7. 그 밖에 필요한 사항 【행정기본법】 제10조(비례의 원칙) 행정작용은 다음 각 호의 원칙에 따라야 한다. 1. 행정목적을 달성하는 데 유효하고 적절할 것 2. 행정목적을 달성하는 데 필요한 최소한도에 그칠 것 3. 행정작용으로 인한 국민의 이익 침해가 그 행정작용이 의도하는 공익보다 크지 아니할 것 제12조(신뢰보호의 원칙) ① 행정청은 공익 또는 제3자의 이익을 현저히 해칠 우려가 있는 경우를 제외하고는 행정에 대한 국민의 정당하고 합리적인 신뢰를 보호하여야 한다. 【행정심판법】 제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. 제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 취소심판: 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판 제13조(청구인 적격) ① 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 처분서, 대기배출시설신고증명서, 대기측정기록부, 지도·점검표, 처분사전통지서, 의견제출서, 자가측정의무 변경사항 알림(환경부), 2022년 상반기 대기배출시설 자가측정 기록부 제출 공문(안산시), 청구서, 답변서 등 각 증빙자료를 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가) 청구인은 대기오염물질배출시설인 보일러(3ton/hr, 1기) 및 대기오염방지시설인 연소조절에 의한 시설(저녹스버너)를 설치하여 운영 중인 00시 소재의 대기배출시설 설치 신고업체(2015년 10월 신고, 방지시설 실제 설치는 2014. 12. 31. 이전)로 오염물질 배출량이 연간 5톤 미만인 5종 사업장에 해당한다. 나) 청구인의 대기배출시설(보일러)에서 배출되는 오염물질 중 먼지, SOx는 「대기환경보전법 시행령」제14조 제1호에 따라 방지시설 설치면제 대상에 해당하나 NOx는 방지시설(저녹스버너) 설치대상이다. 다) 피청구인은 2022. 6. 21. 다음 내용이 포함된‘2022년 상반기(1-6월) 대기배출시설 자가측정기록부 제출’제하 공문을 청구인 등 대기배출사업장에 보냈고 2021년도 상반기, 하반기에 유사한 내용의 공문을 청구인 등에게 보낸 바 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828955"></img> 라) 청구인은 2021년도에 한차례 자가측정(2021. 12. 22.)하여 2021. 12. 30. 그 결과(먼지: 기준치 30㎎/S㎥ - 측정치 2.0㎎/S㎥, SOx: 기준치 60ppm - 측정치 0.0ppm, NOx: 기준치 60ppm - 측정치 46.5ppm)를 피청구인에게 신고하였으나 2022년도 상반기 자가측정은 하지 않았다. 마) 피청구인은 2022. 9. 29. 오염물질 배출사업장 지도·점검 결과, 청구인이 2022년 상반기 자가측정을 하지 않은 사실을 확인하고 2022. 9. 30. 청구인을 경찰관서에 고발하는 한편 같은 날 ‘대기환경보전법 위반에 따른 고발조치 알림 및 행정처분, 위반업소 공개 사전통지’ 제하의 공문과 첨부 문서로 이 사건 경고처분에 대해서는 「행정절차법」에 따른 처분사전통지서를, 이 사건 위반업소 공개에 대해서는 「안산시 환경관련법규 위반업소 공개에 관한 조례」에 따른 환경관련법규 위반업소 공개 사전통지서를 각 첨부하였는데, 공개 사전통지서에는 공개할 사항으로 위반사업장명, 소재지, 대표자, 점검일자, 위반내용, 처분내용(고발 및 경고), 공개기간(처분일로부터 30일간), 공개방법 등이 적시되어 있다. 