도각점용(연결)허가 변경신청 거부처분 취소청구

1. 사건개요 가. 청구인은 ○○○도 ○○군 ○○면 ○○리 ○-○번지에서 카센터(이하 ‘이 사건 카센터’라 한다)를 운영하는 자로서 이 사건 카센터에 출입하는 차량의 진·출입로로 사용하기 위하여 같은 리 ○-○번지 ○○○㎡(이하 ‘이 사건 도로’라 한다)에 대하여 2002. 10. 29. 피청구인으로부터 도로점용(연결)허가를 받아 이를 점용하던 중 이 사건 도로는 청구인이 이 사건 카센터 출입차량의 진·출입로 목적으로 점용하고 있는 외에 공용으로도 사용되고 있다는 등의 이유로 2010. 5. 6. 피청구인에게 점용면적을 ○○○㎡에서 ○○㎡로 변경하는 내용의 도로점용(연결)허가 변경 신청을 하였으나, 피청구인은 2010. 5. 14. 이를 거부하였다. 나. 청구인은 국민권익위원회에 도로점용(연결)허가 변경 신청에 관한 고충민원을 신청하였고, 국민권익위원회는 2010. 7. 5. 피청구인에게 이 사건 도로 중 공용면적을 제외하고 청구인에게 도로점용 변경허가를 할 것을 의견표명하였으며, 피청구인은 2010. 7. 29. 청구인에게 이 사건 카센터 진·출입로 목적의 점용도로를 이 사건 도로에서 ○○○도 ○○군 ○○면 ○○리 ○-○번지 총 △△㎡로 변경허가하였다. 다. 청구인은 최초로 도로점용(연결)허가를 받은 2002. 10. 29.부터 도로점용면적이 축소되어야 한다는 취지로 2010. 10. 12. 피청구인에게 다시 도로점용(연결)허가 변경 신청을 하였으나, 피청구인은 인접한 타인의 도로점용허가면적과 중복되거나 도로점용허가의 공동사용이 아닌 일반인이 통행하는 마을도로가 점용허가부지와 연결된다고 하여 도로점용허가를 공동사용한다고 볼 수 없다는 이유로 2010. 10. 14. 청구인에게 도로점용(연결)허가 변경 신청 거부처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인의 고충민원신청에 따라 국민권익위원회에서도 피청구인이 청구인의 도로점용면적을 축소하지 않는 것은 부당하다는 의견표명이 있었다. 나. 청구인이 이 사건 도로에 대한 도로점용허가를 받은 날부터 2008. 5. 6.까지 ○○○도 ○○군 ○○면 ○○리 ○-○번지 도로와 같은 리 △-△번지 도로는 마을과 버스정류장이 공동사용하고 있고, 2008. 5. 6.부터 2010. 7. 28.까지 청구인 점용구간인 이 사건 도로 전체가 공동으로 사용되고 있으며, 2010년 1월까지 이 사건 카센터 인근에 위치한 농협이 이 사건 도로를 이용하여 통행하였다. 다. 그런데 버스정류장 자체는 공용물이지만 여객회사는 영리를 목적으로 운영하는 것이어서 특별사용으로 보아야 하고, 타인의 점포 진·출입을 위하여 이 사건 도로에서 가·감속을 하였으므로 역시 특별사용에 해당한다. 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 위법·부당하므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 국민권익위원회의 의견표명 후 피청구인이 도로점용(연결) 변경허가를 한 것은 공동사용을 인정했기 때문이 아니라 주변 도시계획도로 개설 및 시가화 진행정도를 감안할 때, 이 사건 도로점용(연결)허가에서 가·감속차로를 유지할 필요성이 크지 않다고 판단했기 때문이다. 나. 국도에 대한 도로점용(연결)허가를 받지 않았으나 국도의 형상에 맞추어 사실상 차량, 농기계 등의 국도 주변토지 진·출입이 가능한 경우는 일반사용으로 보아야 하고, 「도로법」상 모든 도로는 당연히 일반사용이 가능하므로 도로 이용자가 국도를 통해 도시계획도로를 통행하는 것을 특별사용이라고 할 수 없으며, 버스회사의 영리운행 여부를 떠나 모든 차량이 도로를 통행하거나 주·정차하는 행위 자체는 도로의 일반사용에 해당한다. 