대토보상 결과처분 심판청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○(답, 5,643㎡), ○○○-○(답, 2,138㎡), ○○○-○(답, 2,849㎡)(이하 3필지 토지를 일괄하여 ‘이 사건 토지’라 한다) 중 청구인이 소유한 공유지분을 피청구인에게 전부 이전한 자이다. 국토교통부장관은 2020. 3. 6. 이 사건 토지를 포함한 ○○시 ○○구 일원을 ○○○○ 공공주택지구로 지정(면적 8,126,948㎡)하고 「공공주택 특별법」제2조에 따라 공공주택사업(이하 ‘이 사건 공공주택사업’이라 한다) 고시(국토교통부 고시 제2020-○○○호)를 하였으며 피청구인은 이 사건 공공주택사업을 시행하는 공동시행자 중 하나이다. 청구인은 피청구인의 대토보상(토지소유자가 원하는 경우 토지 보상금 대신 동 사업지구 내 조성되는 토지로 보상) 계획 공고에 따라 이를 신청하여 선정된 후 2022. 11. 25. 피청구인과 대토보상계약을 체결하였다. 이에 따라 피청구인은 이 사건 토지의 청구인 지분전부를 이전 등기하였는데, 그 등기접수일은 2022. 12. 1.이다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 청구인은 2022. 11. 25. 대토보상 신청을 완료했으나 매수자인 피청구인의 늦장 대응으로 같은 해 12. 1. 등기소에 접수되었고 이로 인해 11월과 12월 국채 이자가 변동되어 청구인에게 연 500만 원 정도의 손해가 발생된다(향후 6년 기준하면 대략 3천여만 원 정도 손해가 발생됨). 이자 지급일이 계약 약정일 기준이 아니라 등기완료 기준으로 되는 것은 민법상이나 상법상 있을 수 없는 일이다. 2) 이 사건 대토보상 접수 및 작성, 법무사 선정은 피청구인 주관으로 진행하였는데 청구인이 신문고를 통한 이의신청 시 피청구인은 ○○○○○ 대토보상 자체 내규에는 아무런 하자가 없다고 답변하였고 당시 청구인이 피청구인에게 의뢰하여 법무사 전화번호를 확인하여 지급으로 등기소 접수를 의뢰했었는데 피청구인은 자체 내규에 의한다고 하며 늦장 대응에 대한 유감표명도 없으며 매도자의 재산에 대해서는 관심이 없다. 나. 피청구인 주장 1) 본안 전 항변 「행정심판법」제2조, 제3조, 제5조에 따라 국가가 사경제 주체로서 상대방과 대등한 위치에서 행하는 사법상 계약은 행정처분이라고 볼 수 없어 이는 행정심판의 대상이 될 수 없는데 청구인과 피청구인이 2022. 11. 25. 체결한 이 사건 대토보상계약은 당사자 간 대등하게 체결한 사법상 매매계약으로서 행정처분이라고 볼 수 없으므로 청구인의 이 사건 심판 청구는 행정심판 대상적격이 존재하지 않아 각하되어야 한다. 2) 이 사건 대토보상계약 절차상 하자 여부에 대하여 가)「대토보상 시행지침」제13조 제2항에 따라 대토보상체결 계약에 따른 토지보상 채권에 대한 이자는 이 사건 토지의 소유권이전 등기 접수일을 기준으로 판단하고 이는 ○○○○ 공공주택지구 보상안내문에 명시하여 고지하였고 이 사건 대토보상계약서 제3조 제2항에서도 규정하고 있는 바 이 사건 채권보상 시 이자율은 이 사건 토지의 소유권이전 등기 접수일을 기준으로 판단하여야 한다. 나) 청구인과 이 사건 대토보상계약을 체결한 2022. 11. 25.(금)은 대토보상기간 접수 마지막날이었는데 청구인은 이 사건 토지에 설정되어 있는 근저당권의 말소서류를 가지고 오지 않은 채 이 사건 대토보상계약 신청을 하였고 이후 신청 현장에서 대기하던 법무사가 철수한 이후 청구인이 근저당권 말소서류를 제출하여 피청구인은 주말이 지난 2022. 11. 28.(월)경 근저당권 말소서류를 법무사에게 제공하였다. 다) 보상계약절차 대토보상계약 체결 후 취득세 납부까지 통상 1주일 이상 소요되고 취득세 납부 후 등기신청까지 통상적으로 21일 정도 소요되나 청구인의 경우는 먼저 근저당권을 말소한 후 등기신청을 접수할 수 있어 통상보다 더욱 많은 시간이 필요한 상황이었으나 최대한 신속하게 등기절차를 진행하여 계약일인 2022. 