도로개설 의무이행청구

1. 사건개요 청구인은 경기도 ○○시 ○○동 산00-3(임야 19,140㎡) 외 1필지[[[FOOTNOTE]]]1[[[FOOTNOTE]]](이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자이다. 피청구인은 1996년경 ○○(주)[종전 회사명 : ㈜○○, 이하 ‘이 사건 사업시행자’라 한다]의 경기도 ○○시 ○○동 285 일원의 토지에 대한 주택건설사업계획(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다) 승인 신청에 따라 1997. 2. 18. 진입도로 및 구거 개설, 공원 용지 조성 및 기부채납 등을 조건으로 주택건설사업계획을 승인하였다. 이 사건 사업 승인 과정에서 도로에서 이 사건 토지로 진입할 수 있는 현황도로가 단절되었고, 이에 청구인은 2008. 9. 30. 피청구인에게 공원부지인 ○○리 278, 1001, 284 토지의 일부를 이 사건 토지에 대한 진입도로로 이용할 수 있도록 요청하는 진정민원을 제기하였으나, 피청구인은 같은 해 10. 8. 청구인에게 해당 공원부지 토지를 진입도로로 사용하는 것을 불가하다는 취지의 민원회신을 하였고, 이에 청구인은 2008년경 국민권익위원회에 도로개설 민원을 제기하여 국민권익위원회는 2009. 5. 4. 진입도로 개설이 가능하도록 도시관리계획을 입안하는 것이 바람직하다는 의견 표명의 의결을 하였다. 2. 이 사건 심판청구의 적법 여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제43조(도시ㆍ군계획시설의 설치ㆍ관리) ① 지상ㆍ수상ㆍ공중ㆍ수중 또는 지하에 기반시설을 설치하려면 그 시설의 종류ㆍ명칭ㆍ위치ㆍ규모 등을 미리 도시ㆍ군관리계획으로 결정하여야 한다. 다만, 용도지역ㆍ기반시설의 특성 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. ② 도시ㆍ군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치의 기준 등에 필요한 사항은 국토교통부령으로 정하고, 그 세부사항은 국토교통부령으로 정하는 범위에서 시ㆍ도의 조례로 정할 수 있다. 다만, 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우에는 그 법률에 따른다. ③ 제1항에 따라 설치한 도시ㆍ군계획시설의 관리에 관하여 이 법 또는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 국가가 관리하는 경우에는 대통령령으로, 지방자치단체가 관리하는 경우에는 그 지방자치단체의 조례로 도시ㆍ군계획시설의 관리에 관한 사항을 정한다. 【주택법】 제15조(사업계획의 승인) ① 대통령령으로 정하는 호수 이상의 주택건설사업을 시행하려는 자 또는 대통령령으로 정하는 면적 이상의 대지조성사업을 시행하려는 자는 다음 각 호의 사업계획승인권자(이하 “사업계획승인권자”라 한다. 국가 및 한국토지주택공사가 시행하는 경우와 대통령령으로 정하는 경우에는 국토교통부장관을 말하며, 이하 이 조, 제16조부터 제19조까지 및 제21조에서 같다)에게 사업계획승인을 받아야 한다. 다만, 주택 외의 시설과 주택을 동일 건축물로 건축하는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 주택건설사업 또는 대지조성사업으로서 해당 대지면적이 10만제곱미터 이상인 경우: 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사 또는 특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 한다) 또는 「지방자치법」 제198조에 따라 서울특별시ㆍ광역시 및 특별자치시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시(이하 “대도시”라 한다)의 시장 2. 