다. 도로점용(연결)허가에 있어서 공동사용은 일반사용과 특별사용의 중복이 아니라 특별사용의 중복을 말하는 것인데, 이 사건에서 버스정류장, 마을도로는 도로의 일반사용에 제공되는 것이고, 타인의 점포 진·출입로는 이 사건 도로가 아닌 다른 도로(도시계획도로)를 이용하는 것이므로 청구인이 도로점용(연결)허가를 취득하여 사용하는 면적에 대한 특별사용의 공동사용에 해당하는 것이 아니다. 라. 따라서 이 사건 처분이 위법·부당하다고 할 수 없으므로 이 사건 청구는 기각되어야 한다. 4. 관계법령 도로법 제38조, 제64조제2항 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판청구서, 답변서, 도로점용(연결)허가 변경 신청서, 도로점용(연결)허가 변경 신청 거부처분서, 국민권익위원회 의결서, 도면 등의 내용을 종합하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 2002. 10. 29. 피청구인으로부터 이 사건 카센터 진·출입로 목적으로 이 사건 도로에 대하여 도로점용(연결)허가를 취득하였다. 나. 청구인은 이 사건 카센터에 진·출입하는 차량들이 이 사건 카센터 인근에 위치한 대형차량 정비소, 주유소, 가축병원 및 이 사건 도로 인근의 도로구조로 인해 감속 및 가속에 지장을 받고, 이 사건 도로는 청구인 외에도 버스정류장, 주변상가의 공용으로 사용하는 진·출입로 등으로 이용되고 있다는 이유로 2010. 5. 6. 피청구인에게 위 도로점용(연결)허가에 대하여 그 면적을 ○○○㎡에서 ○○㎡로 변경하는 내용의 도로점용(연결)허가 변경 신청을 하였다. 다. 피청구인은 이 사건 도로는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제2조제4호에 따른 도시관리계획에 의한 도로정비 또는 국토계획법 제85조에 따른 단계별 집행계획 중 제1단계 집행계획이 수립되지 않은 것으로 확인되어 「도로와 다른 도로 등과의 연결에 관한 규칙」(이하 ‘도로연결규칙’이라 한다) 제5조를 적용할 수 없고, 도시지역 외 도로의 연결허가기준을 적용하게 된다는 이유로 2010. 5. 14. 청구인에게 도로점용(연결)허가 변경 신청 거부처분을 하였다. 라. 청구인은 국민권익위원회에 이 사건 도로에 대한 도로점용(연결)허가면적 중 공용면적을 제외하는 것으로 도로점용(연결)허가를 변경해 달라는 취지의 고충민원을 신청하였고, 동 위원회는 2010. 7. 5. 다음과 같은 이유로 피청구인에게 이 사건 도로에 대한 도로점용허가면적 중 공용면적을 제외하고 청구인에게 도로점용 변경허가를 할 것을 의견표명하였다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=145650523"> ┌────────────────────────────────────────────┐ │도로연결규칙 제5조제1항의 취지는 기존 도로가 도시관리계획에 따라 정비되거나 제1단계 │ │집행계획까지 수립되어 있는 경우 다른 도로의 연결허가 시에 해당계획에 적합하도록 하여 │ │야 한다는 것으로서 도로가 도시관리계획에 따라 정비되거나 제1단계 집행계획이 수립되지 │ │않은 상태에서는 변속차로의 설치를 위한 기존 점용허가의 변경허가를 금지하여야 한다고 │ │보기 어려운 점, 도로점용허가는 공중이 이용하는 도로를 특별히 사용하는 자가 그 특별사 │ │용 부분을 관리청으로부터 허가받는 것인바, 청구인이 기허가받은 이 민원 도로점용허가는 │ │일반 공중이 이용하는 도로 및 버스정류장, 타인의 점포 진·출입로로 함께 사용되는 도로가 │ │포함되어 면적이 ○○○㎡로 너무 과다한 것으로 보이는 점 등을 감안하면, ○○○㎡ 전체 │ │에 대하여 청구인이 도로점용허가를 통해 특별히 이익을 보고 있는 경우가 아님에도 청구인 │ │이 공용부분을 포함하여 ○○○㎡를 특별히 사용하고 있다고 보아 점용료를 부과하는 것은 │ │지나치게 가혹하므로 점용면적을 합당한 범위로 변경하는 것이 바람직함 │ └────────────────────────────────────────────┘ </img> 마. 