대체산림자원조성비 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 「한국토지주택공사법」에 따라 토지의 취득·개발 등의 업무를 수행하는 법인으로, 경기도 ○○시 ○○동, ○○면 일원에서 시행하는 ‘○○ ○○ 국제화계획지구 및 택지개발지구’ 사업 중 택지개발사업의 사업시행자이다. 국토교통부장관이 2021. 9. 8. 산림청장에게 청구인의 ‘○○ ○○국제화계획지구 택지개발사업 지구지정(9차), 개발계획(11차) 및 실시계획(9차) 변경승인 신청’에 따라 추가 협의를 요청하자, 산림청장은 같은 해 10. 27. 산지전용 기간만료(2020. 12. 31.)에 따라 신규 협의처리 검토 후 ‘실시계획 승인 시점을 기준으로 산지전용에 따른 대체산림자원조성비 납부 및 산지복구비 예치 후 사업시행’을 이행조건으로 협의 회신하였고, 국토교통부장관은 같은 해 11. 10. 국토교통부 고시 제2021-0000호로 ○○ ○○국제화계획지구 택지개발사업 지구지정(9차), 개발계획(11차) 및 실시계획(9차) 변경 승인 및 지형도면 등을 고시하였고, 피청구인은 2022. 12. 9. 청구인에게 ○○ ○○국제화계획지구 택지개발사업에 대하여 「산지관리법」 제19조에 의거 대체산림자원 조성비 574,177,080원을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 당사자 관계 청구인은 「한국토지주택공사법」에 따라 토지의 취득·개발·비축·공급, 도시의 개발·정비, 주택의 건설·공급·관리 업무를 수행하는 법인으로서, 경기도 ○○시 ○○동, ○○면 일원에서 시행하는 ‘○○ 국제화계획지구 및 택지개발지구’ 사업 중 택지개발사업의 사업시행자이고, 피청구인은 청구인의 사업과 관련하여 대체산림자원조성비를 부과한 처분청이다. 2) 처분의 경위 등 가) 청구인은 2013년 최초 실시계획 승인시 청구인이 전용한 산지에 대하여 대체산림자원조성비를 납부하였는데, 피청구인은 2022. 12. 9.자 대체산림자원조성비를 재차 부과하였다. 나) 한편, 피청구인은 2022. 12. 9. 건축허가과-52287호, 같은 해 12. 15. 건축허가과-53074호로 ‘○○ 국제화계획지구 대체산림자원조성비 부과 알림’처분을 하였는데, 그 내용은 동일하고, 같은 해 12. 9.로부터 90일이 경과하지 않아 청구인은 심판청구 기간을 준수하였다. 다) 그러나 피청구인의 이 사건 처분은 아래에서 살펴보듯이 위법·부당한 처분이다. 3) 이 사건 처분의 위법·부당성 가) 산지전용허가의 승인 (1) 피청구인은 산지전용허가기간이 2020. 12. 31. 만료되었다는 전제 하에 청구인이 목적기간 내에 산지전용을 완료하지 못하였고, 따라서 2021. 11. 10. 실시계획 변경승인에 따라 대체산림자원조성비를 재차 부과하고 있는 것으로 생각된다. (2) 「택지개발촉진법」 제11조에 따르면, 시행자가 실시계획을 작성하거나 승인을 받았을 때에는 ‘「산지관리법」 제14조 및 제15조에 따른 산지전용허가 및 산지전용신고, 같은 법 제15조의2에 따른 산지일시사용허가ㆍ신고’등의 인ㆍ허가등을 받은 것으로 보고 있는데, 청구인은 2020. 11. 9. 이미 사업준공일을 2단계는 2021. 12. 31., 3단계는 2025. 12. 31.로 하여 실시계획 변경을 승인(국토교통부고시 제2020-000호, 실시계획변경 8차) 받은 바 있고, 2021. 11. 10. 사업준공일을 2-1단계는 2021. 12. 31., 2-2단계는 2022. 12. 31.로 하여 실시계획 변경을 승인(국토교통부고시 제2021-0000호, 실시계획변경 9차)을 받고 국토교통부장관이 이를 각 고시하였다. (3) 따라서, 산지전용허가기간은 실시계획 변경 승인에 따라 그 기간이 연장되었다고 할 것인바, 산지전용허가기간은 2020. 12. 31. 만료되지 않았다. 이 사건 처분은 산지전용허가가 만료됨을 전제로 대체산림자원조성비를 재차 부과하고 있는바, 법령의 규정을 잘못 적용한 위법한 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 나) 대체산림자원조성비 단가 적용의 오류 (1) 설령 피청구인이 대체산림자원조성비를 재차 부과할 수 있다 하더라도, 피청구인이 산정한 대체산림자원조성비는 그 산정을 잘못하였는바, 재산정되어야 한다. (2) 이 사건 대체산림조성비는 산림청고시 제2021-00호에 따라 산정되었는데, 대체산림자원조성비 부과기준은 아래와 같다. o 대체산림자원조성비 부과금액 = 산지전용허가ㆍ산지일시사용허가 면적 × (단위면적당 금액 + 해당 산지 개별공시지가의 1000분의 10) (3) 위 산정방식에 따르면 해당 산지 개별공시지가의 1000분의 10을 적용단가로 고려하고 있는데, 이 사건 지구내 해당 산지의 개별공시지가는 2013년 이후로 산정되지 않아, 피청구인은 해당 산지 개별공시지가를 추정하여 적용 후, 이 사건 처분을 한 것으로 생각된다. 그런데, 이미 개발사업이 진행 중에 있으므로 피청구인이 해당 산지 개별공시지가를 산정함에 있어, 개발이익이 반영된 부과대상 산지의 개별공시지가를 추정하여서는 아니된다. 해당 산지의 개별공시지가를 참작하지 아니하거나 최초 실시계획 당시의 해당 산지의 개별공시지가, 또는 적어도 개발이익이 반영되지 않은 주변 산지의 개별공시지가를 참작해야 한다. (4) 따라서 피청구인은 대체산림자원조성비 부과금액의 산정에 있어, 개별공시지가의 적용을 잘못하여 대체산림자원조성비를 산정하였는바, 이 사건 처분은 부당한 처분으로 취소되어야 한다. 4) 결 어 이 사건 택지개발사업은 2013년 최초 실시계획 승인 이후, 이미 1단계 사업을 준공하였고, 2025년 3단계 사업준공을 목표로 개발 사업을 진행 중에 있다. 산지전용허가기간에 맞게 실시계획 승인을 받아왔고, 이미 대체산림조성비를 납부하기도 하였다. 피청구인은 그럼에도 불구하고 이 사건 처분에 이르렀는바, 대체산림자원조성비를 재부과할 근거는 없다. 가사 대체산림자원조성비를 부과할 수 있다고 하더라도 피청구인은 위 조성비 산정을 위한 해당 산지의 개별공시지가를 잘못 적용하였다. 이 사건 처분은 위법·부당하므로 취소되어야 한다. 【보충서면】 5) 피청구인 답변의 요지 피청구인은 답변서에서 이하와 같이 주장한다. 첫째, 국토교통부의 실시계획 변경 승인 고시를 하기 전에 산림청과 산지전용 변경협의 또는 산지전용기간의 연장허가를 신청한 사실이 없고, 산지전용허가 만료 이후인 2021. 6. 17. 실시계획에 대한 상담을 진행하였으며, 국토교통부에서는 같은 해 9. 8. 협의요청이 있었으며, 같은 해 10. 27. 조건부 협의하였으므로, 산지전용기간은 2020. 12. 31.로 만료되었으며, 청구인은 2021년 새로이 산지전용허가를 득하였다고 주장한다. 둘째, 피청구인은 2021년 택지개발지구 내 임야에 대한 개별공시지가는 존재하지 않는다고 하면서, 용도지역 중 자연녹지지역에 대한 공시지가를 택지지구 반경 최단거리 필지 1개소를 선정하였다고 하면서, 개별공시지가에 대한 산정은 하자가 없다고 주장한다. 그러나 아래에서 살펴보듯이 피청구인의 주장은 부당하다. 6) 피청구인 주장에 대한 반박 가) 「택지개발촉진법」에서는 산지전용 허가를 의제하는 조항을 두고 있다. (1) 「택지개발촉진법」 제11조제1항에서는 시행자가 실시계획을 작성하거나 승인을 받았을 때에는 인·허가 등(제10호가 「산지관리법」 관련 내용이다)을 받은 것으로 보고 있으며, 이 사건 택지개발사업은 2019. 