도로개설 의무이행청구 등

1. 사건개요 청구인은 OO시 OO읍 OO리 xx, yy번지의 소유자로, 위 토지 일부가 2008. 7. 1. OO공공주택지구에 편입되며, 사업시행자인 청구외 한국토지주택공사로부터 ‘진입가능한 녹도형식의 농로(현황도로)를 개설할 예정’이라는 민원회신을 받았으나, 편입되지 아니한 잔여부지(OO시 OO읍 OO리 xx, yy, zz번지, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 접한 농로 또는 현황도로는 개설되지 아니하였다. 청구인은 2021. 7. 2. 피청구인에게 진입도로 개설을 요청하였는데, 피청구인이 해당 부분이 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」상 녹지이므로 도로로 사용하기 위한 녹지의 점용허가는 불가능하므로 진입도로 개설이 불가하다는 회신을 하자, 청구인은 2021. 8. 31. 국민권익위원회에 고충민원을 신청하여, 국민권익위원회는 2022. 1. 10. 청구외 한국토지주택공사에 대하여 청구인 소유 토지에 ‘진출입이 가능하도록 진입도로를 개설해 줄 것’을 의견표명하였다. 이에 한국토지주택공사는 위 의견표명의 내용을 반영하여 “경관녹지에 잔디블럭으로 포장”하고자 한다며 피청구인에게 협의를 요청하였고, 피청구인은 2022. 2. 21. 이견없음으로 회신하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 국민권익위의 중재를 통해 의결서를 받았으나 피청구인과 청구외 한국토지주택공사가 중재내용을 임의로 해석하여 의결서를 불복하고 있다. 2) 이 사건 토지는 한국토지주택공사의 공공주택지구 조성공사로 수용되고 남은 토지로, 한국토지주택공사에서 수용하기 전부터 도로에 접하여 사용되던 토지이다. 한국토지주택공사는 도로에 접해 사용하던 토지를 일부 수용하고 나머지 땅에 도로가 없는 맹지로 설계하였고 청구인은 2016. 8. 이를 뒤늦게 알고 피청구인과 한국토지주택공사에 수차례 이의를 제기하였다. 또한 현 농지는 도로가 없는 맹지가 됨으로 인해 농사를 지을 수 없게 되었다. 3) 2017. 3. 청구인, 피청구인 담당자, 한국토지공사 OO지구 현장소장, 설계팀 2명, 시공사 소장 등이 한국토지주택공사 OO지구 현장사무실에서 회의를 하여 이 사건 토지에 농로현황도로를 개설하기로 합의하였다. 4) 그런데, 시간이 지남에 따라 택지지구 조성에 따라 그 현황도로부지가 경관부지로 변경되어, 피청구인 산림휴양과는 도로설치가 불가능하다고 주장하였고, 이 과정에서 한국토지주택공사는 도로를 내줄테니 걱정 말라고 2년 동안 허비시켰다. 5) 국민권익위원회에서 청구인의 의견을 들어주는 의결이 있었음에도 불구하고 도로폭 2m의 말도 안되는 넓이와 xx번지 땅을 연결해주지 않은 상황으로, 청구인은 불법으로 건물을 사용하였다는 이유로 벌금을 받기도 하였다. 6) 「건축법」상 도로의 정의에 따라 도로폭 4m의 현황도로를 내주어야 하고, xx번지 농지에도 도로를 연결하여 농사가 가능하게 만들어 주어야 한다. 한국토지주택공사와 피청구인은 그 세부적인 내용을 정확히 시행하여야 한다. 【보충서면】 7) 2017년 합의 당시 이 사건 토지는 토지주택공사에서 분할하여 수용하였다. 이러한 과정에서 접해있던 도로들은 없어져 이 사건 토지는 맹지가 되었다. 이 과정에서 토지주택공사와 OO시청 토지개발과는 도로신설에 합의하였다. 말로 청구인을 회유하며 4년의 시간을 보냈고 이러한 상황까지 오게 되었다. 이러한 이유로 피청구인의 주장을 받아들일 수 없고, 2017년 합의된 상황을 이제와서 경관부지로 편입되었다는 이유로 yy번지의 진입도로와 xx번지를 농로를 개설하지 않고 맹지로 만드는 것은 매우 부당하다. 【보충서면2】 8) 한국토지주택공사는 도로에 접해 사용하던 청구인의 토지 중 일부만 수용하였고, 수용되지 않은 나머지 토지는 도로가 없는 맹지로 남겨두었다. 9) 2017. 3. 31. 피청구인 지역개발과 주무관, 한국토지주택공사 OO지구 현장소장 등은 청구인과의 회의에서 이 사건 토지가 한국토지주택공사의 사업지구개발 전 현황도로에 접하고 있었다는 사실을 인정하였고, 진입도로(폭 4미터) 개설을 약속하였다. 그 후 청구인은 한국토지주택공사로부터 이축권을 받아 청구인의 토지(zz번지) 위에 건물을 짓겠다고 피청구인에게 건축허가를 신청하였고, 피청구인은 청구인에게 건축허가결정을 하였으나, 그 후 이 사건 토지에 대한 소관사무가 피청구인의 지역개발사업소 산림녹지과로 변경되었고, 산림녹지과는 이 사건 토지에 대하여 차량진입이 가능한 도로(폭 4미터)가 아닌 녹지 내 녹도(폭 2미터)를 개설해야 한다는 의견을 내었으며, 피청구인은 청구인의 건물에 접한 진입도로가 없다는 이유로 건물에 대한 사용승인결정을 하지 않고 있다. 10) 한국토지주택공사는 이 사건 토지가 도시계획도로가 아닌 현황도로에 접하여 있던 토지이므로, 차량 진출입이 가능한 녹지 내 녹도 형식의 농로(현황도로)를 개설할 예정이라고 하였고, 현재 청구인의 잔여부지에 진출입이 가능한 현황도로(골재 포설)가 개설되어 청구인이 이용 중에 있고, 향후 진입도로는 녹지 내 녹도 형태로 개설이 되어야 하므로, 관계기관(피청구인)과 최종 협의 의견에 따라 조치할 계획이라고 하였다. 