피청구인은 2010. 7. 29. 청구인에게 이 사건 카센터 진·출입로 목적의 점용도로를 이 사건 도로에서 ○○○도 ○○군 ○○면 ○○리 ○-○번지 총 △△㎡로 변경허가하였다. 바. 청구인은 2010. 10. 12. 피청구인에게 2002. 10. 29.부터 2010. 7. 28.까지의 이 사건 카센터 진·출입로 목적의 도로점용면적도 이 사건 도로에서 ○○○도 ○○군 ○○면 ○○리 ○-○번지 총 △△㎡로 변경해 달라는 취지의 도로점용(연결)허가 변경 신청을 하였다. 사. 피청구인은 인접한 타인의 도로점용허가면적과 중복되거나 도로점용허가의 공동사용이 아닌 일반인이 통행하는 마을도로가 점용허가부지와 연결된다고 하여 도로점용허가를 공동사용한다고 볼 수 없다는 이유로 2010. 10. 14. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. 아. 청구인이 제출한 지적도 및 실측평면도 등에 의하면, 이 사건 카센터 옆으로 상가 1동, 국토계획법에 의한 폭 4m 마을도로, 식당 2동, 국토계획법에 의한 폭 8m 마을도로, 대형 옷가게 1동이 순차로 위치하고 있고, 이 사건 카센터 옆으로 답 1필지, 정비소 1동, 국토계획법에 의한 폭 8m 마을도로, 주유소 1동이 순차로 위치하고 있으며, 이 사건 도로는 위 주유소 앞 부분부터 대형 옷가게 앞부분까지이고, 대형 옷가게 앞쪽 이 사건 도로 일부에 버스정류장이 있는 것으로 되어 있다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 「도로법」 제38조, 제64조제2항에 의하면, 도로의 구역에서 공작물이나 물건, 그 밖의 시설을 신설·개축·변경 또는 제거하거나 그 밖의 목적으로 도로를 점용하려는 자는 관리청의 허가를 받아야 하고, 허가받은 사항을 연장 또는 변경하려는 경우에도 동일하며, 자동차 전용도로 등에 다른 도로, 통로, 그 밖의 시설을 연결시키려는 자는 도로 관리청의 허가를 받아야 하고, 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 동일하다고 되어 있다. 나. 판단 1) 「도로법」에 규정된 도로의 점용이란 일반공중의 교통에 공용되는 도로에 대하여 이러한 일반사용과는 별도로 도로의 특정부분을 유형적, 고정적으로 사용하는 이른바 특별사용을 뜻하는 것이고, 그와 같은 도로의 특별사용은 반드시 독점적, 배타적인 것이 아니라 그 사용목적에 따라서는 도로의 일반사용과 병존이 가능한 경우도 있고, 이러한 경우에는 도로점용부분이 동시에 일반공중의 교통에 공용되고 있다고 하여 도로점용이 아니라고 말할 수 없는 것이며, 한편 당해 도로의 점용을 위와 같은 특별사용으로 볼 것인지 아니면 일반사용으로 볼 것인지는 그 도로점용의 주된 용도와 기능이 무엇인지에 따라 가려져야 한다(대법원 1995. 2. 14. 선고 94누5830 판결 참조). 2) 위 인정사실에 의하면, 청구인은 2002. 10. 29.부터 ○○○도 ○○군 ○○면 ○○리 ○-○번지 ○○○㎡에 대하여 피청구인으로부터 도로점용허가를 받아 점용하던 중 국민권익위원회에 도로점용면적 축소에 관한 고충민원을 신청하였고, 국민권익위원회는 2010. 7. 5. 