주택건설사업 또는 대지조성사업으로서 해당 대지면적이 10만제곱미터 미만인 경우: 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수 ② 제1항에 따라 사업계획승인을 받으려는 자는 사업계획승인신청서에 주택과 그 부대시설 및 복리시설의 배치도, 대지조성공사 설계도서 등 대통령령으로 정하는 서류를 첨부하여 사업계획승인권자에게 제출하여야 한다. ③ 주택건설사업을 시행하려는 자는 대통령령으로 정하는 호수 이상의 주택단지를 공구별로 분할하여 주택을 건설ㆍ공급할 수 있다. 이 경우 제2항에 따른 서류와 함께 다음 각 호의 서류를 첨부하여 사업계획승인권자에게 제출하고 사업계획승인을 받아야 한다. 1. 공구별 공사계획서 2. 입주자모집계획서 3. 사용검사계획서 ④ 제1항 또는 제3항에 따라 승인받은 사업계획을 변경하려면 사업계획승인권자로부터 변경승인을 받아야 한다. 다만, 국토교통부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. ⑤ 제1항 또는 제3항의 사업계획은 쾌적하고 문화적인 주거생활을 하는 데에 적합하도록 수립되어야 하며, 그 사업계획에는 부대시설 및 복리시설의 설치에 관한 계획 등이 포함되어야 한다. ⑥ 사업계획승인권자는 제1항 또는 제3항에 따라 사업계획을 승인하였을 때에는 이에 관한 사항을 고시하여야 한다. 이 경우 국토교통부장관은 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게, 특별시장, 광역시장 또는 도지사는 관할 시장, 군수 또는 구청장에게 각각 사업계획승인서 및 관계 서류의 사본을 지체 없이 송부하여야 한다. 【도시ㆍ군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙】 제10조(도로의 일반적 결정기준) 도로의 일반적 결정기준은 다음 각 호와 같다. 1. 도로의 효용을 높이기 위하여 당해 도로가 교통의 소통에 미치는 영향이 최대화 되도록 할 것 2. 도로의 종류별로 일관성 있게 계통화된 도로망이 형성되도록 하고, 광역교통망과의 연계를 고려할 것 3. 도로의 배치간격은 다음 각목의 기준에 의하되, 시ㆍ군의 규모, 지형조건, 토지이용계획, 인구밀도 등을 고려할 것 가. 주간선도로와 주간선도로의 배치간격 : 1천미터 내외 나. 주간선도로와 보조간선도로의 배치간격 : 500미터 내외 다. 보조간선도로와 집산도로의 배치간격 : 250미터 내외 라. 국지도로간의 배치간격 : 가구의 짧은변 사이의 배치간격은 90미터 내지 150미터 내외, 가구의 긴변 사이의 배치간격은 25미터 내지 60미터 내외 4. 국도대체우회도로 및 자동차전용도로에는 집산도로 또는 국지도로가 직접 연결되지 아니하도록 할 것 5. 도로의 폭은 해당 시ㆍ군의 인구 및 발전전망을 고려한 교통수단별 교통량분담계획, 해당 도로의 기능과 인근의 토지이용계획에 따라 정할 것 6. 차로의 폭은 「도로의 구조ㆍ시설기준에 관한 규칙」 제10조의 규정에 의할 것 7. 보도, 자전거도로, 분리대, 주ㆍ정차대, 안전지대, 식수대 및 노상공작물 등 필요한 시설의 설치가 가능한 폭을 확보할 것 8. 연석, 장애물 및 차선 등을 설치하여 차로, 보도 및 자전거도로 등으로 공간을 구획하는 경우에는 특정 교통수단 또는 이용주체에게 불리하지 아니하도록 공간 배분의 형평성을 고려할 것 9. 도로의 선형은 근린주거구역, 지역 공동체, 도로의 설계속도, 지형ㆍ지물, 경제성, 안전성, 향후의 유지ㆍ관리 등을 고려하여 정할 것 10. 도로가 전력ㆍ전화선 등을 가설하거나 변압기탑ㆍ개폐기탑 등 지상시설물이나 상하수도ㆍ공동구 등 지하시설물을 설치할 수 있는 기반이 되도록 할 것 11. 기존 도로를 확장하는 경우에는 원칙적으로 한쪽 방향으로 확장하도록 하고, 도로의 선형, 보상비, 공사의 난이도, 공사비, 주변토지의 이용효율, 다른 공공시설과의 관계 등을 종합적으로 고려하며, 도로부지에 국ㆍ공유지가 우선적으로 편입되도록 할 것 12. 