11. 25.부터 2022. 12. 1.까지 6일 만에 등기신청이 접수된 상황으로 타 사례에 비추어 상당히 신속하게 등기신청이 접수되었으므로 늦장 대응을 하였다거나 절차상 하자 또는 위법이 존재하지 않는다. 라) 청구인은 피청구인이 의뢰한 법무사에게 전화하여 2022. 11. 30.까지 소유권이전등기 접수를 요청하였다고 주장하나 법무사는 이러한 요청을 받은 사실을 부인하고 있고 설사 법무사가 청구인의 요청을 받았다 하더라도 청구인의 요청에 기속되는 것이 아니므로 청구인의 이러한 주장은 이유없다 할 것이다. 마) 청구인의 경우 계약 체결 후로부터 6일 만에 신속하게 등기신청 접수된 것으로 아무런 하자가 없이 업무를 처리하였음에도 청구인은 이자율을 이유로 억지 주장을 하고 있다(만약 11월에 비해 12월 이자율이 늘었다면 청구인은 위와 같은 민원을 제기하지 않았을 것임). 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률】 제63조(현금보상 등) ① 손실보상은 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 현금으로 지급하여야 한다. 다만, 토지소유자가 원하는 경우로서 사업시행자가 해당 공익사업의 합리적인 토지이용계획과 사업계획 등을 고려하여 토지로 보상이 가능한 경우에는 토지소유자가 받을 보상금 중 본문에 따른 현금 또는 제7항 및 제8항에 따른 채권으로 보상받는 금액을 제외한 부분에 대하여 다음 각 호에서 정하는 기준과 절차에 따라 그 공익사업의 시행으로 조성한 토지로 보상할 수 있다. <개정 2022. 2. 3.> 1. 토지로 보상받을 수 있는 자: 토지의 보유기간 등 대통령령으로 정하는 요건을 갖춘 자로서 「건축법」 제57조제1항에 따른 대지의 분할 제한 면적 이상의 토지를 사업시행자에게 양도한 자(공익사업을 위한 관계 법령에 따른 고시 등이 있은 날 당시 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 기관에 종사하는 자 및 종사하였던 날부터 10년이 경과하지 아니한 자는 제외한다)가 된다. 이 경우 대상자가 경합(競合)할 때에는 제7항제2호에 따른 부재부동산(不在不動産) 소유자가 아닌 자 중 해당 공익사업지구 내 거주하는 자로서 토지 보유기간이 오래된 자 순으로 토지로 보상하며, 그 밖의 우선순위 및 대상자 결정방법 등은 사업시행자가 정하여 공고한다. 가. 국토교통부 나. 사업시행자 다. 제21조제2항에 따라 협의하거나 의견을 들어야 하는 공익사업의 허가ㆍ인가ㆍ승인 등을 하는 기관 라. 공익사업을 위한 관계 법령에 따른 고시 등이 있기 전에 관계 법령에 따라 실시한 협의, 의견청취 등의 대상인 중앙행정기관, 지방자치단체, 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조에 따른 공공기관 및 「지방공기업법」에 따른 지방공기업 2. 보상하는 토지가격의 산정 기준금액: 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 일반 분양가격으로 한다. 3. 보상기준 등의 공고: 제15조에 따라 보상계획을 공고할 때에 토지로 보상하는 기준을 포함하여 공고하거나 토지로 보상하는 기준을 따로 일간신문에 공고할 것이라는 내용을 포함하여 공고한다. ② 제1항 단서에 따라 토지소유자에게 토지로 보상하는 면적은 사업시행자가 그 공익사업의 토지이용계획과 사업계획 등을 고려하여 정한다. 이 경우 그 보상면적은 주택용지는 990제곱미터, 상업용지는 1천100제곱미터를 초과할 수 없다. ③ 제1항 단서에 따라 토지로 보상받기로 결정된 권리(제4항에 따라 현금으로 보상받을 권리를 포함한다)는 그 보상계약의 체결일부터 소유권이전등기를 마칠 때까지 전매(매매, 증여, 그 밖에 권리의 변동을 수반하는 모든 행위를 포함하되, 상속 및 「부동산투자회사법」에 따른 개발전문 부동산투자회사에 현물출자를 하는 경우는 제외한다)할 수 없으며, 이를 위반하거나 해당 공익사업과 관련하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에 사업시행자는 토지로 보상하기로 한 보상금을 현금으로 보상하여야 한다. 