6. 21. 6차 실시계획 변경승인이 고시됨에 따라, 사업시행기간의 종기는 2025. 12. 31.로 변경되었다. 그렇다면, 사업시행자가 택지개발사업 실시계획 승인을 받은 때 「산지관리법」에 의한 산지전용 허가를 받은 것으로 본다고 규정하고 있는바, 변경된 실시계획(6차)의 사업시행기간에 맞춰 산지전용 허가기간은 연장되었다. (2) 피청구인은 산지전용 허가기간(이하 ‘산지전용기간’이라 한다)이 만료되었다고 주장하나, 위 주장은 「택지개발촉진법」 제11조제1항에 따른 산지전용허가 의제의 효력 자체를 부인하는 주장으로 수긍하기 어렵다. 산지전용기간은 6차 실시계획 변경승인에 따라 2025. 12. 31.로 연장되었다. 나) 이 사건 택지개발사업에서 산지전용기간이 별도로 부여되지는 않았다. (1) 피청구인은 최초 허가된 산지전용기간은 주된 택지개발 사업과는 별도로 2020. 12. 31.로 허가되었고, 연장되지 않았으므로 그 기간이 만료되었다고 주장한다. (2) 그러나 최초 승인된 산지전용기간의 종기인 2020. 12. 31.은 산지전용을 위하여 별도로 부여된 종기는 아니고, 1차 실시계획 승인에서 적시한 이 사건 택지개발사업의 사업시행기간과 일치하는 종기이다. 즉, 사업시행기간과 산지전용기간은 일치하는 것으로 보인다. 따라서, 실시계획 승인 이후에 사업시행기간이 변경되는 내용으로 실시계획이 변경되었다면 주된 택지개발사업의 사업기간 연장에 따른 효과는 「택지개발촉진법」 제11조제1항에 따라 당연히 산지전용기간에도 적용된다고 봄이 같은 법 제11조에 대한 보다 합리적인 해석이라 할 것이다. (3) 피청구인이 제시하는 법령해석례(11-0595, 22-0770)는 주된 인·허가를 규정한 다른 법률에 따라 사업기간을 부여하고 있는데, 산림청장이 산지전용기간을 별도로 부여하고, 그 산지전용기간이 만료된 경우에 관한 것으로, 이 사건과 같이 주된 인·허가에 대하여 또 다시 변경승인을 받은 경우(변경승인을 받아 산지전용 허가가 의제되는 경우)와는 그 사실관계를 달리하고 있다. 이 사건 사업시행기간은 2019. 6. 21. 6차 실시계획 변경의 승인에 따라 변경되었다 할 것이므로, 산지전용기간 또한 같은 기간으로 연장되었다고 보는 것이 보다 타당한 해석이라 할 것이다. 다) 실시계획 승인은 관계기관과의 협의와 별개이다. (1) 피청구인은 산지전용기간이 2020. 12. 31. 만료되었음을 전제로 2021년 경에 청구인이 협의를 요청하였는바, 이러한 사실로 보더라도 산지전용기간은 이미 만료되었다라는 취지로 주장한다. (2) 그러나 산림청과의 협의여부가 인·허가 의제효과에 영향을 미치지는 않는다. 또한 인·허가 협의주체는 지정권자인 것으로, 사업시행자가 협의주체가 아니다. 사업시행자 또는 지정권자와 산림청과의 협의여부가 산지전용기간이 허가 또는 승인되었다는 효과에 영향을 미치지 않는다. 「택지개발촉진법」 제11조제9항에서는 ‘지정권자가 실시계획을 작성하거나 승인하려는 경우, 그 계획에 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항이 포함되어 있을 때에는 관계 기관의 장과 협의하여야 한다’고 규정하고 있는 바, 협의는 지정권자와 관계기관의 장이 협의하는 것이고, 청구인이 협의의 주체는 아니다. 청구인이 2020. 12. 31. 이후에 협의하였음은 연장된 산지전용기간 인·허가 의제의 효력을 상실시키는 이유가 되지 못한다. 라) 인허가 제도의 취지를 고려하면, 산지전용기간의 연장은 의제된다고 볼 수 있다. (1) 인허가 의제제도는 목적사업의 원활한 수행을 위해 행정절차를 간소화하고자 하는 데 그 취지가 있는 것이므로 위와 같은 실시계획 변경승인에 의해 의제되는 산지전용허가는 원칙적으로 당해 택지개발사업을 시행하는 데에 필요한 범위 내에서 그 효력이 유지된다고 보아야 하는 것이다. (2) 이 사건 택지개발사업은 청구인이 2013년 실시계획 승인 이후 산지를 취득, 점유, 개발하여 1단계 준공에 이른바 있고, 2021년 추가로 실시계획 변경이 있었다. 이 사건 택지개발사업은 계속하여 시행되어 온 점, 기존 산지전용 허가 면적에 대한 복구가 사실상 불필요한 점 및 산지전용기간의 연장은 최초에 산지전용을 하는 경우와는 달리 특별한 요건을 요하는 것이 아닌 점을 고려하면, 이 사건 산지전용기간은 2019. 6. 21. 6차 실시계획 변경승인에 따라 그 허가기간이 연장되었고 2021. 11. 10. 9차 실시계획 변경 승인으로 산지전용기간이 재차 변경되었다고 봄이 상당하다. 마) 대체산림자원 조성비의 부과금액은 개발이익이 배제되지 않은 개별공시지가를 적용하고 있다. (1) 피청구인의 대체산림자원조성비 처분은 산지전용기간의 만료를 전제로 한 처분이고, 피청구인은 산지전용기간의 만료 후 9차 변경승인시점인 2021년 지가를 기준으로 하였다고 주장하고 있는바, 2021년 개별공시지가를 기준으로 한 처분은 나아가 살필 필요도 없이 위법하다. (2) 설령 피청구인이 대체산림자원조성비를 재차 부과할 수 있다 하더라도, 피청구인이 산정한 대체산림자원조성비는 그 산정을 잘못하였다. 피청구인은 2021년 택지개발지구 내 임야에 대한 개별공시지가는 존재하지 않는다고 하면서, 용도지역 중 자연녹지지역에 대한 공시지가를 택지지구 반경 최단거리 필지 1개소를 선정하였다고 하였다. 또한 자연녹지지역을 제외한 용도지역에 대하여는 2021년 ○○동 표준지 공시지가를 기준(산림청 고시 제2021-00호에 따른 최대 단가를 적용)하였다고 자인하고 있다. (3) 그러나 대체산림자원조성비 부과를 위한 개별공시지가는 이 사건 택지개발지구 및 인접한 산지를 참작할 것이 아니라 개발이익이 배제된 다른 토지의 가격변동률 등을 고려한 개별공시지가를 참작하여야 하고, 이미 개발이 진행 중이거나 완료된 이 사건 택지개발지구내 또는 인근 산지의 개별공시지가를 참작할 수는 없다. 피청구인은 만연히 택지개발지구 내 토지 또는 인근 산지의 개별공시지가를 적용하여 개별공시지가를 산정하였는바, 이를 근거로 대체산림자원조성비를 산정한 위법이 있는바, 재산정 되어야 한다. 7) 결어 피청구인은 산지전용기간이 연장되지 않았다는 전제하에 이 사건 대체산림자원조성비 부과처분을 하였다. 그러나 살펴본 바와 같이 「택지개발촉진법」 제11조제8항에 따라 산지전용기간 연장의 승인은 의제되었는바, 피청구인의 주장은 이유 없다. 가사 대체산림자원조성비를 부과할 수 있다고 하더라도 피청구인은 위 조성비 산정을 위한 해당 산지의 개별공시지가를 잘못 적용하였다. 이 사건 처분은 위법·부당하므로 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 사건개요 ○○국제화계획지구 택지개발사업 실시계획 1차 승인 시 산지전용 허가기간이 2012. 12. 28. ~ 2020. 12. 31.으로 승인(「산지관리법 시행령」 제6조제1항제1호에 따라 산림청장이 협의권자)되었으나 2021. 11. 10. 실시계획 9차 변경 승인 시 산지전용 기간이 만료되어 산림청에서 신규 승인 처리하였으며 「산지관리법 시행령」 제52조에 따라 권한 위임을 받은 피청구인이 2022. 12. 29. 대체산림자원조성비를 재부과하였다. 2) 피청구인 답변 가) 「산지관리법 시행령」 제6조(산지에서의 지역 등의 지정ㆍ결정에 관한 협의절차) 제1항제1호에 따라 산림청장이 협의권자이므로 산림청 의견조회 후 답변하겠다. 