대폐차 신고수리통보서 발급신청 반려처분 취소청구

1. 사건개요 가. 청구인은 「화물자동차 운수사업법」(이하 ‘화물자동차법’이라 한다) 제3조에 따라 화물자동차 운송사업 허가를 받은 법인이고, 피청구인은 같은 법 제64조 등에 따라 국토교통부장관으로부터 대폐차 신고 수리업무를 위탁받은 단체이다. 나. 청구인은 2023. 10. 19. 피청구인에게 ‘A82바**** 구조변경 사다리형 화물자동차(이하 ‘이 사건 차량’이라 한다)를 일반형 화물자동차로 대폐차하겠다‘는 취지로 대폐차 신고수리통보서 발급신청(화물자동차 운송사업 허가사항 변경신고, 이하 ’이 사건 신고‘라 한다)을 하였다. 다. 피청구인은 2023. 10. 23. 청구인에게 ‘이 사건 차량은 공급허용 특수용도형 화물자동차로 확인되고, 국토교통부장관이 2017. 9. 14. 통보한 화물자동차 대폐차 업무처리 절차 안내 및 불법증차 근절을 위한 지시사항 알림(이하 ‘2017년 지침’이라 한다)에 따라 2004. 1. 20. 이후 증차된 차량에 해당하므로 국토교통부 고시인 「화물자동차 대폐차 업무처리 규정」(이하 ‘대폐차 업무처리 규정’이라 한다)에 의거 공급이 허용되는 이 사건 차량을 공급이 제한되는 일반형 화물자동차로 대폐차하는 것은 불가하다’는 취지로 대폐차 신고수리통보서 발급신청 반려처분(화물자동차 운송사업 허가사항 변경신고 수리거부처분, 이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 서울행정법원에서 이 사건 차량을 ‘공급제한 특수용도형 화물자동차’에 해당한다고 판단하였음에도(서울행정법원 2022구합***** 변경허가 직권취소 처분의 취소, ‘이하 이 사건 판결’이라 한다), 피청구인이 이 사건 차량을 ‘공급허용 특수용도형 화물자동차’로 자의적 해석하여 이 사건 처분을 하였다. 나. 피청구인이 반려사유 및 관련 법령을 구체적으로 명시하지 아니한 채 그 유효성과 적법성이 확인되지 않은 내부지침인 2017년 지침을 근거로 이 사건 처분을 하였는바, 이 사건 처분은 법률에 근거하지 않은 행정처분이다. 다. 종로구청장은 2012년 7월 청구인에게 이 사건 차량 등 24대의 구조변경 사다리차에 대한 증차허가(이하 ‘이 사건 증차허가’라 한다)를 하였고, 피청구인이 위 24대의 차량 중 20대의 차량에 대해서는 일반형 화물자동차로 대폐차 신고수리를 해 주었는바, 이 사건 차량에 대한 대폐차 신고수리를 거부하는 것은 「행정기본법」 제9조의 평등의 원칙(자기구속의 원칙) 위반에 해당한다. 3. 피청구인 주장 가. 공급제한 화물자동차는 애당초부터 증차허가를 받을 수 없고, 이 사건 판결에 의해 이 사건 증차허가의 직권취소가 취소되어 이 사건 증차허가가 유효하게 되었으므로, 이 사건 증차허가의 대상인 이 사건 차량의 실질을 공급허용 화물자동차로 보아야 한다. 나. 이 사건 차량을 공급제한 화물자동차인 일반형 화물자동차로 대폐차하는 것은 화물자동차 운송사업 허가 당시 대수가 정하여진 화물자동차를 증차하는 것과 다름이 없는바, 해당 대폐차는 화물자동차법 제3조제3항 본문에 따른 변경허가의 대상으로 보아야 하고, 같은 법 제3조제3항 단서 및 같은 법 시행령 제3조에서 정하고 있는 변경신고의 대상으로는 볼 수 없으므로(대법원 2016. 2. 18. 선고 2015두50474 판결 참조), 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하다. 다. 피청구인이 이 사건 증차허가로 증차된 24대의 차량 중 20대의 차량에 대하여 대폐차 신고를 수리하였던 것은 피청구인의 업무 미숙에 따른 것으로 2017년 지침이 시행됨에 따라 피청구인은 과거의 업무처리에 문제가 있음을 인지하였는바, 행정관행의 변경에 정당한 사유가 있으므로, 이를 두고 평등의 원칙에 반한다고 할 수 없다. 4. 