대전권개발제한구역(청원지역)도시관리계획변경결정및지형도면고시처분취소청구

1. 사건개요 피청구인은 2005. 3. 11. 청구인 소유인 충청북도 ○○군 ○○면 ○○리 393-4번지 일대에 조성된 송어양식장 및 관리사가 포함되지 아니한 인근의 토지를 개발제한구역에서 해제하는 대전권개발제한구역(○○지역)도시관리계획변경결정 및 지형도면고시(이하 "이 건 처분"이라 한다)를 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여, 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 1984. 11. 27. 충청북도 ○○군 ○○면 ○○리 393-4번지 일대에 ○○송어양식장을 조성하고 이를 ○○군수에게 신고하여 위 양식장의 관리사가 건축물관리대장에 등재되었으며, 위 양식장에는 많은 건축물과 구조물이 축조되어 있고, 항시 사람이 상주하고 있는 구조물이며, 주변에 많은 주택들이 집단으로 형성되어 있음에도 불구하고 피청구인은 이를 자연취락지구에서 제외하여 개발제한구역우선해제지역에서 누락되도록 하였다. 나. 피청구인은 당초 ○○군내 개발제한구역을 26,900,000㎡로 정하고, 그중 우선해제면적을 436,517㎡로 하는 도시관리계획을 입안하여 공람ㆍ공고를 하였으나 건설교통부장관과의 협의과정에서 주택호수산정기준에 따라서 주택호수를 산정하고 불합리한 소규모 단절토지가 발생하지 아니하도록 하라는 의견에 따라 그 면적을 456,638㎡로 확대하였음에도 청구인의 양어장 및 관리사를 제외하고 이에 대한 공람ㆍ공고를 하지 아니한 상태에서 건설교통부장관의 승인을 얻어 고시한 이 건 처분은 그 절차에 하자가 있는 위법한 처분이므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 2004. 6. 18. ○○군수는 26,900,000㎡의 개발제한구역 중에서 436,517㎡를 해제하고자 입안 및 공람을 마치고 피청구인에게 ○○군 ○○도 도시관리계획재정비 및 개발제한구역 우선해제 결정신청을 하였고, 피청구인은 이를 건설교통부장관에게 사전 협의한 결과 해제경계선 설정 원칙에 부합하는 경우 해제가능면적을 가급적 준수하여 결정하라는 건설교통부장관의 의견에 따라 ○○군수에게 재검토를 지시하였으며, ○○군수는 위 의견을 받아들임에 따라 충청북도도시계획위원회 심의를 받아 그 면적을 456,638㎡로 조정하여 결정한 것으로서 이 건 처분은 적법ㆍ타당하게 이루어 졌다. 나. 청구인의 양어장 관리사는 건축물관리대장에 등재되어 있기는 하나 건설교통부의 "집단취락 등의 개발제한구역 해제를 위한 도시계획변경(안) 수립지침"에서 정한 주택에 포함되지 아니하므로 주택호수의 산정기준에 해당되지 않고, 주택이 모여 있는 지역 중 건축물이 있는 토지 또는 나대지도 아니며, 대지사이의 자투리 토지나 주택이 있는 토지 또는 나대지로 볼 수 없고, 또한 동 지역은 기존 마을에서 하천과 도로로 분리된 지역에 위치하고 있는 송어양식장부지로서 건전한 주거환경의 조성이 곤란한 지역이므로 개발제한구역해제지역에 포함할 수 없다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제24조, 제25조, 제28조, 제30조 및 제32조 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제3조, 제6조, 제7조 및 제8조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 ○○군 ○○면 도시관리계획 재정비 및 개발제한구역 우선해제 입안 및 공람, 도시관리계획 재정비 및 개발제한구역 우선해제(취락지구지정) 결정신청, 대전권개발제한구역(○○지역) 우선해제결정에 따른 사전협의 신청 및 회신, 충청북도도시계획위원회 심의결과 등의 자료를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 충청북도 ○○군수는 자연취락지구로 15개소 436,517㎡를 개발제한구역 우선해제구역으로 결정하는 ○○군 현도면 도시관리계획 재정비 및 개발제한구역 우선해제를 위한 도시관리계획을 입안하여 2004. 1. 16.부터 2004. 1. 30.까지 공람공고를 하였고, 충청일보와 중부매일의 2개 일간신문에 ○○군 공고 제2004-19호로 이를 공고하였다. (나) 충청북도 ○○군수는 공람공고 결과 제출의견이 없자 이에 대하여 2004. 4. 26. ○○군 의회의 의견을 들은 후 피청구인에게 원안대로 도시관리계획 결정신청을 하였고, 피청구인은 2004. 7. 3. 이에 대하여 건설교통부장관에게 사전 협의요청을 하였으며, 건설교통부장관은 개발제한구역 우선해제제도의 취지가 집단취락 내에 거주하는 주민생활불편해소와 낙후된 생활환경개선이므로 해제가능면적을 가급적 준수하고, 불합리한 소규모 단절토지가 발생되지 않도록 하여 결정하라는 등의 의견을 회신하였다. (다) 피청구인은 2004. 9. 30. ○○군수에게 건설교통부장관의 의견에 대한 조치계획을 제출하도록 지시하였고, ○○군수는 2004. 10. 5. 