이후 위 공사는 2017. 3. 31. "OO지구와 관련하여 수용된 청구인의 토지는 도시계획도로가 아닌 현황도로에 접하여 있던 토지로, 진입이 가능한 녹지 내 녹도 형식의 농로(현황도로)를 개설하고자 함”, 2017. 7. 21.“OO지구 계획도로로 표시한 도로는 도시계획도로가 아닌 경관녹지 내 녹도로 개설예정임”, 2021. 6. 24. “이미 회신한 내용과 같이 진입이 가능한 녹도형식의 농로(현황도로)로 개설 예정”이라는 내용으로 청구인에게 의견표명을 해왔다. 11) 피청구인은 한국토지주택공사에 “녹지 내 도로(농로)가 개설될 경우 녹지의 기능 저해로 인하여 녹지의 기능을 기대한 인접 주민의 상대성 민원이 예상되고, 도로(농로) 개설이 불가피할 경우 녹지가 아닌 이용 목적에 부합한 시설(도로)로 변경 검토가 필요할 것”이라는 의견을 표명하였다. 피청구인은 청구인의 건축허가신청 등에 대하여 허가결정을 하였지만, 건축공사가 완료되었음에도 불구하고 한국토지주택공사가 청구인의 토지에 대한 진입도로 문제를 해결하지 않아 건축물 사용승인을 하지 않았다고 의견표명을 하였다. 12) 피청구인은 2017. 3. 31. 청구인, 한국토지주택공사와 3자 회의를 하였고, 이 사건 토지에 대하여 청구인에게 진입도로(폭 4미터) 개설하여 줄 것을 약속하였다. 또한 피청구인은 2017. 7. 26. 청구인에게 개발제한구역 내 건축허가 및 행위허가결정을 하였다. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」제73조제1항 및 같은 법 시행규칙 제59조의 입법취지, 「행정기본법」제12조에서 정한 신뢰보호의 원칙, 한국토지주택공사가 3차례 거쳐 이 사건 토지에 차량진입이 가능한 현황도로를 개설해주겠다고 견해를 표명한 점에 비추어 보면, 피청구인은 신속하게 한국토지주택공사와 협의를 완료하고, 청구인의 잔여부지에 진입할 수 있도록 도로(폭 4미터)를 개설하여야 하며, 청구인의 건축물에 대하여도 사용승인결정을 하는 것이 법과 원칙에 맞는 결정이다. 따라서, 피청구인은 2017. 3. 31. 청구인에게 약속한 이 사건 토지에 대하여 차량 진입이 가능한 진입도로(폭 4미터) 개설을 이행해야 할 법적 의무가 있다. 13) 이상과 같이, 피청구인은 청구인이 이 사건 토지에 자유롭게 진출입할 수 있도록 진입도로(폭 4미터)를 신속하게 개설해주어야 하므로 이 사건 심판청구를 인용하여 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 「건축법」제2조제1항제11호에 따라 건축물에 접하는 도로의 폭은 4m로 되어 있으나 「건축법」제44조제1항제1호에 따르면 해당 건축물의 출입에 지장이 없다고 인정되는 경우 등에는 접도의무의 예외를 인정하고 있고, 접도의무 예외사항 해당여부는 건축물의 종류, 규모, 건축물에서 도로까지의 구간 중 통행을 방해하는 장애물 여부, 인접대지 통행 가능 여부 등 제반 사정을 고려해 판단해야 한다(대법원 2003. 12. 26. 선고 2003두6382 판결, 대법원 1999. 6. 25. 선고 98두18299 판결 참조). 따라서 실질적으로 차량 통행이 가능한 도로(최소 3m 이상 폭 확보) 개설 시 건축물의 사용승인이 가능할 것으로 판단된다. 2) 국민권익위원회 의결서에서는 ① 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 의해 그 손실이나 공사의 비용을 보상하도록 규정하고 있는데, 청구인은 보상을 원하지 않고, ② 한국토지주택공사가 민원 토지가 이 민원 사업지구 사업시행 이전부터 현황도로와 접해 있었던 사실을 인정하고, 잔여부지가 맹지가 됨에 따라 녹지 내 녹도 형식의 농로(현황도로)를 개설하겠다는 공식적인 견해를 표명한 점, ③ 청구인은 이러한 한국토지주택공사의 공식적인 견해 표명에 따라 건축허가 및 행위허가를 신청하였으며, OO시 도시정책과 또한 한국토지주택공사의 견해를 확인한 후 건축허가를 하였고, 이에 건축공사가 완료되었음에도 진입도로 문제로 사용승인을 받지 못하고 있는 점, ④ 한국주택공사의 공식 견해 표명에 청구인의 귀책사유가 있다고 보기 어렵고, 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따른 진출입로 개설이 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 보기 어려운 점 등을 근거로, 잔여부지에 진출입할 수 있도록 진입도로를 개설해 주는 것이 타당하다고 판단하였다. 