이 경우 현금보상액에 대한 이자율은 제9항제1호가목에 따른 이자율의 2분의 1로 한다. <개정 2020. 4. 7., 2022. 2. 3.> 1. 제93조, 제96조 및 제97조제2호의 어느 하나에 해당하는 위반행위를 한 경우 2. 「농지법」 제57조부터 제61조까지의 어느 하나에 해당하는 위반행위를 한 경우 3. 「산지관리법」 제53조, 제54조제1호ㆍ제2호ㆍ제3호의2ㆍ제4호부터 제8호까지 및 제55조제1호ㆍ제2호ㆍ제4호부터 제10호까지의 어느 하나에 해당하는 위반행위를 한 경우 4. 「공공주택 특별법」 제57조제1항 및 제58조제1항제1호의 어느 하나에 해당하는 위반행위를 한 경우 5. 「한국토지주택공사법」 제28조의 위반행위를 한 경우 ④ 제1항 단서에 따라 토지소유자가 토지로 보상받기로 한 경우 그 보상계약 체결일부터 1년이 지나면 이를 현금으로 전환하여 보상하여 줄 것을 요청할 수 있다. 이 경우 현금보상액에 대한 이자율은 제9항제2호가목에 따른 이자율로 한다. ⑤ 사업시행자는 해당 사업계획의 변경 등 국토교통부령으로 정하는 사유로 보상하기로 한 토지의 전부 또는 일부를 토지로 보상할 수 없는 경우에는 현금으로 보상할 수 있다. 이 경우 현금보상액에 대한 이자율은 제9항제2호가목에 따른 이자율로 한다. <개정 2013. 3. 23.> ⑥ 사업시행자는 토지소유자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하여 토지로 보상받기로 한 보상금에 대하여 현금보상을 요청한 경우에는 현금으로 보상하여야 한다. 이 경우 현금보상액에 대한 이자율은 제9항제2호가목에 따른 이자율로 한다. <개정 2013. 3. 23.> 1. 국세 및 지방세의 체납처분 또는 강제집행을 받는 경우 2. 세대원 전원이 해외로 이주하거나 2년 이상 해외에 체류하려는 경우 3. 그 밖에 제1호ㆍ제2호와 유사한 경우로서 국토교통부령으로 정하는 경우 ⑦ 사업시행자가 국가, 지방자치단체, 그 밖에 대통령령으로 정하는 「공공기관의 운영에 관한 법률」에 따라 지정ㆍ고시된 공공기관 및 공공단체인 경우로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당되는 경우에는 제1항 본문에도 불구하고 해당 사업시행자가 발행하는 채권으로 지급할 수 있다. 1. 토지소유자나 관계인이 원하는 경우 2. 사업인정을 받은 사업의 경우에는 대통령령으로 정하는 부재부동산 소유자의 토지에 대한 보상금이 대통령령으로 정하는 일정 금액을 초과하는 경우로서 그 초과하는 금액에 대하여 보상하는 경우 ⑧ 토지투기가 우려되는 지역으로서 대통령령으로 정하는 지역에서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 공익사업을 시행하는 자 중 대통령령으로 정하는 「공공기관의 운영에 관한 법률」에 따라 지정ㆍ고시된 공공기관 및 공공단체는 제7항에도 불구하고 제7항제2호에 따른 부재부동산 소유자의 토지에 대한 보상금 중 대통령령으로 정하는 1억원 이상의 일정 금액을 초과하는 부분에 대하여는 해당 사업시행자가 발행하는 채권으로 지급하여야 한다. 1. 「택지개발촉진법」에 따른 택지개발사업 2. 「산업입지 및 개발에 관한 법률」에 따른 산업단지개발사업 3. 그 밖에 대규모 개발사업으로서 대통령령으로 정하는 사업 ⑨ 제7항 및 제8항에 따라 채권으로 지급하는 경우 채권의 상환 기한은 5년을 넘지 아니하는 범위에서 정하여야 하며, 그 이자율은 다음 각 호와 같다. 1. 제7항제2호 및 제8항에 따라 부재부동산 소유자에게 채권으로 지급하는 경우 가. 상환기한이 3년 이하인 채권: 3년 만기 정기예금 이자율(채권발행일 전달의 이자율로서, 「은행법」에 따라 설립된 은행 중 전국을 영업구역으로 하는 은행이 적용하는 이자율을 평균한 이자율로 한다) 나. 