개발제한구역 해제경계선 설정을 주택호수산정면적(1,000㎡/호당)의 범위내에서 최대면적으로 재조정하여 반영함이 타당하다는 의견을 제시하였으며, 이에 대하여 충청북도도시계획위원회는 2004. 12. 17. 현지 확인을 실시하고, 건설교통부장관의 협의의견에 따라 주택호수가 20호에 미달된 1개소를 제외하여 해제가능면적을 당초 15개소 436,517㎡에서 14개소 456,638㎡로 변경조정하여 심의하였다. (라) 피청구인은 2005. 3. 11. 충청북도 고시 제2005-29호로 대전권개발제한구역(○○지역) 도시관리계획변경결정 및 지형도면고시를 하였다. (2) 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제3조제1항ㆍ제7조ㆍ제28조, 동법 시행령 제40조제1항의 규정에 의하면, 시ㆍ도지사는 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 도시의 개발을 제한할 필요가 있다고 인정되는 경우에는 개발제한구역의 지정 및 해제를 시ㆍ도 도시계획위원회의 심의를 거쳐 도시관리계획으로 결정할 수 있다고 되어 있고, 동법 제6조제1항ㆍ제5항 및 동법 시행령 제4조제1항ㆍ제5조의 규정에 의하면, 시장 또는 군수가 도시관리계획을 입안하는 때에는 주민의 의견을 청취하여야 하고, 도시관리계획의 입안에 관한 주민의 의견 청취는 도시관리계획의 주요내용을 당해 시 또는 군의 지역을 주된 보급지역으로 하는 2 이상의 일간신문에 공고하며, 주민의 의견이 타당하다고 인정되는 때에는 이를 당해 도시관리계획안에 반영하여야 하고, 개발제한구역의 지정 및 해제에 관한 사항에 대하여 해당 지방의회의 의견을 들어야 한다고 되어 있는바, 개발제한구역해제는 시ㆍ도지사가 법령의 범위 내에서 도시의 무질서한 확산 방지 등을 목적으로 도시정책상의 전문적ㆍ기술적 판단에 기초하여 행하는 일종의 행정계획으로서 그 입안ㆍ결정에 관하여 광범위한 형성의 자유를 가지는 계획재량처분이라 할 것이므로, 그 해제에 관련된 공익과 사익을 전혀 비교ㆍ교량하지 아니하였거나 비교ㆍ교량을 하였더라도 그 정당성과 객관성이 결여되어 비례의 원칙에 위반되었다고 볼 만한 사정이 없는 이상, 그 개발제한구역해제처분은 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법한 것이라고 할 수 없다 할 것이고, 동법 제6조제1항의 취지에 비추어 보더라도 관계 행정청이 도시관리계획을 결정함에 있어 반드시 주민의 동의를 얻어야 하는 것은 아니고, 다만 주민들에게 의견을 제출할 기회를 부여하고 주민이 제출한 의견이 타당할 경우 도시관리계획에 반영할 수 있을 뿐이라고 한 것이어서 주민의 동의가 도시관리계획결정을 위한 필수적 요건은 아니라 할 것이다. 건설교통부장관의 2003. 2. 3.자 집단취락 등의 개발제한구역 해제를 위한 도시계획변경 수립지침에 의하면, 동 지침의 목적은 개발제한구역 안의 집단취락을 해제ㆍ조정하여 계획적인 취락정비 등을 유도함으로써 생활환경의 개선을 도모하고 취락외 지역으로의 확산을 방지하는 등 개발제한구역의 장기적 보전에 기여할 수 있도록 한다고 되어 있는바, ○○군수는 동 지침에 따라 청구인의 토지와 주변 토지의 이용현황 등을 고려하여 청구인의 양식장이 기존 마을에서 하천과 도로로 분리된 지역에 위치하고 있고, 송어양식장부지로서 건전한 주거환경의 조성이 곤란한 지역에 위치하고 있다는 이유로 청구인의 토지를 제외한 이 건 도시관리계획을 입안ㆍ고시하여 주민의 의견을 청취하고, 시의회의 의견을 수렴하였으며, 피청구인은 동법에 정한 절차에 따라 도시계획위원회의 심의 등의 절차를 거쳐 이 건 도시관리계획을 결정하였다고 인정되고, 그 밖에 피청구인이 재량권을 일탈ㆍ남용하였다고 볼만한 자료도 없으므로 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다. 한편, 청구인은 개발제한구역 해제면적이 당초 ○○군수가 공람ㆍ공고를 한 면적보다 확대되어 결정ㆍ고시되었음에도 이에 대한 주민의 공람ㆍ공고를 거치지 아니하였으므로 이 건 처분이 절차상의 하자가 있어 위법하다고 주장하나, 위 관계 법령에서 도시관리계획의 입안과정에서 공람ㆍ공고를 하도록 규정한 것은 동 계획을 주민에게 알려 동 계획에 대한 의견이 있을 경우 이를 제출하도록 하고, 그 의견이 타당하다고 인정되는 때에 이를 당해 도시관리계획에 반영하기 위하여 하는 것이며, 주민의 의견을 반영하여 입안한 경우 그 계획을 다시 주민의 공람ㆍ공고를 거치도록 하고자 하는 취지는 아니라고 할 것이다. 따라서 ○○군수가 동 계획을 입안하여 공람ㆍ공고를 하였고, 이에 대한 주민의 의견이 제출되지 아니하였으며, 행정기관 상호간에 동 계획의 결정과정인 협의를 거치면서 취락구역의 면적(개발제한구역 해제면적)이 당초 436,517㎡에서 456,638㎡로 조정되었다고 하여 이에 대하여 주민의견의 청취를 위한 공람ㆍ공고를 다시 하여야 하는 것은 아니라고 할 것이므로 이에 대한 청구인의 주장은 이유 없다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.