나) 2021. 11. 10. 실시계획 9차 변경 승인 시 산림청이 신규처리함에 따라, 피청구인이 2022. 12. 29. 「산지관리법 시행령」 제52조에 의거 대체산림자원 조성비를 부과 산정하였다. 대체산림자원조성비 부과 단가 시점에 대해 산림청 질의·답변에 따른 행정처분 시점의 단가를 적용하여 대체산림자원조성비를 2021년 단가로 부과하였다. 또한, 2021년 택지지구 내 임야에 대한 개별공시지가는 존재하지 않아 용도지역 중 자연녹지지역에 대한 공시지가는 인근 자연녹지지역 임야 표준지 4개소 중 택지지구 반경 최단거리 필지 1개소를 선정하여 그 필지의 공시지가를 반영하여 부과하였으며, 자연녹지지역을 제외한 용도지역에 대하여는 2021년 ○○동 표준지 공시지가 자료를 토대로 공시지가 대다수의 필지가 679,000원을 초과하여 최대 단가로 적용[산림청 고시 제2021-00호에 따라 개별공시지가의 1000분의 10에 해당하는 금액은 최대 6,790원/㎡로 한정됨]하여 대체산림자원조성비를 산정하였다. 따라서 개발 이익이 반영되지 않은 주변 산지의 개별공시지가를 참작하여야 한다는 청구인의 청구는 타당하지 않다. 【보충서면】 3) 사건 개요 가) 「택지개발촉진법」에 따라 ○○ 국제화계획지구 및 택지개발예정지구 지정을 위하여 건설교통부는 2005. 12. 26. 산림청에 협의요청하였고, 산림청은 「산지관리법」 제8조에 따라 2006. 3. 22. 구역등의 지정 협의하였다. 나) 「택지개발촉진법」에 따른 ○○ 국제화계획지구 및 택지개발지구 실시계획 승인을 위하여 국토해양부는 2012. 10. 11. 산림청에 협의 요청하였다. - 협의요청자 : 국토해양부장관 - 사업시행 : 경기도, 한국토지주택공사, 경기도시공사, ○○도시공사 - 산지전용 위치 : ○○시 ○○면, ○○동, ○○동, ○○동 일원 - 사업기간(산지전용기간) : 2008. 5. 30. ∼ 2020. 12. 31. - 사업면적 : 13,421,644㎡[임야 3,547,738㎡(26.4%), 토지 9,873,906㎡(73.6%)] * 산지전용 3,401,382㎡(95.9%), 원형존치 146,356%(4.1%) 다) 산림청은 국토해양부의 협의요청에 대하여 현지조사를 실시하고 「산지관리법」 제18조에 따른 산지전용허가기준에 적합여부를 심사하고, 같은 법 시행규칙 제10조제5항에 따라 관계기관 의견조회 등을 거쳐 2012. 12. 28. 산지전용허가에 관한 의제 협의하였다. - 사업시행 : 경기도, 한국토지주택공사, 경기도시공사, ○○도시공사 라) 국토해양부는 ○○ 국제화계획지구 및 택지개발지구에 대하여 실시계획 승인 고시(국토해양부고시 제2012-0000호, 2013. 1. 4.) 하였다. - 사업의 명칭 : ○○ 국제화계획지구개발사업 및 택지개발사업 - 사업시행자 명칭 : 경기도지사, 한국토지주택공사사장, 경기도시공사사장, ○○도시공사사장 - 사업기간 : 2008. 5. 30. ∼ 2020. 12. 31.(단계별 준공) - 사업시행자의 위치 및 면적 ㆍ위치 : 경기도 ○○시 ○○동 ○○동 ○○동, ○○동, ○○면 일원 ㆍ면적 : 13,421,644㎡ 마) 국토교통부의 2014. 11. 24. ○○ 국제화계획지구 택지개발사업 실시계획 변경(1차) 협의 요청에 따라 산림청은 2015. 4. 10. 실시계획 변경(1차) 협의를 하였다. - 변경사항 : 산지전용허가면적 변경(증 10,792㎡) 경계측량 결과 반영에 따른 지적분할(감 208㎡) 환경영향평가결과 반영에 따른 원형보전지역 변경(감 11,000㎡) 바) 국토교통부의 ○○ 국제화계획지구 및 택지개발지구 실시계획 변경(2 내지 6차) 승인 시 산지전용허가에 관한 변경 및 산지전용기간의 연장허가에 관하여 협의권자인 산림청장과 협의하거나 신청한 사실이 없다. - 변경(2차) : 국토교통부고시 제2016-000호(2016. 12. 16.) - 변경(3차) : 국토교통부고시 제2017-000호(2017. 12. 22.) - 변경(4차) : 국토교통부고시 제2018-000호(2018. 7. 5.) - 변경(5차) : 국토교통부고시 제2018-000호(2018. 12. 26.) - 변경(6차) : 국토교통부고시 제2019-000호(2019. 6. 21.) 사) 국토교통부는 「산지관리법」 제17조 및 같은 법 시행령 제19조에 따라 산지전용기간이 만료(2020. 12. 31.)되기 10일 전까지 산림청에 산지전용기간의 연장허가 신청한 사실이 없다. 아) 해당 사업의 사업시행자인 한국토지주택공사(관계자 ○○엔지니어링)는 실시계획 변경(제9차)을 위한 사전 협의를 위하여 정부대전청사 스마트워크센터에 방문(2021. 6. 17. 10:00∼11:00)하여 산림청 산지정책과 담당자(신○조 주무관)과 상담을 진행하였다. 자) 한국토지주택공사가 한국산지보전협회에 신청한 ○○ 국제화지구 택지개발사업 산지전용타당성에 대하여 그 결과서를 한국산지보전협회는 2021. 9. 3. 산림청과 한국토지주택공사에 보냈다. 차) 국토교통부는 산지전용기간이 만료(2020. 12. 31.)된 이후인 2021. 9. 8. ○○ 국제화계획지구 택지개발사업 실시계획 변경(9차) 협의(산지전용허가 협의 요청서)를 요청하였다. 카) 산림청은 ○○ ○○국제화계획지구 택지개발사업 지구지정(9차), 개발계획(11차) 및 실시계획(9차) 변경 승인과 함께 산지전용허가 협의요청서에 대한 협의를 하였다. 4) 피청구인 답변 가) 청구인은 2012. 12. 28. 「택지개발촉진법」 제11조에 따라 “○○ 국제화계획지구 및 택지개발지구 실시계획”의 시행자로서 본 실시계획을 국토해양부 승인받기 위하여 국토해양부와 산림청간 협의 요청 시 사업기간(2008. 5. 30.∼ 2020. 12. 31.)을 포함하여 신청하였으며, 산림청은 신청대상 산지에 대하여 현지조사 등을 거쳐 「산지관리법」 제18조에 따른 산지전용허가기준에 적합 여부를 심사하여 같은 법 시행규칙 제10조제5항에 따라 경기도, 북부지방산림청의 의견조회 후 최종 2012. 12. 28.자로 국토해양부에 협의 회신하였고, 이에 국토해양부는 2013. 1. 4. 실시계획 승인 고시(국토해양부 고시 제2012-0000호) 하였다. 나) 이후 본 사건 토지(산지)에 대한 실시계획 변경협의는 산지전용기간이 만료되는 2020. 12. 31. 이전에 1차례 있었으며, 그 변경 협의는 2014. 11. 24. 국토교통부에서 경계측량 결과를 반영한 지적분할에 따른 산지면적 감소되는 변경사항(3,547,738㎡ → 3,547,530㎡, 감208㎡)과 환경영향평가 협의 결과에서 원형보전지역이 감소되는 변경사항(감 11,000㎡), 산지전용 예정지 면적이 증가되는 변경사항(증 10,792㎡)으로 실시계획 변경(1차) 협의 요청함에 따라 산림청 산지정책과에서는 2015. 4. 10. 국토교통부로 변경협의 회신하였다. 다) 국토교통부는 2015. 4. 3. 실시계획 변경(1차) 승인 고시(국토교통부 고시 제2015-000호)를 하였으나, 이와 관련된 산지분야에 대한 산림청과 국토교통부간 실시계획(1차) 변경 협의는 2015. 4. 10. 완료함으로써, 승인 고시는 산지전용 변경허가에 관한 협의 없이 이루어진 사항이며, 2015. 4. 10. 