상환기한이 3년 초과 5년 이하인 채권: 5년 만기 국고채 금리(채권발행일 전달의 국고채 평균 유통금리로 한다) 2. 부재부동산 소유자가 아닌 자가 원하여 채권으로 지급하는 경우 가. 상환기한이 3년 이하인 채권: 3년 만기 국고채 금리(채권발행일 전달의 국고채 평균 유통금리로 한다)로 하되, 제1호가목에 따른 3년 만기 정기예금 이자율이 3년 만기 국고채 금리보다 높은 경우에는 3년 만기 정기예금 이자율을 적용한다. 나. 상환기한이 3년 초과 5년 이하인 채권: 5년 만기 국고채 금리(채권발행일 전달의 국고채 평균 유통금리로 한다) 제28조(재결의 신청) ① 제26조에 따른 협의가 성립되지 아니하거나 협의를 할 수 없을 때(제26조제2항 단서에 따른 협의 요구가 없을 때를 포함한다)에는 사업시행자는 사업인정고시가 된 날부터 1년 이내에 대통령령으로 정하는 바에 따라 관할 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있다. ② 제1항에 따라 재결을 신청하는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 수수료를 내야 한다. 제30조(재결 신청의 청구) ① 사업인정고시가 된 후 협의가 성립되지 아니하였을 때에는 토지소유자와 관계인은 대통령령으로 정하는 바에 따라 서면으로 사업시행자에게 재결을 신청할 것을 청구할 수 있다. ② 사업시행자는 제1항에 따른 청구를 받았을 때에는 그 청구를 받은 날부터 60일 이내에 대통령령으로 정하는 바에 따라 관할 토지수용위원회에 재결을 신청하여야 한다. 이 경우 수수료에 관하여는 제28조제2항을 준용한다. ③ 사업시행자가 제2항에 따른 기간을 넘겨서 재결을 신청하였을 때에는 그 지연된 기간에 대하여 「소송촉진 등에 관한 특례법」 제3조에 따른 법정이율을 적용하여 산정한 금액을 관할 토지수용위원회에서 재결한 보상금에 가산(加算)하여 지급하여야 한다. 제50조(재결사항) ① 토지수용위원회의 재결사항은 다음 각 호와 같다. 1. 수용하거나 사용할 토지의 구역 및 사용방법 2. 손실보상 3. 수용 또는 사용의 개시일과 기간 4. 그 밖에 이 법 및 다른 법률에서 규정한 사항 ② 토지수용위원회는 사업시행자, 토지소유자 또는 관계인이 신청한 범위에서 재결하여야 한다. 다만, 제1항제2호의 손실보상의 경우에는 증액재결(增額裁決)을 할 수 있다. 【공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행령】 제14조(재결 신청의 청구 등) ① 토지소유자 및 관계인은 법 제30조제1항에 따라 재결 신청을 청구하려는 경우에는 제8조제1항제1호에 따른 협의기간이 지난 후 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 다음 각 호의 사항을 적은 재결신청청구서를 사업시행자에게 제출하여야 한다. 1. 사업시행자의 성명 또는 명칭 2. 공익사업의 종류 및 명칭 3. 토지소유자 및 관계인의 성명 또는 명칭 및 주소 4. 대상 토지의 소재지ㆍ지번ㆍ지목 및 면적과 토지에 있는 물건의 종류ㆍ구조 및 수량 5. 협의가 성립되지 아니한 사유 ② 법 제30조제3항에 따라 가산하여 지급하여야 하는 금액은 관할 토지수용위원회가 재결서에 적어야 하며, 사업시행자는 수용 또는 사용의 개시일까지 보상금과 함께 이를 지급하여야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 토지 등기사항전부증명서, 사업인정 고시문, 대토보상 계획 공고문, 대토보상(2차) 계약대상자 선정 통보 및 계약 안내 공문, 대토보상계약서, 용지보상채권 발행이율 등 통보 내부결재문, 민원회신문, 청구서, 답변서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 이 사건 토지의 본인지분 전부를 피청구인에게 이전한 자이다. 나) 국토교통부장관은 2020. 3. 6. 