관계법령 화물자동차 운수사업법 제2조, 제3조, 제48조, 제57조, 제64조 화물자동차 운수사업법 시행령 제3조, 제15조 화물자동차 운수사업법 시행규칙 제3조, 제52조의3 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 자동차 등록원(갑) 등본ㆍ초본, 이 사건 판결문, 영등포구청장 회신문, 국토교통부장관 회신문, 대폐차 신고수리통보서 발급 신청서, 이 사건 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 자동차 등록원(갑) 등본ㆍ초본 등에 따르면, 이 사건 차량의 차종은 화물 중형, 용도는 영업용, 세부유형은 그 밖의 특수용도형 화물자동차로 되어 있다. 나. 종로구청장은 2012년 7월경 청구인에게 ‘이 사건 차량 등 사다리차 24대의 증차를 허가한다’는 취지의 이 사건 증차허가(화물자동차 운송사업 변경허가)를 하였다. 다. 청구인의 실질적인 운영자 A는 이 사건 증차허가와 관련하여 화물자동차법 위반 혐의로 수사를 받았으나, ‘종로구청에서 현행법상 허용되지 않는 사다리차 등의 증차가 이루어진 것은 공무원의 업무착오에 의한 것이었을 개연성을 배제할 수 없다’는 등의 이유로 2014. 9. 2. 혐의없음(증거불충분) 처분을 받았다. 라. 종로구청장으로부터 이 사건 증차허가 관련 업무를 이관받은 영등포구청장은 2021. 12. 14. 청구인에게 ‘이 사건 차량 등 24대 차량은 신규 공급을 제한한 특수용도형 화물자동차에 해당함에도 변경허가(증차)를 받은 사실이 확인된다’는 이유로 이 사건 증차허가를 직권취소하였다. 마. 청구인은 2022. 5. 4. ‘이 사건 차량 등 24대 차량은 신규 공급이 금지된 특수용도형 화물자동차가 아니라 신규 공급을 허가할 수 있는 특수작업형 특수자동차에 해당한다고 볼 여지가 충분하다’는 등의 요지로 주장하며 이 사건 증차허가 직권취소 취소의 소를 청구하였다(서울행정법원 2022구합*****). 바. 서울행정법원은 2023. 2. 3. ‘이 사건 차량 등 24대의 차량은 당초 일반형 화물자동차로 출고된 카고 트럭에 고층 건물 이삿짐을 운반하는 사다리장치 등을 부착하여 구조변경한 것으로, 그 주된 기능은 화물을 운송하는 데 있으며, 사다리장치를 통해 이사화물을 상ㆍ하로 운송하기 위한 적재공간이 별도로 설치되어 있어 이 사건 차량은 특수용도형 화물자동차의 세부기준에 부합하고, 그 용도와 목적 등에 비추어 「화물자동차 운수사업 공급기준 고시」(이하 ’공급기준 고시‘라 한다)에서 정한 예외적인 공급허가 대상에 해당한다고 보기 어려우므로, 이 사건 차량 등은 신규 공급 허가를 금지한 유형의 특수용도형 화물자동차에 해당한다고 봄이 타당하여 이 사건 증차허가에 하자가 있으나, 이 사건 증차허가의 직권취소처분으로 달성할 수 있는 공익상 필요가 청구인이 입게 될 불이익을 정당화할 만큼 우월한 경우에 해당한다고 보기 어렵다’는 취지로 이 사건 증차허가의 직권취소를 취소하는 판결을 하였으며, 해당 판결은 2023. 2. 28. 확정되었다. 사. 서울특별시장은 2022. 7. 14. 청구인에게 ‘이 사건 증차허가가 위법하여 이 사건 차량 등은 불법증차한 차량에 해당한다’며 청구인에게 유가보조금 지급 거절 및 반환처분을 하였고, 이에 청구인이 2022. 12. 29. 유가보조금 지급거절 및 반환처분 등 취소소송을 청구하였으며, 서울행정법원은 2023. 11. 23. ‘서울특별시장이 제출한 증거들만으로는 청구인이 적법한 절차에 따라 허가를 받지 아니하고 증차한 경우에 해당한다고 인정하기 어렵고, 달리 이를 인정할 증거가 없어서 청구인에 대한 유가보조금 지급이 적절하지 않은 객관적인 사유가 있다고도 볼 수 없으므로, 그 처분사유가 인정되지 아니한다’며 청구인 승소의 판결을 하면서 ‘이 사건 증차허가가 허가대상이 아닌 차량에 대하여 이루어진 것으로서 처분 당시부터 하자있는 처분에 해당한다는 점이 충분이 인정되었다’고 설시하였다(서울행정법원 2022구합*****). 아. 한편, 청구인은 2015년부터 2017년까지 피청구인에게 이 사건 증차허가로 증차된 24대 중 이 사건 차량 등 4대를 제외한 나머지 20대의 차량에 대해 일반형 화물자동차로 대폐차 신고를 하였고, 피청구인은 청구인에게 대폐차 신고수리통보서를 발급한 사실이 있다. 