구체적인 지번이나 면적의 크기는 표시하지 않은 채 피청구인에게 청구인의 도로점용면적에 포함된 공용면적을 제외한 합당한 범위로 도로점용면적을 변경할 것을 의견표명하였으며, 피청구인은 2010. 7. 29.부터 청구인의 도로점용면적을 ○○○㎡에서 △△㎡로 축소하는 것으로 변경하였고, 청구인은 2002. 10. 29.부터 피청구인의 도로점용면적 변경일 전날까지의 도로점용면적에 관하여 다투고 있다. 3) 먼저, 국민권익위원회의 의견표명과 행정심판의 관계에 관하여 살펴보기로 한다. 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」 제46조에 의하면, 국민권익위원회는 고충민원에 대한 조사결과 처분 등이 위법·부당하다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 경우에는 관계 행정기관등의 장에게 적절한 시정을 권고할 수 있고, 고충민원에 대한 조사결과 신청인의 주장이 상당한 이유가 있다고 인정되는 사안에 대하여는 관계 행정기관등의 장에게 의견표명을 할 수 있다고 되어 있는바, 국민권익위원회가 하는 시정권고는 처분 등이 위법·부당할 경우 하는 것이고, 의견표명은 처분 등이 위법·부당하지는 않으나 신청인의 주장이 상당한 이유가 있다고 인정되는 경우에 하는 것이며, 「행정심판법」 제5조제1호에 의하면, 취소심판은 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경할 것을 구하는 행정심판을 말하는 것으로 취소심판에서는 처분의 위법·부당성 여부가 판단의 대상이 된다. 4) 한편, 국민권익위원회는 2010. 7. 5. 청구인이 이 사건 도로 전체(○○○㎡)에 대하여 도로점용허가를 통해 특별한 이익을 보고 있는 경우가 아니라는 이유로 이 사건 도로 중 공용면적을 제외한 합당한 범위로 점용면적을 변경할 것을 내용으로 하는 의견표명을 하였고, 피청구인은 동 의견표명을 받아들여 2010. 7. 29.부터 청구인의 도로점용면적을 ○○○㎡에서 △△㎡로 축소하였는바, 국민권익위원회의 의견표명은 피청구인이 청구인의 도로점용면적을 축소하지 아니한 것이 위법·부당하다는 점을 인정한 것이 아니고, 의견표명 당시 청구인의 주장이 상당한 이유가 있다고 인정한 것으로서 청구인이 다투고 있는 2002. 10. 29.부터 피청구인의 도로점용면적 변경일 전날까지의 도로점용면적 축소에 관하여 판단한 것이 아니다. 5) 다음으로, 피청구인이 2002. 10. 29.부터 피청구인의 도로점용면적 변경일 전날까지의 도로점용면적을 소급하여 축소하지 아니한 것이 위법·부당한지 여부에 관하여 살펴보면, 이 사건 도로 중 일부분이 버스정류장으로 사용되고 있다 하더라도 이는 대중교통을 이용하는 승객의 승·하차를 위한 공용목적의 사용으로서 도로의 본래용도에 따른 일반사용에 해당하는 점, 이 사건 카센터 인근에 위치한 점포의 운영자들이 2002. 10. 29.부터 이 사건 도로를 동 점포의 진·출입로로 사용하기 위해 피청구인으로부터 도로점용허가를 받아 특별사용하고 있다는 사실을 인정할 만한 자료도 없는 점, 이 사건 도로는 국토계획법 제2조제4호에 따른 도시관리계획에 따라 정비되어 있는 경우나 국토계획법 제85조에 따른 단계별 집행계획 중 제1단계 집행계획이 수립되어 있는 경우에 해당하지 아니하여 도로연결규칙 제5조제1항을 적용할 수 없고, 같은 규칙의 일반적인 도로연결에 관한 규정을 적용해야 하는 점 등에 비추어 볼 때, 피청구인이 2002. 10. 29.부터 소급하여 청구인의 도로점용면적을 축소하지 아니한 것이 잘못되었다고 할 수 없다. 6) 따라서 피청구인의 이 사건 처분이 위법·부당하다고 할 수 없다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.