○○○○대장도시개발지구 생활대책 부적격처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2005년경부터 ○○시 ○○구 ○○동 1○○-○번지(이하 ‘이 사건 토지’라고 한다)에서 신천지 공인중개사 사무소(이하 ‘이 사건 사업장’이라고 한다)를 운영하던 자이다. 청구인은 이 사건 토지 일대가 ‘○○ ○○ 대장 도시 개발 사업’(이하 ‘이 사건 개발사업’이라고 한다) 대상 지역으로 고시되어 이 사건 토지가 사업시행자인 주식회사 ○○○○ 주식회사(이하 ‘사업 시행자’라고 한다)에 수용되자 사업시행자가 2018. 8. 3. 공고한 이주대책 등 시행 공고에 따라 2018. 8. 30. 생활대책 신청을 접수하였으나 2018. 10. 11. 부적격 통보를 받았다. 이에 청구인은 2018. 10. 26. 이의신청을 제기하였으나 사업 시행자는 2018. 11. 8. 청구인에 대하여 재차 부적격 통보(이하 ‘이 사건 처분’라고 한다)를 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 이 사건 사업장을 운영하던 중 ○○동 개발이라는 도시 개발 사업이 진행되었는데 사업이 냉탕과 온탕을 오가는 바람에 ○○동 일대의 부동산 거래가 절벽 상태에 이르게 되었고 본 사무실은 아사 직전이었다. 그래도 개발되면 영업보상을 받고자 하는 바람으로 버티던 중 2015. 9. 17. 사업인정고시가 되어 청구인은 외부 영업을 전적으로 해도 되겠다고 생각하고 사무실을 유지한 채 사업을 진행하였다. 이후 영업 보상팀이 영업보상이 없다고 하기에 말도 안 된다고 이의를 제기하자 영업보상 금액은 별로 안되며 (2∼3백만원선) 생활대책과는 별도라고 해서 굳이 소송을 하느니 생활 대책 용지를 받으면 된다고 했는데 결과적으로 영업보상과 생활대책이 연계되어 있어 생활 대책을 할 수 없다는 통지를 받고 이의를 하였으나 부적격 통보를 받았다. 2) 이에 따라 영업보상을 신청하였는데 사업시행자인 ○○○ ○ 주식회사는 사업장 폐문상태가 지속되었다고 하고, 전기 사용량이 현저하게 적다고 하여 영업보상이 이루어지지 않고 있다. 사업장이 폐쇄되었다면 전기 사용은 제로가 되어야 한다. 전기 사용이 많은 달은 프로젝트 사업을 진행하기 위해서 외부 손님들이 왕래가 많아 에어컨을 사용을 했고 나머지 달은 상대적으로 전기 사용할 이유가 없어 전기를 아낄 수밖에 없는 경제적인 상황이었다. 전기를 조금이라도 사용하였다면 사무실을 운영하고 있다고 해야 한다. 본인은 결단코 사업장을 폐쇄한 적이 없고 전기사용료가 아까워 수시로 소등한 상태로 영업을 하였다 (당 사무실은 오후에 햇빛이 많이 들어 전등을 켰는지 안 켰는지 구분이 안 될 정도여서 손님이 없으면 소등한다). 오히려 본인은 전기 사용료조차 벌 수 없는 상황이 되어 단전된 상황도 있었다. 그동안 도시개발 사업이 고시되기 전에 수백 번 “주택공사에서의 한국형 베버리힐즈형 아파트 개발 발표 그 후 주택공사의 이사의 비리에 의해 사업 포기, 민간업자의 개발시작, ○○시의 민간 개발 불허, ○○시의 개발공사 설립, ○○시 개발공사 개발참여, ○○시 제1공단 공원화 사업과 연계한 사업발표, ○○ 제 1공단과 연계 사업에 따른 소송, ○○시장 수차례 여론에 사업설명 등등”뉴스가 끝없이 이어져 왔다. 개발 사업이 냉탕과 온탕을 오가는 사이에 중개업무의 본업인 부동산 사무소는 사업의 불확실성으로 인해 거래 절벽이라는 사태를 맞이하게 되었다. 이에 평온하게 운영되던 사업이 위와 같은 지역적 상황에 의하여 파괴되었고, 부동산의 특성상 지역적 임장활동에 직격탄을 맞았다. 또한 개발에 따른 원주민의 이주에 의해 12년 이상 쌓아온 주 고객인 원주민과 이별되어 영업 손실은 금액으로 환산하기 어려울 정도다. 