그러나 녹도 형식의 농로(현황도로)나 건축허가에 따른 건축사용승인을 득하기 위한 도로의 규모(도로폭)에 대한 판단은 부재하였기에 「도시공원 및 녹지의 유형별 세부기준 등에 관한 지침」등 녹지 관련 지침에서 규정하는‘녹도’(보행을 위한 산책로)에 대하여 가능한 규모 내에서 협의한 사항으로 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」에서 명시한 녹도(보행을 위한 산책로)의 규모 내에서 녹도를 개설하도록 함이 타당하다고 판단된다. 3. 이 사건 심판청구의 적법 여부 가. 관계법령 【건축법】 제22조(건축물의 사용승인) ① 건축주가 제11조ㆍ제14조 또는 제20조제1항에 따라 허가를 받았거나 신고를 한 건축물의 건축공사를 완료[하나의 대지에 둘 이상의 건축물을 건축하는 경우 동(棟)별 공사를 완료한 경우를 포함한다]한 후 그 건축물을 사용하려면 제25조제6항에 따라 공사감리자가 작성한 감리완료보고서(같은 조 제1항에 따른 공사감리자를 지정한 경우만 해당된다)와 국토교통부령으로 정하는 공사완료도서를 첨부하여 허가권자에게 사용승인을 신청하여야 한다. <개정 2013. 3. 23., 2016. 2. 3.> ② 허가권자는 제1항에 따른 사용승인신청을 받은 경우 국토교통부령으로 정하는 기간에 다음 각 호의 사항에 대한 검사를 실시하고, 검사에 합격된 건축물에 대하여는 사용승인서를 내주어야 한다. 다만, 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 건축물은 사용승인을 위한 검사를 실시하지 아니하고 사용승인서를 내줄 수 있다. <개정 2013. 3. 23.> 1. 사용승인을 신청한 건축물이 이 법에 따라 허가 또는 신고한 설계도서대로 시공되었는지의 여부 2. 감리완료보고서, 공사완료도서 등의 서류 및 도서가 적합하게 작성되었는지의 여부 ③ 건축주는 제2항에 따라 사용승인을 받은 후가 아니면 건축물을 사용하거나 사용하게 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2013. 3. 23.> 1. 허가권자가 제2항에 따른 기간 내에 사용승인서를 교부하지 아니한 경우 2. 사용승인서를 교부받기 전에 공사가 완료된 부분이 건폐율, 용적률, 설비, 피난ㆍ방화 등 국토교통부령으로 정하는 기준에 적합한 경우로서 기간을 정하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 임시로 사용의 승인을 한 경우 ⑤ 허가권자는 제2항에 따른 사용승인을 하는 경우 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 내용이 포함되어 있으면 관계 행정기관의 장과 미리 협의하여야 한다. 제44조(대지와 도로의 관계) ① 건축물의 대지는 2미터 이상이 도로(자동차만의 통행에 사용되는 도로는 제외한다)에 접하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그러하지 아니하다. <개정 2016. 1. 19.> 1. 해당 건축물의 출입에 지장이 없다고 인정되는 경우 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 “도시ㆍ군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 “시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. <개정 2009. 2. 6., 2010. 4. 15., 2011. 4. 14., 2011. 9. 16., 2013. 5. 28., 2014. 1. 28., 2015. 12. 29., 2019. 8. 20.> 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 마. 개발제한구역 주민과 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 추진으로 인하여 개발제한구역이 해제된 지역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설 제14조(인ㆍ허가 등의 의제) ① 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따라 허가를 받은 경우로서 제2항에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 관계 행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 다음 각 호의 허가ㆍ협의ㆍ신고를 받은 것으로 본다. <개정 2010. 