실시계획(1차) 변경협의에 대하여는 사업기간 또는 산지전용기간의 연장허가에 관한 사항을 포함하고 있지 않아 그 산지전용기간은 2012. 12. 28. 산림청과 국토해양부간의 최초 협의 시 결정된 사업기간인 2013. 1. 4. ∼ 2020. 12. 31.까지로서 사업기간은 “변동없음”을 국토교통부 고시 제2015-000호(2015. 4. 3.)호에서도 확인할 수 있다. 라) 국토교통부의 실시계획 변경(1차) 승인 고시 이후 산지전용기간이 만료(2020. 12. 31.) 되기 이전까지 국토교통부는 실시계획 변경(2ㆍ3ㆍ4ㆍ5ㆍ6차) 승인 고시〔국토교통부고시 제2016-000호(2016. 12. 16.), 국토교통부고시 제2017-000호(2017. 12. 22.), 국토교통부고시 제2018-000호(2018. 7. 5.), 국토교통부고시 제2018-000호(2018. 12. 26.), 국토교통부고시 제2019-000호,(2019. 6. 21.)〕하기 전에 산림청과 산지전용 변경협의 또는 산지전용기간의 연장허가를 신청한 사실이 없다. 마) 청구인은 산지전용기간이 만료(2020. 12. 31.) 이후인 2021. 6. 17. 실시계획 변경(제9차)을 위한 사전 협의를 위하여 ‘○○ 국제화계획지구 개발사업 및 택지개발사업’의 관계자(한국토지주택공사 ○○사업본부 한○수 차장, ○○엔지니어링 도시계획부 정○순 이사)가 산림청 방문하여 산림청 산지정책과 신○조 주무관과 정부대전청사 스마트워크센터 제1회의실에서 2021. 6. 17. 10:00 ∼ 11:00까지 ○○ 국제화계획지구 개발사업 및 택지개발사업의 실시계획(9차)에 대한 상담을 진행하였으며, 이에 필요한 절차에 대하여 안내하였다. 바) 국토교통부 부동산개발정책과에서는 2020. 12. 31. 산지전용기간 만료 이후 2021. 9. 8. 산림청에 실시계획 변경(9차) 승인을 위한 협의요청 하였으며, 산지전문기관인 산지보전협회에서 실시한 산지전용타당성조사 결과서를 포함하여 「산지관리법 시행규칙」 제10조제2항 각 호에 해당하는 서류를 첨부하여 협의 요청하였다. 본 산지전용타당성조사는 「산지관리법」 제18조의2에 따라 대통령령으로 정하는 규모(산지의 면적 30만제곱미터) 이상으로 같은 법 제8조에 따른 협의·변경협의를 신청하거나 제14조 또는 제15조의2에 따른 산지전용허가·변경허가 또는 산지일시사용허가·변경허가(다른 법률에 따라 산지전용허가·변경허가 또는 산지일시사용허가·변경허가가 의제되는 행정처분을 포함한다)를 받으려는 자가 산지전문기관으로부터 산지전용 또는 산지일시사용의 필요성·적합성·환경성 등을 종합적으로 고려한 타당성에 관한 조사로서, 청구인이 한국산지보전협회에 “○○ 국제화지구 택지개발사업”에 대한 사업면적 10,627,929.4㎡(산지전용면적 : 3,018,040㎡)과 사업기간 개발계획승인일(2008. 5. 30. ∼ 2025. 12. 31.)까지, 경기도 ○○시 ○○면 ○○리 512-14번지 일원에서 사업을 추진하기 위하여 용역사업을 의뢰하여 2021. 9. 3. 산지전용타당성조사 결과서가 작성되었다. 이는 「산지관리법」 제14조 산지전용허가에 따른 산지전용타당성조사로서 당초 산지전용기간이 만료됨에 따라 새롭게 산지전용허가를 받기 위하여 산림청과 국토교통부간의 실시계획 변경협의 전에 청구인이 의뢰하여 한국산지보전협회가 산지전용타당성조사 결과서를 작성한 것이다. 사) 국토교통부의 2021. 9. 8. 산지전용허가 협의요청에 따라 산림청 산지정책과에서는 2021. 10. 27.일자로 조건부 협의하면서 실시계획 승인 이후 대체산림자원조성비 납부 및 산지복구비 예치 후 사업시행, 편입되는 산림청 소관 국유재산(3,586㎡)에 대해서는 실시계획 승인 후 관련법에 따라 손실보상 협의 매수하고, 편입국유재산 중 무단점유지는 사전 조치완료된 후 사업시행하도록 하는 등 새롭게 13개의 협의조건을 부여하였다. 아) 산지전용기간의 연장허가에 관하여는 「산지관리법」 제17조에 따라 제14조에 따른 산지전용허가에 의하여 대상 시설물을 설치하는 기간 등 산지전용기간은 10년의 범위에서 정하고 있으며, 산지전용기간 이내에 전용하려는 목적사업을 완료하지 못하여 그 기간을 연장할 필요가 있으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 산림청장에게 산지전용기간의 연장 허가를 받아야 함을 규정하고 있으나, 본 사건의 산지전용기간의 연장허가에 관하여는 국토교통부장관과 협의 또는 신청서를 제출한 바가 없으므로 2019. 6. 21.일자 “국토교통부고시 제2021-0000호(○○ ○○국제화계획지구 택지개발사업 지구지정(9차), 개발(11차) 및 실시계획(9차) 변경 승인)”에 따라 개발계획 등에 관한 사업기간은 2008. 5. 30. ∼ 2025. 12. 31.으로 결정되었다고 볼 수 있으나, ‘사’목에서와 같이 산림청과 국토교통부간에 산지전용허가에 관한 협의를 진행함으로써 본 사건에 대한 산지전용허가에 대하여 새롭게 협의조건을 부여하여 협의를 완료하였으며, 이는 산지전용기간이 2020. 12. 31.로 만료됨에 따라 국토교통부와 산림청 간 협의를 완료한 점과 산지전용기간의 연장허가에 관한 협의하거나 신청한 사실이 없는 점을 볼 때, 본 사건의 산지전용기간의 만료일은 2020. 12. 31.임이 명백하다. 자) 따라서, ‘○○ 국제화계획지구 택지개발사업 실시계획 변경’에 대하여 「산지관리법」 제14조, 제17조에 따라 산지전용기간의 연장허가를 받지 않았으며, 국토교통부장관이 실시계획 변경(6차) 고시만으로 사업기간을 변경한 사실만으로 산지전용기간의 연장허가를 받았다고 볼 수 없다. 차) 또한, 법제처 법령해석례(11-0595, 2012. 2. 3.)에서는 산지전용기간이 만료되었으나 아직 목적사업을 완료하지 못하여 건축이 진행 중인 토지 및 형질이 변경된 토지는 산지전용기간의 연장허가를 받거나 변경신고가 수리되지 않은 이상 목적사업대로 계속 산지전용을 할 수 없는데, 이러한 토지를 「산지관리법」 제39조제1항제1호에 따라 복구하지 아니하고 그냥 방치해 둔다면 산지는 재해 방지, 자연생태계 보전, 자연경관 보전 등 산림의 공익 기능을 높이는 방향으로 관리되어야 한다는 산지관리의 기본원칙(「산지관리법」 제3조)에 반한다 할 것이고, 「산지관리법」 제39조제1항제1호에 따르면 산지전용의 목적사업을 완료한 경우뿐만 아니라 산지전용기간이 만료된 경우에도 산지를 복구하여야 하고 산지전용기간이 만료된 때에는 그 목적사업이 완료되기 전이라고 하더라도 산지복구의무가 발생하는 것이므로 이 사안과 같이 산지전용기간이 만료된 경우에는 주된 인ㆍ허가가 취소 또는 효력이 상실되지 않은 경우에도 「산지관리법」 제39조에 따라 산지를 복구하여야 한다고 보아야 할 것으로 해석하였다. 카) 그리고, 법제처 법령해석례(22-0770, 2022. 11. 25.)에서는 산지관리법령에서는 산지전용을 의제하기 위한 협의 시에도 산지전용허가의 신청을 받은 때와 같은 심사 기준 및 절차를 따르도록 하고 있는바, 「산지관리법」 제17조제1항의 산지전용기간에 대한 규정은 산지전용허가의 경우뿐만 아니라 관계 행정기관의 장이 다른 법률에 따라 산지전용허가가 의제되는 행정처분을 하기 위하여 산림청장등에게 협의를 요청하는 경우에도 적용되며, 같은 항에 따라 정해진 산지전용기간이 만료되면 산지전용허가의 효력도 소멸한다고 보는 것이 타당하고, 다른 법률에 따라 산지전용허가가 의제된 경우 그 의제 당시 결정된 산지전용기간이 만료되면 의제된 산지전용허가의 효력은 상실된다고 해석하고 있다. 