자. 국토교통부장관은 2017년 6월 ~ 9월 사업용 화물자동차 불법증차 조사TF를 구성ㆍ운영한 후 조사결과에 따른 후속조치로 2017. 9. 14. 피청구인 등에게 다음과 같이 2017년 지침을 통보하였다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=146093557"> - 다 음 - ┌────────────────────────────────────────────────┐ │□ 공급허용 화물자동차를 공급제한 화물자동차로 불법증차 │ │ ○ 관할관청: 특수용도형 사다리차(2004. 1. 20. 이전 구조변경)가 특수작업형 특수자동차 명목으로 │ │허가(또는 증차)되는 일이 없도록 각별히 주의하고, 관할협회의 증차시점 확인 등 요구사항에 │ │대하여 적극 협조 │ │ ○ 관할협회: 예외적으로 증차시점에 따라 공급제한형으로 대폐차가 가능한 화물자동차(사다리형 │ │화물자동차, 셀프로더, 세이프티로더, 고소작업차 등)를 대폐차하려는 경우 해당차량이 2004. │ │1. 20. 이전 허가된 차량인지 여부를 반드시 확인 후 수리 │ └────────────────────────────────────────────────┘ </img> 차. 청구인은 2023. 6. 14. 국민신문고를 통해 국토교통부장관에게 ‘대폐차 업무처리 규정 제3조제1항에 따라 공급제한 특수용도형 화물자동차인 사다리차를 일반형 화물자동차로 대폐차하는 것이 가능한지’ 해석을 요청하였으며, 국토교통부장관은 2023. 7. 3. 청구인에게 ‘구조변경 사다리차(특수용도형 화물자동차)는 현행 대폐차 업무처리 규정에 따라 일반형 화물자동차로 대폐차 가능하다’고 회신하였다. 카. 청구인은 2023. 8. 8. 국민신문고를 통해 국토교통부장관에게 ‘관할구청에서 공급제한 특수용도형 화물자동차에 관하여 불법증차의심차량을 인지하여 행정처분하였고 행정소송에서 해당 업체의 승소판결이 확정되었을 경우 공급제한 특수용도형 차량에 한하여 일반형ㆍ밴형ㆍ특수용도형 화물자동차로 대폐차 가능한지’ 질의하였으며, 국토교통부장관은 2023. 8. 30. 청구인에게 ‘불법증차에 대한 행정처분이 행정소송 확정판결에 따라 취소되었다면 해당 차량은 동일한 처분사유에 대하여 논할 수 없을 것으로 판단되며, 이에 따라 해당 차량은 대폐차가 허용되는 것으로 판단된다’는 취지의 회신을 하였다. 타. 청구인은 위 차항 및 카항 국토교통부장관의 회신문 등을 첨부하여 2023. 9. 18. 피청구인에게 ‘구조변경 사다리차인 이 사건 차량을 일반형 화물자동차로 대폐차하겠다’는 취지로 대폐차 신고수리통보서 발급 신청을 하였으며, 피청구인은 2023. 9. 20. 청구인에게 다음과 같이 발급 신청을 반려하였다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=146093955"> 다 음 - ┌──────────────────────────────────────────────┐ │- 제목: 대폐차 신고수리통보서 발급신청의 반려 │ │ 사다리형 특수용도형 화물자동차의 경우 공급기준 고시에 의거 공급제한 특수용도형 화물자동차 │ │였으나, 당해 차량은 2012년경 종로구청에서 변경(증차)허가를 받은 공급허용 특수용도형 화물자 │ │동차로 확인되며 │ │ 아울러 국토교통부에서는 ‘화물자동차 대폐차 업무처리 절차 안내 및 불법증차 근절을 위한 지 │ │시사항’(2017년 지침)으로 사다리형 특수용도형 화물자동차에서 일반형ㆍ밴형ㆍ덤프형 및 공급 │ │제한 특수용도형 화물자동차로 대폐차하려는 경우 해당 차량의 증차시점(2004. 1. 20. 이전)을 반 │ │드시 확인하여 수리하라는 행정지시사항이 통보되었는바, │ │ 이 사건 차량의 경우 2004. 1. 20. 