바) 청구인은 2022. 10. 12. 처분 사전통지에 대한 의견서를 제출하였다. 사) 피청구인은 2022. 10. 24. 이 사건 경고처분을 하는 한편 다음 요지의 이 사건 위반업소 공개를 하였다. - (공개할 사항) 위반사업장명, 소재지, 대표자, 점검일자, 위반내용, 처분내용(고발 및 경고), 공개기간(2022. 10. 24.~ 2022. 11. 22.), 공개방법(피청구이지 홈페이지) 2) 관련 법령의 규정 「대기환경보전법」, 같은 법 시행령 및 시행규칙에 따르면 배출시설의 설치 허가 및 신고를 한 자(이하 “사업자”라 한다)가 해당 배출시설을 설치하거나 변경할 때에는 그 배출시설로부터 나오는 오염물질이 법 제16조의 배출허용기준 이하로 나오게 하기 위하여 대기오염방지시설(이하 “방지시설”이라 한다)을 설치하여야 하고(법 제26조) 사업자가 그 배출시설을 운영할 때에는 오염물질을 자가측정하거나 측정대행업자에게 측정하게 하여 그 결과를 사실대로 기록하고 보존하며 그 결과를 환경부장관 또는 시ㆍ도지사에게 제출하여야 한다(법 제39조). 다만, 배출시설의 기능이나 공정에서 오염물질이 항상 법 제16조에 따른 배출허용기준 이하로 배출되는 경우에는 방지시설 설치가 면제되고(영 제14조) 먼지ㆍ황산화물 및 질소산화물의 연간 발생량 합계가 2톤 미만인 제5종 배출구는 반기마다 1회 이상 자가측정을 하여야 하되 방지시설설치면제사업장은 해당 시설에 대하여 연 1회 이상 자가측정을 하면 된다. 또한 해당 연도 이전 최근 1년간 오염도 검사결과 대기오염물질이 계속하여 배출허용기준의 30퍼센트 이내인 경우에는 제5종배출구는 매년 1회 이상 측정할 수 있고 시ㆍ도지사가 질소산화물이 항상 법 제16조에 따른 배출허용기준 이하로 배출된다는 것을 인정한 배출시설에 방지시설 중 연소조절에 의한 시설(저녹스 버너)을 설치한 경우에는 질소산화물에 대하여 자가측정을 생략할 수 있다(규칙 제52조 제5항 및 [별표 11] 1., 비고 2., 8., 12.) 「행정절차법」에 따르면 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 처분의 제목, 처분의 내용 및 법적근거 등을 미리 당사자 등에게 통지하여야 하고(제21조 제1항)에 「안산시 환경관련법규 위반업소 공개에 관한 조례」에 따르면 대기오염물질배출시설 설치 사업장이 환경관련법규를 위반한 때에는 행정처분 또는 고발과 병행하여 사업장의 명칭과 위반내용 등을 인터넷 등에 공개할 수 있고(제2조, 제3조) 시장이 제2조에 따른 공개를 하고자 할 때에는 공개할 내용과 공개방법을 해당 업소의 대표자·환경관리인 등 관계인에게 미리 알려야 한다(제4조). 3) 판단 가) 이 사건 위반업소 공개에 대해 청구인은 이 사건 위반업소 공개가 「행정절차법」에 위반되고 과잉금지나 신뢰보호원칙에 위배된다고 주장한다. 행정처분의 무효확인을 구하는 행정소송에 있어서 행정처분이 이미 그 시행이 사실행위로서 완료된 이후에 있어서는 그 처분에 위법사유가 있음을 이유로 하여 손해배상이나 원상회복을 구함은 모르되 그 처분의 취소나 무효확인을 구할 실익이 없다(대법원 1979. 11. 13., 선고, 79누242, 판결). 살피건대, 이 사건 위반업소 공개는 일종의 행정상 공표행위로 이는 행정행위와는 달리 종국적으로는 특정한 법적 효과를 지향하지 않고 직접적으로 단지 사실상의 결과만을 가져오는 사실행위에 속하고 다만 그 성격을 권력적 사실행위로 보아 「행정심판법」상 취소심판의 대상인 처분에 해당할 수도 있으나 그와 무관하게 이 사건 위반업소 공개의 경우, 피청구인 홈페이지에 특정 기간(2022. 