타) 그러므로, 사건의 산지전용기간이 2020. 12. 31.일자로 만료되어 산지전용허가의 효력이 상실된 ○○국제화계획지구 택지개발사업에 편입되는 산지 전용면적이 2,879,978㎡이므로 국토교통부관은 산림청장에게 새롭게 산지전용허가 협의요청에 따라 협의를 받아야 함이 타당하다. 5) 결론 이상과 같이 청구인 또는 국토교통부에서 2020. 12. 31. 산지전용기간 만료 전에 산지전용기간의 연장허가에 관한 신청하거나 협의를 요청한 사실이 없는 점, 국토교통부 부동산정책과에서 2021. 9. 8. 산지전용허가 협의 요청서를 산림청 산지정책과에 협의 요청함에 따라 산림청에서 국토교통부에 2021. 10. 27.일자로 조건부 협의한 점을 살펴볼 때, 이 사건의 당초 산지전용기간은 2020. 12. 31.까지이며, 이 기간을 도과한 산지전용기간 만료 이후에는 더 이상의 산지전용을 할 수 없게 되어 산지전용허가에 관한 효력이 상실되었다는 것이 명백하며[법제처 법령해석례(22-0770, 2022. 11. 25.)], 이 사건의 토지에서 산지전용을 계속하려는 경우에는 「산지관리법」 제14조에 따라 산지전용허가에 관한 협의가 진행[법제처 법령해석례(11-0595, 2012. 2. 3.)]되어야 하므로 산지전용허가기간은 실시계획 변경 승인에 따라 그 기간이 연장되었다는 청구인(한국토지주택공사)의 주장은 타당하지 않다. 따라서, 이 사건 처분 원인이 된 당초 “○○ 국제화계획지구개발사업 및 택지개발사업”의 실시계획의 산지전용기간은 2020. 12. 31. 이후 만료되었으며 이 사건 처분은 적법한 절차에 따라 산지전용허가에 관한 협의를 완료하였으며, 이에 대체산림자원조성비를 부과한 것이므로 청구인이 피청구인을 상대로 제기한 대체산림자원조성비 부과처분 취소청구는 기각하여 주기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【산지관리법】 제8조(산지에서의 구역 등의 지정 등) ① 관계 행정기관의 장은 다른 법률에 따라 산지를 특정 용도로 이용하기 위하여 지역ㆍ지구 및 구역 등으로 지정하거나 결정하려면 대통령령으로 정하는 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장등과 미리 협의하여야 한다. 협의한 사항(대통령령으로 정하는 경미한 사항은 제외한다)을 변경하려는 경우에도 같다. 제14조(산지전용허가) ① 산지전용을 하려는 자는 그 용도를 정하여 대통령령으로 정하는 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장등의 허가를 받아야 하며, 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 같다. 다만, 농림축산식품부령으로 정하는 사항으로서 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 산림청장등에게 신고로 갈음할 수 있다. ②, ③ (생략) ④ 관계 행정기관의 장이 다른 법률에 따라 산지전용허가가 의제되는 행정처분을 하기 위하여 산림청장등에게 협의를 요청하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 제18조에 따른 산지전용허가기준에 맞는지를 검토하는 데에 필요한 서류를 산림청장등에게 제출하여야 한다. ⑤ 관계 행정기관의 장은 제4항에 따른 협의를 한 후 산지전용허가가 의제되는 행정처분을 하였을 때에는 지체 없이 산림청장등에게 통보하여야 한다. 제17조(산지전용허가 등의 기간) ① 제14조에 따른 산지전용허가 또는 제15조에 따른 산지전용신고에 의하여 대상 시설물을 설치하는 기간 등 산지전용기간은 다음 각 호와 같다. 다만, 산지전용허가를 받거나 산지전용신고를 하려는 자가 산지 소유자가 아닌 경우의 산지전용기간은 그 산지를 사용ㆍ수익할 수 있는 기간을 초과할 수 없다. 1. 산지전용허가의 경우: 산지전용면적 및 전용을 하려는 목적사업을 고려하여 10년의 범위에서 농림축산식품부령으로 정하는 기준에 따라 산림청장등이 허가하는 기간. 다만, 다른 법령에서 목적사업의 시행에 필요한 기간을 정한 경우에는 그 기간을 허가기간으로 할 수 있다. 2. 산지전용신고의 경우: 산지전용면적 및 전용을 하려는 목적사업을 고려하여 10년의 범위에서 농림축산식품부령으로 정하는 기준에 따라 신고하는 기간. 다만, 다른 법령에서 목적사업의 시행에 필요한 기간을 정한 경우에는 그 기간을 산지전용기간으로 신고할 수 있다. ② 제14조에 따른 산지전용허가를 받거나 제15조에 따른 산지전용신고를 한 자가 제1항에 따른 산지전용기간 이내에 전용하려는 목적사업을 완료하지 못하여 그 기간을 연장할 필요가 있으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 산림청장등으로부터 산지전용기간의 연장 허가를 받거나 산림청장 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 산지전용기간의 변경신고를 하여야 한다. ③ 산림청장 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제2항에 따른 변경신고를 받은 날부터 5일 이내에 신고수리 여부를 신고인에게 통지하여야 한다. 제19조(대체산림자원조성비) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 산지전용과 산지일시사용에 따른 대체산림자원 조성에 드는 비용(이하 “대체산림자원조성비”라 한다)을 미리 내야 한다. 1. 제14조에 따라 산지전용허가를 받으려는 자 2. 제15조의2제1항에 따라 산지일시사용허가를 받으려는 자(「광산피해의 방지 및 복구에 관한 법률」에 따른 광해방지사업을 하려는 자는 제외한다) 3. 다른 법률에 따라 산지전용허가 또는 산지일시사용허가가 의제되거나 배제되는 행정처분을 받으려는 자 ② (생략) ③ 대체산림자원조성비는 산림청장등이 부과ㆍ징수하며, 그 징수금액은 「농어촌구조개선 특별회계법」에 따른 임업진흥사업계정의 세입으로 한다. 다만, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 부과ㆍ징수하는 경우에는 그 징수금액의 10퍼센트를 해당 지방자치단체의 수입으로 한다. ④ 삭제 <2007. 1. 26.> ⑤ 산림청장등은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 감면기간을 정하여 대체산림자원조성비를 감면할 수 있다. 1. 국가나 지방자치단체가 공용 또는 공공용의 목적으로 산지전용 또는 산지일시사용을 하는 경우 2. 대통령령으로 정하는 중요 산업시설을 설치하기 위하여 산지전용 또는 산지일시사용을 하는 경우 3. 광물의 채굴 또는 그 밖에 대통령령으로 정하는 시설을 설치하거나 대통령령으로 정하는 용도로 사용하기 위하여 산지전용 또는 산지일시사용을 하는 경우 ⑥ 산림청장등은 제5항에 따라 대체산림자원조성비를 감면(감면기간 연장을 포함한다)하려는 경우에는 감면의 타당성 등에 대하여 중앙산지관리위원회의 심의를 거쳐야 한다. <신설 2018. 3. 20.> ⑦ 제5항에 따른 대체산림자원조성비의 감면 대상ㆍ비율 및 감면기간 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. ⑧ 제1항에 따른 대체산림자원조성비는 산지전용 또는 산지일시사용되는 산지의 면적에 부과시점의 단위면적당 금액을 곱한 금액으로 하되, 단위면적당 금액은 산림청장이 결정ㆍ고시한다. 