나. 피청구인 주장 1) 사업시행자가 수립한 생활대책은 기준일 이전부터 보상계약 체결일까지, 사업구역 내에서 관계법령에 의한 허가 등을 받고 사업자 등록을 필하여 영업을 행한 자로서 영업보상을 받은 자를 대상으로 하는 것이나, 청구인은 영업보상을 받은 사실이 없다. 2) 사업시행자의 보상업무위탁기관인 한국감정원은 토지보상법 제81조 및 같은 법 시행령 제43조에서 정한 보상 전문기관으로서 사업인정고시일인 2015. 9. 17. 이전부터 보상 시점까지 이 사건 사업장은 폐문상태가 지속되어 있었고, 당해 영업장소 건축물의 전기 사용량이 통상적으로 계속 영업을 하는데 필요한 사용량 대비 현격하게 적은 수치에 해당하므로 청구인은 영업보상 대상이 될 수 없다고 판단하였다. 3) 피청구인 적격과 관련하여, 도시개발법 제77조에 따르면 시행자가 행한 처분에 불복하는 경우 행정청에 행정심판을 청구할 수 있으나, 같은 법 제24조에 따르면 이주대책 등은 사업시행자가 수립·시행하는 사항이기에 사업시행자가 아닌 지정권자를 상대로 청구인이 행정심판에서 인용 재결을 받는다고 하더라도 그 인용재결은 지정권자에 대해서는 효력을 미치므로 생활대책을 수립·시행하는 주체인 사업 시행자가 이를 받아들여 생활대책용지를 공급할 의무가 있다고 보기 어렵다. 따라서 분쟁의 일의적인 해결을 위하여 사업시행자를 피청구인으로 경정하여 행정심판을 진행하는 것이 소송경제나 권리보호 차원에서 합리적일 것으로 사료된다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【도시개발법】 제24조(이주대책 등) 시행자는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」로 정하는 바에 따라 도시개발사업의 시행에 필요한 토지등의 제공으로 생활의 근거를 상실하게 되는 자에 관한 이주대책 등을 수립ㆍ시행하여야 한다. 제77조(행정심판) 이 법에 따라 시행자가 행한 처분에 불복하는 자는 「행정심판법」에 따라 행정심판을 제기할 수 있다. 다만, 행정청이 아닌 시행자가 한 처분에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 지정권자에게 행정심판을 제기하여야 한다. 【공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률】 제61조(사업시행자 보상) 공익사업에 필요한 토지등의 취득 또는 사용으로 인하여 토지소유자나 관계인이 입은 손실은 사업시행자가 보상하여야 한다. 제63조(현금보상 등) ① 손실보상은 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 현금으로 지급하여야 한다. 다만, 토지소유자가 원하는 경우로서 사업시행자가 해당 공익사업의 합리적인 토지이용계획과 사업계획 등을 고려하여 토지로 보상이 가능한 경우에는 토지소유자가 받을 보상금 중 본문에 따른 현금 또는 제7항 및 제8항에 따른 채권으로 보상받는 금액을 제외한 부분에 대하여 다음 각 호에서 정하는 기준과 절차에 따라 그 공익사업의 시행으로 조성한 토지로 보상할 수 있다. 1. 토지로 보상받을 수 있는 자: 「건축법」 제57조제1항에 따른 대지의 분할 제한 면적 이상의 토지를 사업시행자에게 양도한 자가 된다. 이 경우 대상자가 경합(競合)할 때에는 제7항제2호에 따른 부재부동산(不在不動産) 소유자가 아닌 자로서 제7항에 따라 채권으로 보상을 받는 자에게 우선하여 토지로 보상하며, 그 밖의 우선순위 및 대상자 결정방법 등은 사업시행자가 정하여 공고한다. 2. 보상하는 토지가격의 산정 기준금액: 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 일반 분양가격으로 한다. 3. 