이후 증차된 차량으로 대폐차 업무처리 규정에 의거 공급허용 │ │특수용도형 차량은 일반형ㆍ밴형ㆍ덤프형 및 공급제한 특수용도형 화물자동차와 대폐차가 불가함 │ │에 따라 대폐차 신고수리통보서 발급 신청을 반려하오니 이 점 널리 양해하여 주시기 바랍니다. │ └──────────────────────────────────────────────┘ </img> 파. 청구인은 2023년 10월경 영등포구청장에게 ‘이 사건 판결문상 공급제한 특수용도형 화물자동차인 사다리차의 대폐차 가능여부’에 대하여 질의하였으며, 영등포구청장은 2023. 10. 19. 청구인에게 ‘이 사건 판결문상의 공급제한 특수용도형 화물자동차인 사다리차의 경우 대폐차가 가능할 것으로 판단된다’는 취지의 회신을 하였다. 하. 청구인은 위 파항 영등포구청장 회신문 등을 첨부하여 2023. 10. 19. 피청구인에게 이 사건 신고를 하였고, 피청구인은 2023. 10. 23. 청구인에게 ‘위 타항 2023. 9. 20.자 반려통보와 동일한 사유로 인해 대폐차가 불가하다’며 이 사건 처분을 하였는데, 피청구인은 이 사건 처분을 하면서 심판청구의 기간 등 이 사건 처분에 대한 불복의 방법을 알리지 아니하였다. 거. 청구인이 이 사건 처분과 관련하여 서울특별시장에게 진정민원을 제출하자 서울특별시장은 2023. 11. 6. 피청구인에게 이 사건 처분의 근거 자료 등을 요청하는 한편 국토교통부장관에게 ‘이 사건 차량의 공급제한 화물자동차로의 대폐차 가능여부’를 질의하였으며, 국토교통부장관은 2023. 12. 1. 서울특별시장에게 ‘이 사건 판결 등에 따르면 이 사건 증차허가로 증차된 차량들의 실질은 공급허용 화물자동차로 보이며, 공급허용 화물자동차로 증차된 해당 차량은 일반형ㆍ밴형 및 공급제한형 특수용도형 화물자동차로의 대폐차는 제한된다. 따라서 2017년 지침에 따라 증차시점이 2004년 허가제 시행 이전인지 여부를 확인하여 수리하여야 한다’는 취지의 회신을 하였다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 화물자동차법 제2조제1호 및 같은 법 시행규칙 제3조에 따르면 ‘화물자동차’란 「자동차관리법」 제3조에 따른 화물자동차 및 특수자동차로서 「자동차관리법 시행규칙」 별표 1에 따른 일반형ㆍ덤프형ㆍ밴형 및 특수용도형 화물자동차와 견인형ㆍ구난형 및 특수용도형 특수자동차를 말한다고 되어 있다. 2) 화물자동차법 제3조에 따르면 화물자동차 운송사업을 경영하려는 자는 국토교통부장관의 허가를 받아야 하고(제1항), 화물자동차 운송사업의 허가를 받은 운송사업자가 허가사항을 변경하려면 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관의 변경허가를 받아야 하나, 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하려면 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관에게 신고하여야 하며(제3항), 국토교통부장관은 변경신고를 받은 날부터 3일 이내에 신고수리 여부를 신고인에게 통지하여야 한다(4항)고 되어 있고, 같은 법 시행령 제3조제2항제4호에 따르면 법 제3조제3항 단서에서 “대통령령으로 정하는 경미한 사항”이란 ‘화물자동차의 대폐차(代廢車)’를 말한다고 되어 있다. 3) 화물자동차법 제57조제2항에 따르면 대폐차의 대상, 기한, 절차 및 방법 등에 필요한 사항은 국토교통부령으로 정한다고 되어 있고, 같은 법 시행규칙 제52조의3은 대폐차의 대상을 ‘동일한 용도의 화물자동차(공급이 허용되는 경우만 해당한다)로 할 것’으로 정하고 있으며(제1항), 제1항 및 제2항에서 규정한 사항 외에 대폐차의 절차 및 방법 등에 관하여 필요한 세부사항은 국토교통부장관이 정하여 고시한다(제3항)고 되어 있다. 4) 대폐차 업무처리 규정 제2조제4호에 따르면 "대폐차"라 함은 화물자동차 운수사업에 사용되는 차량을 다른 차량으로 교체하는 것을 말한다고 되어 있고, 제3조제1항에 따르면 화물자동차간에는 대폐차를 허용하는 것을 원칙으로 