이 경우 산림청장은 제4조에 따라 구분된 산지별 또는 지역별로 단위면적당 금액을 달리할 수 있다. 제52조(권한의 위임 등) ① 이 법에 따른 산림청장의 권한은 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 일부를 그 소속기관의 장, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 위임할 수 있다. 【산지관리법 시행령】 제6조(산지에서의 지역등의 지정ㆍ결정에 관한 협의절차) ① 법 제8조제1항에 따라 산림청장, 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 한다) 또는 시장(특별자치도의 경우는 특별자치도지사를 말한다. 이하 같다)ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)과 협의하려는 관계 행정기관의 장은 협의요청서에 농림축산식품부령으로 정하는 서류를 첨부하여 다음 각 호의 구분에 따른 자에게 제출하여야 한다. 1. 산지면적(법 제8조제1항 후단에 따라 변경협의를 하려는 경우에는 이미 협의한 산지면적을 제외한 변경하려는 산지의 면적을 말한다. 이하 이 항에서 같다)이 200만제곱미터 이상(보전산지의 경우에는 100만제곱미터 이상)인 경우: 산림청장 2. 산지면적이 50만제곱미터 이상 200만제곱미터 미만(보전산지의 경우에는 3만제곱미터 이상 100만제곱미터 미만)인 경우 가. 산림청장 소관인 국유림의 산지인 경우: 산림청장 나. 산림청장 소관이 아닌 국유림, 공유림 또는 사유림의 산지인 경우: 시ㆍ도지사 3. 산지면적이 50만제곱미터 미만(보전산지의 경우에는 3만제곱미터 미만)인 경우 가. 산림청장 소관인 국유림의 산지인 경우: 산림청장 나. 산림청장 소관이 아닌 국유림, 공유림 또는 사유림의 산지인 경우: 시장ㆍ군수ㆍ구청장 ②법 제8조제1항 후단에서 “대통령령으로 정하는 경미한 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항을 말한다. 이 경우 관계 행정기관의 장은 지체없이 그 변경된 산지의 지번ㆍ지목 및 면적의 내역을 산림청장, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(이하 “산림청장등”이라 한다)에게 통보하여야 한다. 1. 관계 행정기관의 장이 산림청장등과 협의하여 지정 또는 결정한 지역등의 면적을 축소하는 것 2. 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제79조에 따른 분할 측량 결과 지역등이 구역의 변경 없이 그 면적이 증감되는 것 제16조(산지전용에 관한 협의 등) ①관계 행정기관의 장은 법 제14조제4항에 따라 산지전용에 관하여 산림청장등에게 협의를 요청하는 경우에는 산지전용협의요청서에 농림축산식품부령으로 정하는 서류를 첨부하여 제출(전자문서에 의한 제출을 포함한다)해야 한다. ②제1항의 규정에 의한 산지전용협의요청에 대한 심사에 관하여는 제15조제2항의 규정을 준용한다. 제19조(산지전용기간의 연장허가 등) ①법 제17조제2항에 따라 산지전용기간의 연장허가를 받거나 산지전용기간의 변경신고를 하려는 자는 각각 산지전용기간연장허가신청서 또는 산지전용변경신고서에 농림축산식품부령으로 정하는 서류를 첨부하여 산지전용기간이 만료되기 10일전까지 산림청장등에게 제출하여야 한다. 다만, 산지전용기간이 만료되기 10일전까지 산지전용기간의 연장허가를 신청하지 못하거나 변경신고를 하지 못한 때에는 산지전용기간이 만료되기 전에 산지전용기간연장허가신청서 또는 산지전용변경신고서에 사유를 명시하여 제출하되, 산지전용기간이 만료된 후에는 산지전용기간의 연장허가를 받거나 변경신고가 수리될 때까지 산지전용을 할 수 없다. ②산림청장등은 제1항에 따른 산지전용기간연장허가신청서 또는 산지전용변경신고서를 제출받은 경우에 산지전용기간을 연장하거나 변경하는 것이 타당하다고 인정되는 경우에는 기존의 산지전용연장기간과 연장받으려는 기간을 모두 합산하여 최초의 산지전용기간을 초과하지 아니하는 범위에서 산지전용기간의 연장허가를 하거나 변경신고를 수리하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 최초의 산지전용기간을 초과하여 산지전용기간을 연장할 수 있다. 1. 삭제 <2010. 12. 7.> 2. 삭제 <2010. 12. 7.> 3. 다른 법률에 따라 산지전용허가 또는 산지전용신고가 의제되는 행정처분의 경우로서 해당 법률에서 행정처분 기간의 연장을 달리 정한 경우 4. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하여 연장기간에 사업을 완료할 수 없는 경우 가. 천재지변 나. 일시적 경영악화 또는 자금부족, 그 밖에 부득이한 사유가 있다고 산림청장등이 인정하는 경우 ③제2항의 규정에 따라 산지전용기간의 연장허가를 하는 경우에는 농림축산식품부령이 정하는 산지전용허가증을 신청인에게 교부하여야 한다. 다만, 신청인 또는 신고인이 법 제38조의 규정에 따라 복구비를 미리 예치하여야 하는 때에는 그 예치사실을 확인한 후 연장허가를 하거나 변경신고를 수리하여야 한다. 제21조(대체산림자원조성비) ①산림청장등은 법 제19조제2항제1호에 따라 산지전용허가 또는 산지일시사용허가(다른 법률에 따라 산지전용허가 또는 산지일시사용허가가 의제되거나 배제되는 행정처분을 포함한다)를 받은 날부터 다음 각 호의 구분에 따른 기한까지 대체산림자원조성비를 납부할 것을 조건으로 산지전용허가 또는 산지일시사용허가를 할 수 있다. 1. 납부할 금액이 1천만원 미만일 때 : 20일 이상 30일 이내 2. 납부할 금액이 1천만원 이상 5천만원 미만일 때 : 30일 이상 60일 이내 3. 납부할 금액이 5천만원 이상일 때 : 60일 이상 90일 이내 제24조(대체산림자원조성비의 납부기한ㆍ산정기준 등) ①산림청장등은 법 제19조제8항 및 제10항에 따라 대체산림자원조성비의 부과금액이 확정된 경우에는 납부금액ㆍ납부기한ㆍ납부장소 등을 명시하여 대체산림자원조성비를 납부하여야 하는 자에게 납부고지하여야 한다. ②산림청장등은 제1항에 따라 납부고지를 하는 경우에는 납부고지서 발행일부터 20일 이상 90일 이내의 납부기간을 정하여 고지하여야 한다. 다만, 대체산림자원조성비를 납부하여야 할 자가 부득이한 사유로 인하여 그 기간의 연장을 신청한 경우에는 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 한 차례만 처음 고지한 납부기간의 범위에서 그 기간을 연장할 수 있다. ③대체산림자원조성비는 산지전용허가 또는 산지일시사용허가의 유형에 따라 다음 각호의 면적을 기준으로 부과하여야 한다. 1. 법 제14조에 따른 산지전용허가 또는 법 제15조의2제1항에 따른 산지일시사용허가를 받으려는 경우: 산지전용허가 또는 산지일시사용허가를 받는 산지의 면적 2. 