보상기준 등의 공고: 제15조에 따라 보상계획을 공고할 때에 토지로 보상하는 기준을 포함하여 공고하거나 토지로 보상하는 기준을 따로 일간신문에 공고할 것이라는 내용을 포함하여 공고한다. ⑦ 사업시행자가 국가, 지방자치단체, 그 밖에 대통령령으로 정하는 「공공기관의 운영에 관한 법률」에 따라 지정ㆍ고시된 공공기관 및 공공단체인 경우로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당되는 경우에는 제1항 본문에도 불구하고 해당 사업시행자가 발행하는 채권으로 지급할 수 있다. 1. 토지소유자나 관계인이 원하는 경우 2. 사업인정을 받은 사업의 경우에는 대통령령으로 정하는 부재부동산 소유자의 토지에 대한 보상금이 대통령령으로 정하는 일정 금액을 초과하는 경우로서 그 초과하는 금액에 대하여 보상하는 경우 【공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행령】 제26조(부재부동산 소유자의 토지) ① 법 제63조제7항제2호에 따른 부재부동산 소유자의 토지는 사업인정고시일 1년 전부터 다음 각 호의 어느 하나의 지역에 계속하여 주민등록을 하지 아니한 사람이 소유하는 토지로 한다. <개정 2013. 12. 24.> 1. 해당 토지의 소재지와 동일한 시(행정시를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)·구(자치구를 말한다. 이하 이 조에서 같다)·읍·면(도농복합형태인 시의 읍·면을 포함한다. 이하 이 조에서 같다) 2. 제1호의 지역과 연접한 시·구·읍·면 3. 제1호 및 제2호 외의 지역으로서 해당 토지의 경계로부터 직선거리로 30킬로미터 이내의 지역 ② 제1항 각 호의 어느 하나의 지역에 주민등록을 하였으나 해당 지역에 사실상 거주하고 있지 아니한 사람이 소유하는 토지는 제1항에 따른 부재부동산 소유자의 토지로 본다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유로 거주하고 있지 아니한 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 질병으로 인한 요양 2. 징집으로 인한 입영 3. 공무(公務) 4. 취학(就學) 5. 그 밖에 제1호부터 제4호까지에 준하는 부득이한 사유 【행정심판법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 4. "행정청"이란 행정에 관한 의사를 결정하여 표시하는 국가 또는 지방자치단체의 기관, 그 밖에 법령 또는 자치법규에 따라 행정권한을 가지고 있거나 위탁을 받은 공공단체나 그 기관 또는 사인(私人)을 말한다. 제49조(재결의 기속력 등) ① 심판청구를 인용하는 재결은 피청구인과 그 밖의 관계 행정청을 기속(羈束)한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서 기재 등에 의하면 다음 사실을 인정할 수 있다. 가) 청구인은 2005년경부터 이 사건 토지에서 이 사건 사업장을 운영하던 자이다. 나) 이 사건 사업 시행자는 이 사건 토지를 포함한 일대를 이 사건 개발 사업 대상 지역으로 고시하여 수용하고, 2018. 8. 3. 이주대책 등 시행을 공고하였다. 다) 청구인은 2018. 8. 30. 생활대책 신청을 접수하였으나, 사업시행자는 2018. 10. 11. 부적격 통보를 하였다. 라) 청구인은 위 부적격 통보에 대하여 2018. 10. 26. 이의신청을 제기하였으나 사업 시행자는 2018. 11. 8. 