하나, 공급기준 고시에 따른 공급허용 특수용도형 화물자동차를 일반형ㆍ덤프형ㆍ밴형 화물자동차와 공급제한 특수용도형 화물자동차로 대차(제1호), 냉장냉동용 차량, 석유류수송용(탱크로리) 차량ㆍ화학물질수송용(탱크로리) 차량ㆍ살수용 차량, 노면청소용 차량, 청소용 차량, 소방용 차량, 자동차수송을 위해 특별히 제작된 차량, 현금수송용 차량, 최대적재량 100톤 이상 특수용도형 화물자동차를 해당 용도를 제외한 특수용도형 화물자동차와 일반형ㆍ덤프형ㆍ밴형 화물자동차로 대차(제2호) 등은 허용하지 않는다고 되어 있다. 5) 화물자동차법 제3조제7항제1호에 따르면 화물자동차 운송사업의 허가 또는 증차(增車)를 수반하는 변경허가의 기준으로 ‘국토교통부장관이 화물의 운송 수요를 고려하여 업종별로 고시하는 공급기준에 맞을 것’을 규정하고 있고, 공급기준 고시 제3조제1항에 따르면 화물자동차 운송사업의 신규 허가를 원칙적으로 금지하나 다만, 「생활물류서비스발전법」 제2조제3호가목에 따른 택배서비스사업에 사용되는 화물자동차, 특수용도형 화물자동차 중 일부 유형(피견인차량, 노면청소용 차량, 청소용 차량, 최대적재량 100톤 이상)과 특수작업형 특수자동차 등은 허가할 수 있다고 되어 있다. 6) 화물자동차법 제48조제1항에 따르면 운수사업자는 화물자동차 운수사업의 건전한 발전과 운수사업자의 공동이익을 도모하기 위하여 국토교통부장관의 인가를 받아 화물자동차 운송사업, 화물자동차 운송주선사업 및 화물자동차 운송가맹사업의 종류별 또는 시ㆍ도별로 협회를 설립할 수 있다고 되어 있고, 같은 법 제64조제1항 및 같은 법 시행령 제15조제1항제1호에 따르면 국토교통부장관은 법 제3조제3항 단서에 따른 허가사항 변경신고의 권한을 협회에 위탁한다고 되어 있다. 나. 판단 피청구인은 이 사건 차량의 경우 그 실질을 공급허용 화물자동차로 보아야 하고, 공급허용 화물자동차를 공급제한 화물자동차인 일반형 화물자동차로 대폐차하는 것은 변경신고의 대상이 아니라 변경허가의 대상이므로, 이 사건 처분이 적법ㆍ타당하다고 주장한다. 살피건대 ① 이 사건 차량은 당초 일반형 화물자동차로 출고된 카고 트럭에 고층 건물 이삿짐을 운반하는 사다리장치 등을 부착하여 구조변경한 것으로, 이 사건 판결에서 이 사건 차량을 공급제한 특수용도형 화물자동차에 해당한다고 판단하고 있으며, 서울행정법원 2022구합***** 판결에서도 이 사건 증차허가가 허가대상이 아닌 차량에 대하여 이루어진 것이라고 명시하고 있는바, 이 사건 차량을 공급제한 화물자동차로 인정할 수 있는 점, ② 화물자동차법 시행규칙 제52조의3제1항은 대폐차의 대상을 ‘동일한 용도의 화물자동차(공급이 허용되는 경우만 해당한다)로 할 것’으로 정하고 있는데, 이 사건 차량과 대폐차하려는 일반형 화물자동차는 모두 화물의 적재공간을 갖추고 화물을 운송한다는 측면에서 동일한 용도의 화물자동차에 해당한다 할 것이며, 공급제한 화물자동차인 이 사건 차량을 공급제한 차량인 일반형 화물자동차로 대폐차하는 것은 공급이 금지된 화물자동차 대수의 변경 없이 구성비율의 변경만 초래하는 것이므로, 대폐차가 가능한 경우로 보이는 점, ③ 대폐차 업무처리 규정에 특수용도형 화물자동차인 사다리차를 일반형 화물자동차로 대차하는 것을 불허하거나 제한한다는 내용이 확인되지 않는 점, ④ 공급제한 화물자동차를 공급제한 화물자동차로 대폐차하는 것은 공급제한 차량의 증차를 수반하지 않으므로 공급기준 고시를 비롯한 관계 법령에 부합하는지에 대한 실체적이고 추가적인 심사를 필요로 하지 않는 경미한 사항의 변경에 해당하여 변경신고의 대상이라 할 것인 점, ⑤ 이 사건 차량의 대폐차로 인해 화물자동차 시장의 수급조절이 무력화된다거나 공급기준 고시의 입법취지가 훼손된다고 보기 어려우며, 이 사건 처분으로 달성되는 공익이 이 사건 처분으로 침해되는 청구인의 사익보다 크다고 단정할 수 없는 점 등을 모두 종합하여 볼 때, 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.