다른 법률에 따라 산지전용허가 또는 산지일시사용허가가 의제되거나 배제되는 행정처분을 받으려는 경우: 해당 행정처분에 따라 산지전용허가 또는 산지일시사용허가가 의제되거나 배제되는 산지의 면적 ④법 제19조제8항에 따른 대체산림자원조성비의 단위면적당 금액은 해당 연도의 잣나무 조림비와 식재 후 10년까지의 숲가꾸기 비용을 합한 금액과 산림이 가지는 수원함양(水源涵養)ㆍ대기정화ㆍ토사유출방지ㆍ온실가스흡수 등의 공익적 가치평가액 및 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 해당 산지의 개별공시지가를 고려하여 산림청장이 매년 결정ㆍ고시한다. 이 경우 법 제19조제8항 후단에 따라 산지별ㆍ지역별 금액을 다음 각 호의 구분에 따라 달리할 수 있다. 1. 산지전용ㆍ일시사용제한지역은 단위면적당 금액에 100분의 100을 가산한 금액 2. 산지전용ㆍ일시사용제한지역을 제외한 보전산지는 단위면적당 금액에 100분의 30을 가산한 금액 3. 준보전산지는 단위면적당 금액 제52조(권한의 위임 등) ①산림청장은 법 제52조제1항에 따라 다음 각 호의 권한을 그 소관에 따라 산림청장의 소관이 아닌 국유림, 공유림 또는 사유림의 산지인 경우에는 시ㆍ도지사에게, 산림청장의 소관인 국유림의 산지인 경우에는 지방산림청장에게 각각 위임한다. 【산지관리법 시행규칙】 제10조(산지전용허가의 신청 등) ①영 제15조제1항의 규정에 의한 산지전용허가(변경허가)신청서는 별지 제3호서식에 의하고, 산지전용허가변경신고서는 별지 제4호서식에 의한다. ② 영 제15조제1항 각 호 외의 부분에서 “농림축산식품부령으로 정하는 서류”란 다음 각 호의 구분에 따른 서류를 말한다. 1. 산지전용허가를 신청하는 경우: 다음 각 목의 서류 (생략) 2. 산지전용허가에 대한 변경허가를 신청하는 경우: 다음 각 목의 서류 (생략) 제12조(산지전용 협의서류) ①영 제16조제1항의 규정에 의한 산지전용협의요청서는 별지 제6호서식에 의한다. ②영 제16조제1항에서 “농림축산식품부령이 정하는 서류”라 함은 제10조제2항 각호의 규정에 의한 서류를 말한다. 다만, 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제19조의 규정에 따라 토지 등을 수용 또는 사용하는 경우에는 제10조제2항제1호다목에 따른 서류를 제외한다 【택지개발촉진법】 제3조(택지개발지구의 지정 등) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사 또는 특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 한다)는 「주거기본법」 제5조에 따른 주거종합계획 중 주택ㆍ택지의 수요ㆍ공급 및 관리에 관한 사항(이하 “택지수급계획”이라 한다)에서 정하는 바에 따라 택지를 집단적으로 개발하기 위하여 필요한 지역을 택지개발지구로 지정(지정한 택지개발지구를 변경하는 경우를 포함한다. 이하 같다)할 수 있다. 이 경우 택지개발사업이 필요하다고 인정되는 지역이 둘 이상의 특별시ㆍ광역시ㆍ도 또는 특별자치도(이하 “시ㆍ도”라 한다)에 걸치는 경우에는 관계 시ㆍ도지사가 협의하여 지정권자를 정한다. 제7조(택지개발사업의 시행자 등) ① 택지개발사업은 다음 각 호의 자 중에서 지정권자가 지정하는 자(이하 “시행자”라 한다)가 시행한다. 1. 국가ㆍ지방자치단체 2. 「한국토지주택공사법」에 따른 한국토지주택공사(이하 “한국토지주택공사”라 한다) 3. 「지방공기업법」에 따른 지방공사 4. 「주택법」 제4조에 따른 등록업자(이하 “주택건설등 사업자”라 한다)로서 지정하려는 택지개발지구의 토지면적 중 대통령령으로 정하는 비율 이상의 토지를 소유하거나 소유권 이전계약을 체결하고 도시지역의 주택난 해소를 위한 공익성 확보 등 대통령령으로 정하는 요건과 절차에 따라 제1호부터 제3호까지에 해당하는 자(이하 “공공시행자”라 한다)와 공동으로 개발사업을 시행하는 자. 이 경우 대통령령으로 정하는 비율은 다음 각 목의 구분에 따른 범위에서 정한다. 가. 공공시행자가 공공주택건설 등 시급한 필요에 따라 주택건설등 사업자에게 공동으로 개발사업의 시행을 요청하는 경우: 100분의 20 이상 100분의 50 미만의 범위 나. 주택건설등 사업자가 토지 취득 또는 사업계획 승인 등의 어려움을 해소하기 위하여 공공시행자에게 공동으로 개발사업의 시행을 요청하는 경우: 100분의 50 이상 100분의 70 미만의 범위 5. 주택건설등 사업자로서 공공시행자와 협약을 체결하여 공동으로 개발사업을 시행하는 자 또는 공공시행자와 주택건설등 사업자가 공동으로 출자하여 설립한 법인(이하 “공동출자법인”이라 한다). 이 경우 주택건설등 사업자의 투자지분은 100분의 50 미만으로 하며, 공공시행자의 주택건설등 사업자 선정 방법, 협약의 내용 및 주택건설등 사업자의 이윤율 등에 대하여는 대통령령으로 정한다. 제8조(택지개발계획의 수립 등) ① 지정권자는 택지개발지구를 지정하려면 다음 각 호의 사항이 포함된 택지개발계획(이하 “개발계획”이라 한다)을 수립하여야 한다. 1. 개발계획의 개요 2. 개발기간 3. 토지이용에 관한 계획 및 주요 기반시설의 설치계획 4. 수용할 토지 등의 소재지, 지번(地番) 및 지목(地目), 면적, 소유권 및 소유권 외의 권리의 명세와 그 소유자 및 권리자의 성명ㆍ주소 5. 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항 ② 제1항에 따라 개발계획을 수립하는 절차와 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제9조(택지개발사업 실시계획의 작성 및 승인 등) ① 시행자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 택지개발사업 실시계획(이하 “실시계획”이라 한다)을 작성하고, 지정권자가 아닌 시행자는 실시계획에 대하여 지정권자의 승인을 받아야 한다. 승인된 실시계획을 변경(대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경은 제외한다)하려는 경우에도 같다. ② 실시계획에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제52조에 따라 작성된 지구단위계획과 택지의 공급에 관한 계획이 포함되어야 한다. ③ 지정권자가 실시계획을 작성하거나 승인하였을 때에는 이를 고시하고, 시행자 및 관할 시장ㆍ군수 또는 자치구의 구청장(특별자치도지사의 경우에는 시행자에 한정한다)에게 그 사실을 통지하여야 한다. 제11조(다른 법률과의 관계) ① 시행자가 실시계획을 작성하거나 승인을 받았을 때에는 다음 각 호의 결정ㆍ인가ㆍ허가ㆍ협의ㆍ동의ㆍ면허ㆍ승인ㆍ처분ㆍ해제ㆍ명령 또는 지정(이하 “인ㆍ허가등”이라 한다)을 받은 것으로 보며, 지정권자가 실시계획을 작성하거나 승인한 것을 고시하였을 때에는 관계 법률에 따른 인ㆍ허가등의 고시 또는 공고가 있은 것으로 본다. 1. ~ 9. (생략) 10. 「산지관리법」 제14조ㆍ제15조에 따른 산지전용허가 및 산지전용신고, 같은 법 제15조의2에 따른 산지일시사용허가ㆍ신고, 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제36조제1항ㆍ제4항에 따른 입목벌채등의 허가ㆍ신고 및 「산림보호법」 제9조제1항 및 제2항제1호ㆍ제2호에 따른 산림보호구역(산림유전자원보호구역은 제외한다)에서의 행위의 허가ㆍ신고 ② 지정권자가 실시계획을 작성하거나 승인하려는 경우 그 계획에 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항이 포함되어 있을 때에는 관계 기관의 장과 협의하여야 한다. 