일반도로, 보행자전용도로 및 보행자우선도로의 경우에는 장애인ㆍ노인ㆍ임산부ㆍ어린이 등의 이용을 고려할 것 13. 보전녹지지역ㆍ생산녹지지역ㆍ보전관리지역ㆍ생산관리지역ㆍ농림지역 및 자연환경보전지역에는 원칙적으로 다음 각 목의 도로에 한정하여 설치하여야 한다. 가. 당해 지역을 통과하는 교통량을 처리하기 위한 도로 나. 도시ㆍ군계획시설에의 진입도로 다. 도시ㆍ군계획사업 및 다른 법령에 의한 대규모 개발사업이 시행되는 구역과 연결되는 도로 라. 지구단위계획구역에 설치하는 도로 및 지구단위계획구역과 연결되는 도로 마. 기존 취락에 설치하는 도로 및 기존 취락과 연결되는 도로 14. 개발이 되지 아니한 주거지역ㆍ상업지역 및 공업지역에는 지역개발에 필요한 주간선도로 및 보조간선도로에 한하여 설치하고, 주간선도로 및 보조간선도로외의 도로는 지구단위계획을 수립한 후 이에 의하여 설치할 것 【도로법】 제29조(다른 법률에 따른 인ㆍ허가등의 의제) ① 도로관리청이 제25조에 따라 도로구역을 결정하거나 변경하면 다음 각 호의 인ㆍ허가등에 관하여 제2항에 따라 관계 행정기관의 장과 협의한 사항은 해당 인ㆍ허가등을 받은 것으로 보며, 도로구역의 결정ㆍ변경을 고시하면 해당 인ㆍ허가등을 고시하거나 공고한 것으로 본다. 1. ~ 3. (생략) 4. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제30조에 따른 도시ㆍ군관리계획의 결정(이 법 제10조에 따른 도로 및 이와 관련하여 완충 목적으로 설치하는 도시ㆍ군계획시설인 녹지와 교통광장만 해당한다), 같은 법 제56조에 따른 개발행위의 허가, 같은 법 제81조제2항에 따른 시가화조정구역(市街化調整區域)에서의 행위에 대한 허가, 같은 법 제88조에 따른 실시계획의 인가 5. ~ 6. (생략) 7. 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」 제24조제1항 및 제27조제1항 단서에 따른 도시공원의 점용허가 및 도시자연공원구역에서의 행위 허가 【행정심판법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 2. “부작위”란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다. 제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. 제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 취소심판: 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판 2. 무효등확인심판: 행정청의 처분의 효력 유무 또는 존재 여부를 확인하는 행정심판 3. 의무이행심판: 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판 제13조(청구인 적격) ① 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다. ② 무효등확인심판은 처분의 효력 유무 또는 존재 여부의 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. ③ 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 구적도 및 위치도, 국민권익위원회 고충민원(2AA-0810-000000 도로개설) 의결서, ○○시 도시관리계획(공원, 공원조성계획) 결정 및 지형도면 고시(○○시 고시 제2023-000호), ○○시 도시관리계획 결정(안)도 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 경기도 ○○시 ○○동 산00-3(임야 19,140㎡) 외 1필지의 소유자이다. 나) 피청구인은 1996년경 이 사건 사업시행자의 경기도 ○○시 ○○동 285 일원의 토지에 대한 이 사건 사업 승인 신청에 따라 1997. 2. 18. 