이 사건 토지를 포함한 ○○시 ○○구 일원을 ○○○○ 공공주택지구로 지정(면적 8,126,948㎡)하고 「공공주택 특별법」제2조에 따라 이 사건 공공주택사업 고시(국토교통부 고시 제2020-245호)를 하였으며 피청구인은 이 사건 공공주택사업을 시행하는 공동시행자 중 하나이다. 다) 피청구인은 2022. 10. 6. 이 사건 공공주택사업에 대한 대토보상 계획 공고를 하였다. 라) 청구인은 피청구인에게 대토보상 신청을 하였으며 피청구인은 2022. 11. 17. 청구인에게 이 사건 공공주택사업의 대토보상 계약대상자로 선정되었음을 안내하면서 대토보상 계약체결관련 안내를 하였다. 마) 청구인과 피청구인은 2022. 11. 25. 이 사건 토지에 대한 대토보상계약서를 체결(매도인 ○○○, 공동매수인 ○○○○○○공사, ○○○○○○공사, ○○○○○○공사, 매매대금 1,125,443,996원)하였다. 바) 이 사건 토지의 청구인 지분 전부에 대해서는 2022. 12. 1.을 접수일자로 하여 피청구인에게 소유권이전 등기되었다. 사) 2022년 11월 적용 이자율은 4.23%이며, 2022년 12월 적용 이자율은 3.89%이다. 아) 이후 청구인은 피청구인에게 ‘소유권이전 등기 접수 요청일인 2022. 11. 30.에 접수가 되지 않은 사유, 이자기산일 기준이 ○○와 다른지 여부, 이자기산일이 12월 기준으로 확정되어 이자율이 11월 대비 낮아진 부분에 대해 보상을 받을 수 있는 방법 또는 계약을 해지할 수 있는 방법’에 대해 전화로 민원을 제기하였으며 피청구인은 이에 대해 ‘보상계약절차대로 소유권이전등기 신청을 완료하였으며 대토보상 이자기산일은 대토보상계획 공고문과 대토보상계약서에 기재된 것과 같이 소유권이전등기 접수일로서 ○○과 기준이 동일함, 이자율이 낮아진것에 대해 계약업무처리 과정에서 위법·부당한 점을 발견하지 못하여 별도 보상이나 계약해지는 현시점에서 어려움’의 요지로 회신하였다. 자) 청구인은 2022. 12. 16. 피청구인에게 ‘11. 25. 대토 보상 신청하였음에도 불구하고 피청구인의 늑장 대응으로 12. 1. 등기 접수되어 지급 이자율이 11월 대비 하락하여 손해를 보았으며 신청 당시 피청구인이 고용한 법무사에게 11. 30.까지 접수요청 하였으나 이날까지 접수되지 않았으니 철저한 조사와 계약 취소해도 무방함’의 내용으로 민원을 제출하였고 피청구인은 ‘이자기산일은 관련 규정 기준에 따라 설정되었으며 해당 계약 건은 통상적인 기간보다 신속하게 계약 절차가 이행되어 계약업무처리 과정에서 위법·부당한 점이 없다’는 내용으로 회신하였다. 2) 본안 전 판단 살피건대, 행정심판의 대상이 되는 행정청의 처분은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 등을 말하는바, 국가 등이 사경제의 주체로서 행하는 계약은 행정청이 공권력의 주체로서 상대방의 의사 여하에 불구하고 일방적으로 행하는 행정처분이라고 볼 수 없다. 청구인과 피청구인 간 2022. 11. 25. 체결한 것은 대토보상계약으로 이것이 비록 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 근거한 것이라고 하여도 이는 이 사건 당사자들 간 합의에 따른 계약인 것인바, 그 취소 내지 무효확인을 행정심판으로 구할 처분이라 볼 수 없다. 가사 청구인의 불분명한 청구취지를 위 대토보상계약 제3조 제2항의 이자율을 적용함에 있어 2022년 11월 이자율을 적용하라는 의무이행심판청구로 선해하더라도 의무이행심판은 당사자의 신청에 대한 거부처분이나 부작위를 대상으로 한 것으로, 모두 행정청의 처분을 전제로 한 것인데(부작위에 대한 의무이행심판의 경우에는 처분 의무 전제) 이 사건의 경우 처분으로 볼 여지가 있는 것은 대토보상계약 또는 등기접수 행위 정도라 할 것인데, 전자는 위에서 본 바와 같이 처분이라 할 수 없고, 후자는 사실행위에 불과하여 이 역시 처분이 아니므로 어느 모로 보나 이 사건 심판청구는 부적법하다. 4. 결 론 그렇다면 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.