이 경우 관계 기관의 장은 지정권자의 협의 요청을 받은 날부터 대통령령으로 정하는 기간 내에 의견을 제출하여야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, ○○ ○○국제화계획지구 택지개발사업 지구지정(9차), 개발계획(11차) 및 실시계획(9차) 변경 승인 신청에 따른 국토교통부의 추가협의 요청 공문 및 산림청의 협의 회신 공문, ○○ ○○국제화계획지구 택지개발사업 지구지정(9차), 개발계획(11차) 및 실시계획(9차) 변경 승인 및 지형도면 고시(국토교통부 제2021-0000호), 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 「한국토지주택공사법」에 따라 토지의 취득·개발 등의 업무를 수행하는 법인으로, 경기도 ○○시 ○○동, ○○면 일원에서 시행하는 ‘○○ ○○ 국제화계획지구 및 택지개발지구’ 사업 중 택지개발사업의 사업시행자이다. 나) 국토교통부장관은 2021. 9. 8. 산림청장에 청구인의 ‘○○ ○○국제화계획지구 택지개발사업 지구지정(9차), 개발계획(11차) 및 실시계획(9차) 변경승인 신청’에 따라 추가 협의를 요청하였고, 이에 산림청장은 2021. 10. 27. 산지전용 기간만료(2020. 12. 31.)에 따라 신규 협의처리 검토 후 ‘실시계획 승인 시점을 기준으로 산지전용에 따른 대체산림자원조성비 납부 및 산지복구비 예치 후 사업시행’을 이행조건으로 협의 회신하였다. 다) 국토교통부장관은 2021. 11. 10. 국토교통부 고시 제2021-0000호로 ○○국제화계획지구 택지개발사업 지구지정(9차), 개발계획(11차) 및 실시계획(9차) 변경 승인 및 지형도면 등을 고시하였다. 라) 피청구인은 2021. 12. 14. 산림청장에게 ○○국제화계획지구 택지개발사업 실시계획 9차 변경승인에 따른 대체산림자원조성비 부과를 위한 의견 조회를 하고, 같은 해 12. 22. 산림청장으로부터 의견 회신을 받아, 2022. 12. 9. 청구인에게 ○○ ○○국제화계획지구 택지개발사업에 대하여 「산지관리법」 제19조에 의거 대체산림자원 조성비 574,177,080원을 부과하였다. 2) 이 사건 처분의 적정 여부 가) 청구인 주장의 요지 산지전용허가기간은 이 사건 사업의 사업기간인데, 실시계획변경승인으로 사업기간이 2025. 12. 31.까지 연장되었으므로, 산지전용허가기간도 위 기간까지 연장되었다. 따라서, 산지전용허가기간이 만료되었음을 전제로 한 이 사건 대체산림자원조성비 부과처분은 위법하다(이하 ‘이 사건 1주장’이라 한다). 이 사건 대체산림자원조성비 부과처분이 적법하다 하더라도, 이 사건 산지의 개별공시지가는 2013년 이후 산정되지 않았으므로, 최초 실시계획 당시의 이 사건 산지의 개별공시지가 또는 개발이익이 반영되지 않은 주변 산지의 개별공시지가를 참작해야 하는데, 이 사건 대체산림자원조성비 부과처분 당시의 개별공시지가를 추정하여 한 위 부과처분은 위법하다(이하 ‘이 사건 2주장’이라 한다). 나) 이 사건 1주장에 대하여 (1) 관련 법리 인허가 의제제도는 목적사업의 원활한 수행을 위해 창구를 단일화하여 행정절차를 간소화하는데 입법취지가 있고 목적사업이 관계 법령상 인허가의 실체적 요건을 충족하였는지에 관한 심사를 배제하려는 취지는 아니다. 따라서 시장 등이 실시계획을 승인하기 전에 관계 행정청과 미리 협의한 사항에 한하여 실시계획승인처분을 할 때에 관련 인허가가 의제되는 효과가 발생할 뿐이다(대법원 2018. 10. 25. 선고 2018두43095 판결 등 참조). (2) 구체적 판단 위 법리를 토대로 기록에 의하여 알 수 있는 아래와 같은 사정들을 보태어 보면, 택지개발사업 실시계획을 변경승인하는 경우에도 인허가 의제효력이 발생하기 위해서는 관계기관장과의 협의 절차가 필요하고, 경기도지사가 6차 실시계획 변경승인 과정에서 청구인과 산지전용기간 연장에 관한 협의를 마쳤다고 보기 어렵다. 따라서 산지전용기간 연장허가 효과가 발생하였다고 볼 수 없는바, 이 사건 1주장은 이유 없다. ① 「택지개발촉진법」 제9조제1항에 의하면, 사업시행자가 승인된 택지개발사업 실시계획을 변경하려는 경우에도 지정권자의 승인을 받아야 한다. 그런데 「택지개발촉진법」 제11조제2항은 ‘지정권자가 실시계획을 승인하려는 경우 그 계획에 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항(제10호는 산지관리법에 따른 산지전용허가 및 그 변경허가 등을 규정하고 있다)이 포함되어 있을 때에는 관계기관의 장과 협의하여야 한다’고 규정하고 있으므로, 지정권자는 실시계획 변경승인에도 관계기관장의 협의가 필요하다고 보는 것이 문언상 자연스러운 해석이다. 달리 위 법 제11조제2항의 ‘승인’에 변경승인은 제외된다고 볼 근거도 찾기 어렵다. ② 인허가 의제제도의 입법취지가 행정절차를 간소화하는 것이고 목적사업이 관계 법령상 인허가의 실체적 요건을 충족하였는지에 관한 심사를 배제하려는 취지가 아니며, 인허가 요건에 관한 심사는 기본적으로 다른 관청의 소관 사항인 이상, 인허가의제에 협의가 필요하지 않다거나 관계기관장과의 ‘협의’가 단순히 자문을 구하는 정도라고 보기는 어렵다. ③ 청구인은 이 사건 6차 실시계획 변경승인 이전에 산지전용허가기간 연장에 관한 의견을 제시거나 협의를 한 사실이 없어, 「택지개발촉진법」 제11조제2항이 정한 ‘협의 절차’가 완료되었다고 볼 사정이 없다. ④ 산지전용기간의 연장허가를 받거나 또는 산지전용기간의 변경신고를 하기 위해서는 산지전용기간연장허가신청서 또는 산지전용변경신고서에 산지의 소유권 또는 사용·수익권을 증명할 수 있는 서류를 첨부하여 제출하여야 된다. 위 서류들은 산지전용기간의 연장허가 여부를 심사하는 자료로 봄이 상당한데, 청구인은 이 사건 6차 실시계획 변경승인 이전에 위 자료를 제출하지 않았다. 다) 이 사건 2주장에 대하여 「산지관리법」 제19조제8항에 따르면, 대체산림자원조성비는 산지전용되는 산지의 면적에 부과시점의 단위면적당 금액을 곱한 금액으로 하되, 단위면적당 금액은 산림청장이 결정·고시한다. 비록 이 사건 산림의 공시지가가 2013년 이후 고시된바가 없다 하더라도, 대체산림자원조성비는 부과시점의 단위면적당 금액으로 계산되어야 하므로, 이 사건 산지의 2021년 단위면적당 금액으로 산정하여야 하는 점, 이 사건 산지 중 자연녹지에 대한 공시지가는 인근 자연녹지인 임야 표준지를, 용도지역에 대해서는 인근 표준지 공시지가 자료를 토대로 각 단위면적당 금액을 계산할 수 밖에 없을 것으로 보이는 점, 피청구인은 이 사건 대체산림자원조성비 부과시점인 2021년 기준으로 자연녹지지역에 대한 공시지가는 인근 자연녹지지역 임야 표준지 4개소 중 택지지구 반경 최단거리 필지 1개소를 선정하여 그 필지의 공시지가를 반영하였고, 자연녹지지역을 제외한 용도지역에 대해서는 ○○동 표준지 공시지가 자료를 토대로 최저 단가를 적용하여 대체산림자원조성비를 산정한 점 등에 비추어 보면, 이 사건 대체산림자원조성비 산정을 2013년 공시지가 내지 개발이익이 반영되지 않은 가격으로 산정하여야 한다고 보기 어렵고, 이 사건 대체산림자원조성비 산정이 위법하다고 보기 어렵다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.