진입도로 및 구거 개설, 공원 용지 조성 및 기부채납 등을 조건으로 위 주택건설사업계획을 승인하였고, 이 사건 사업 승인 과정에서 기존에 도로에서 이 사건 토지로 진입할 수 있는 종전의 현황도로가 단절되었다. 다) 청구인은 2008. 9. 30. 피청구인에게 피청구인 소유 공원부지인 ○○리 278, 1001, 284 토지의 일부를 이 사건 토지에 대한 진입도로 이용할 수 있도록 요청하는 진정민원을 제기하였으나, 피청구인은 같은 해 10. 8. 청구인에게 해당 공원부지 토지를 진입도로로 사용하는 것을 불허가하는 민원회신을 하였고, 이에 청구인은 2008년경 국민권익위원회에 도로개설 민원을 제기하여 국민권익위원회는 2009. 5. 4. 진입도로 개설이 가능하도록 도시관리계획을 입안하는 것이 바람직하다는 의견 표명의 의결하였다. 2) 청구인 주장의 요지 가) 피청구인의 1996년경 이 사건 사업시행자의 주택건설사업계획 승인(이하 ‘이 사건 승인’이라 한다)으로 전에는 청구인 소유인 이 사건 토지로 진입할 수 있는 현황도로가 존재하였는데, 피청구인의 이 사건 승인 과정에서 이 사건 현황도로가 폐쇄되었고, 이 사건 사업시행자는 이 사건 현황도로 등이 포함된 토지에 공원을 조성하여 피청구인에게 기부채납하였다. 나) 이 사건 사업시행자가 기부채납한 공원에는 현황도로가 개설되어 있고, 위 현황도로를 통해 이 사건 토지에 출입할 수가 있으나, 위 현황도로 일부가 철문으로 폐쇄되어 있다. 다) 피청구인은 청구인의 경작활동 및 통행권을 보장하기 위해 이 사건 토지로 통행할 수 있는 이 사건 진입도로를 개설할 의무가 있다. 3) 본안 판단에 앞서 이 사건 처분의 적법 여부를 살펴본다. 「행정심판법」 제2조제1호 및 제2호, 제3조, 제5조제3호, 제13조제3항에 따르면, “처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하고, “부작위”란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말하며, 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있고, 의무이행심판이란 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판을 말하며, 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 기록에 의하면, ① 이 사건 청구는 행정청인 피청구인의 부작위에 대하여 의무이행을 구하는 의무이행심판인 사실, ② 이 사건 토지에 진입할 수 있는 현황도로의 소유자는 피청구인이 아니라 사인(私人)인 사실, ③ 청구인이 개설을 구하는 이 사건 도로 부지의 소유자 일부는 사인(私人)인 사실, ④ 청구인은 이 사건 승인으로 이 사건 토지의 진출입로가 없어졌다고 주장하나, 이 사건 토지는 계속 맹지였던 사실, ⑤ 이 사건 토지에 진입할 수 있는 현황도로에 현재 펜스가 설치되어 있는 사실 등을 인정할 수 있다. 그리고 국토계획법 제43조 및 「도시·군계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙」 제10조에 따르면, 행정청은 일정한 경우 행정절차를 거쳐 도로를 개설할 수 있으나, 위 규정은 사인(私人)에게 도로개설 신청권을 부여하는 규정이 아니므로, 위와 같은 사실들과 관련 법령을 종합하여 보면, 청구인에게 법규상 또는 조리상 도로개설 신청권을 인정하기 어렵다. 따라서, 청구인에게 피청구인에 대한 도로개설 신청권을 인정할 수 없어 피청구인의 부작위가 존재하지 아니하므로, 이 사건 청구는 심판청구의 대상이 부존재하여 부적법하다(설령 심판청구의 대상인 부작위가 존재한다고 인정하더라도 피청구인에게 청구인의 주장과 같은 도로개설을 할 의무가 있다고 인정할 수도 없다). 3. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다. 【각주】 1) 위 주소는 ○○동 279(답, 1,352㎡)이다.