10. 24.~2022. 11. 22.) 위반내용 등을 공개하였다가 이미 그 기간이 종료되어 현재는 홈페이지에서 삭제된 상태이므로 이 사건 위반업소 공개에 위법사유가 있음을 이유로 하여 손해배상을 청구함은 별론으로 하고 그 행위의 취소를 구할 법률상 이익이 없으므로 이 사건 위법업소 공개에 대한 심판청구는 부적법하다. 한편, 청구인은 이 사건 위반행위에 대한 고발조치에 대해서도 다투고 있으나 이 사건 청구취지나 청구이유를 보면 고발을 단독의 처분으로 보아 그 위법여부를 다투는 것이 아니라[이렇게 보더라도 고발은 처분이 아니므로(대법원 1995. 5. 12. 선고 94누13794 판결) 역시 부적법함] 이 사건 위반업소 공개의 절차상(사전통지 위반), 실체상(과잉금지 위반) 위법·부당한 이유의 하나로 보이므로 위에서 본 이 사건 위반업소 공개 부분에 대한 판단에 포함된다고 할 것이다. 나) 이 사건 경고처분에 대해 청구인은 청구인 업체가 대기오염 방지시설 설치 면제시설임에도 이를 잘못 적용한 잘못이 있고 이 사건 처분이 신뢰보호나 과잉금지 원칙에 위배되어 재량권을 일탈·남용하였다고 주장한다. 위 법령의 규정 및 인정사실에 의해 알 수 있는 다음과 같은 사정을 고려하면 이 사건 경고처분이 신뢰보호원칙이나 과잉금지 원칙에 위반되어 위법하다는 청구인 주장은 이유 없다. ① 청구인은 대기오염물질배출시설인 보일러(3ton/hr, 1기) 및 대기오염방지시설인 연소조절에 의한 시설(저녹스버너)를 설치하여 운영 중인 업체로서, 청구인의 대기배출시설(보일러)에서 배출되는 오염물질 중 먼지, SOx는 「대기환경보전법 시행령」 제14조 제1호에 따라 방지시설 설치면제 대상에 해당하나 NOx는 방지시설(저녹스버너) 설치대상이다. 따라서 청구인의 해당 시설은 제16차 환경부 적극행정위원회 결정에 따른 자가측정 면제대상인 ‘대기오염 방지시설 설치 면제시설’에 해당되지 않는다. ② 피청구인이 2022. 6. 21. 2022년 상반기 자가측정기록부 제출 요청 공문의 내용 중 먼지와 SOx는 연 1회 자가측정이 가능하되 NOx의 경우 반기 1회 측정토록 예시하고 있다고 보이고 피청구인이 청구인의 유선상 질의에 대해 여러차례 ‘대기오염 방지시설 설치 면제시설’은 연 1회 자가측정 대상이라고 답변한 것이 잘못되었다고 보이지 않는다. ③「대기환경보전법 시행규칙」 [별표 11] 비고 8호가 이 사건에 적용되려면 이 사건 처분의 대상인 2022년 상반기(해당연도) 이전 2021년 상반기 및 하반기(이전 최근 1년간) 측정결과가 계속하여 기준치의 30% 미만이 되어야 하나, 청구인은 2021년 상반기는 자가측정을 하지 않았고 2021년 하반기 측정결과는 기준치의 77% 수준으로 요건에 해당되지 않는다. 한편 청구인은 청구인의 배출시설(난방용 보일러)이 동절기 90일간만 가동하므로 이 기간 동안의 측정결과를 연간으로 환산하면 요건에 적합하다고 주장하나 그렇게 해석할 근거가 없을 뿐만 아니라 사실상으로도 두 번의 측정이 불가능한 것은 아니므로(상반기의 초순, 하반기의 하순) 청구인 주장을 인정할 수 없다. 4. 결 론 그렇다면 이 사건 심판청구 중 대기환경보전법 위반에 따른 위반업소 공개 알림 처분 취소청구 부분은 심판청구 요건을 갖추지 못한 부적법한 심판청구이므로 각하하기로 하고, 나머지 청구는 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다. 【각주】 1) 처분 특정위해 처분일을 직권 보정(추가)함