청구인에 대하여 재차 부적격을 통보하는 이 사건 처분을 하였다. 2) 도시개발법 제77조 단서에 따르면 해당 법에 따라 시행자가 행한 처분에 불복하는 자는 행정심판법에 따라 행정심판을 제기할 수 있고, 다만, 행정청이 아닌 시행자가 한 처분에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 지정권자에게 행정심판을 제기하여야 한다. 행정심판법 제2조 제4호에 의하면 행정청이란 행정에 관한 의사를 결정하여 표시하는 국가 또는 지방자치단체의 기관, 그 밖에 법령 또는 자치법규에 따라 행정권한을 가지고 있거나 위탁을 받은 공공단체나 그 기관 또는 사인(私人)을 말하고, 같은 법 제49조에 따르면 심판청구를 인용하는 재결은 피청구인과 그 밖의 관계 행정청을 기속(羈束)한다. 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제61조에 따르면 공익사업에 필요한 토지 등의 취득 또는 사용으로 인하여 토지소유자나 관계인이 입은 손실은 사업시행자가 보상하여야 한다. 같은 법 제63조 제1항, 제7항에 따르면 손실보상은 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 현금으로 지급하여야 하나, 사업시행자가 공공기관의 운영에 관한 법률에 따라 지정·고시된 공공기관 등인 경우로서 토지소유자나 관계인이 원하는 경우, 대통령령으로 정하는 일정 금액을 초과하는 경우 그 초과하는 금액에 대하여는 사업시행자가 발행하는 채권으로 지급할 수 있고, 채권으로 보상받는 금액을 제외한 부분에 대하여 일정한 기준과 절차에 따라 그 공익사업의 시행으로 조성한 토지로 보상할 수 있다. 3) 본안 판단에 앞서 이 사건 심판청구의 적법 여부에 관하여 살펴본다. 도시개발법 제77조 단서에 따르면 해당 법에 따라 행정청이 아닌 시행자가 한 처분에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 지정권자에게 행정심판을 제기하여야 하므로, 청구인이 지정권자인 피청구인을 상대로 하여 제기한 이 사건 행정심판은 적법하다. 이에 대하여 피청구인은 도시개발법 제24조에 따라 이주대책 등은 사업시행자가 수립·시행하는 사항이므로 지정권자인 피청구인을 상대로 청구인이 행정심판 인용 재결을 받는다고 하더라도 그 효력이 사업시행자에게 미치지 않고, 따라서 분쟁의 일의적인 해결을 위하여 사업시행자를 피청구인으로 경정하여 행정심판을 진행하여야 한다는 취지로 주장하나, 행정심판법의‘행정청’이란 법령 또는 자치법규에 따라 행정권한을 가지고 있거나 위탁을 받은 공공단체나 그 기관 또는 사인(私人)을 포함하는 개념이고(행정심판법 제2조 제4호), 심판청구를 인용하는 재결은 피청구인과 그 밖의 관계 행정청을 기속(羈束)하므로(같은 법 제49조), 이 사건에서 지정권자인 피청구인을 당사자로 한 인용재결이 있을 경우, 해당 인용재결의 효력은 지정권자인 피청구인뿐만 아니라 관계 행정청에 해당하는 사업시행자에게도 당연히 미친다고 할 것이다. 따라서 이 부분에 관한 피청구인 주장은 받아들이지 아니한다. 다음으로 본안에 관하여 살피건대, 이 사건 사업시행자의 ○○ ○○대장 도시개발사업 이주대책 등의 시행 공고에 의하면, 사업시행자가 수립한 생활대책은 기준일 이전부터 보상계약 체결일까지 사업구역 내에서 관계법령에 의한 허가 등을 받고 사업자 등록을 필하고 영업을 행한 자로서 영업보상을 받은 자를 대상으로 하는바, 청구인은 영업보상을 받은 사실이 없기 때문에 청구인의 주장은 더 나아가 살필 필요 없이 이유가 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 이를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.