5. 31.> 3. 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」 제24조제1항에 따른 도시공원의 점용허가와 같은 법 제27조제1항 단서에 따른 도시자연공원구역에서의 행위허가 【도시공원 및 녹지 등에 관한 법률】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 3. 23., 2013. 5. 22., 2018. 12. 18., 2020. 2. 4., 2020. 6. 9.> 1. “공원녹지”란 쾌적한 도시환경을 조성하고 시민의 휴식과 정서 함양에 이바지하는 다음 각 목의 공간 또는 시설을 말한다. 가. 도시공원, 녹지, 유원지, 공공공지(公共空地) 및 저수지 나. 나무, 잔디, 꽃, 지피식물(地被植物) 등의 식생(이하 “식생”이라 한다)이 자라는 공간 다. 그 밖에 국토교통부령으로 정하는 공간 또는 시설 4. “공원시설”이란 도시공원의 효용을 다하기 위하여 설치하는 다음 각 목의 시설을 말한다. 가. 도로 또는 광장 나. 화단, 분수, 조각 등 조경시설 다. 휴게소, 긴 의자 등 휴양시설 라. 그네, 미끄럼틀 등 유희시설 마. 테니스장, 수영장, 궁도장 등 운동시설 바. 식물원, 동물원, 수족관, 박물관, 야외음악당 등 교양시설 사. 주차장, 매점, 화장실 등 이용자를 위한 편익시설 아. 관리사무소, 출입문, 울타리, 담장 등 공원관리시설 자. 실습장, 체험장, 학습장, 농자재 보관창고 등 도시농업(「도시농업의 육성 및 지원에 관한 법률」 제2조제1호에 따른 도시농업을 말한다. 이하 같다)을 위한 시설 차. 내진성 저수조, 발전시설, 소화 및 급수시설, 비상용 화장실 등 재난관리시설 카. 그 밖에 도시공원의 효용을 다하기 위한 시설로서 국토교통부령으로 정하는 시설 5. “녹지”란 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제6호나목에 따른 녹지로서 도시지역에서 자연환경을 보전하거나 개선하고, 공해나 재해를 방지함으로써 도시경관의 향상을 도모하기 위하여 같은 법 제30조에 따른 도시ㆍ군관리계획으로 결정된 것을 말한다. [전문개정 2011. 9. 16.] 제38조(녹지의 점용허가 등) ① 녹지에서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 녹지를 관리하는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 점용허가를 받아야 한다. 다만, 산림의 솎아베기 등 대통령령으로 정하는 경미한 행위의 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 녹지의 조성에 필요한 시설 외의 시설ㆍ건축물 또는 공작물을 설치하는 행위 2. 토지의 형질변경 ② 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 제1항에 따른 허가신청을 받았을 때에는 그 점용이 녹지의 설치목적을 저해하지 아니하고, 그 조성 및 유지ㆍ관리에 지장을 주지 아니하는 범위에서 이를 허가할 수 있다. ③ 제1항에 따라 점용허가를 받아 녹지를 점용할 수 있는 대상 및 점용기준은 대통령령으로 정한다. 【도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 시행령】 제43조(녹지의 점용허가 대상) 법 제38조제3항에 따른 녹지의 점용허가 대상은 다음 각 호와 같다. <개정 2009. 12. 31., 2012. 3. 13., 2012. 4. 10., 2017. 10. 17.> 3. 녹지를 가로지르는 진입도로의 설치 제44조(녹지의 점용허가의 기준) 법 제38조제3항에 따른 녹지의 점용허가의 기준은 다음 각 호와 같다. <개정 2012. 4. 10., 2015. 2. 10., 2017. 10. 17., 2018. 1. 9.> 1. 녹지의 설치 및 관리에 지장이 없을 것. 다만, 연결녹지는 점용허가로 인하여 녹지축이 단절되지 아니하는 경우에 한한다. 3의3. 제43조제3호에 따른 녹지를 가로지는 진입도로의 설치는 별표 3의2에 따른 기준에 적합할 것 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158830355"></img> 【도시공원·녹지의 유형별 세부기준 등에 관한 지침】 제2장 도시공원ㆍ녹지의 유형 제2절 녹지의 유형 2-2-1. 녹지(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제6호 나목에 따른 녹지로서 도시ㆍ군관리계획으로 결정된 것을 말한다. 이하 같다)는 그 기능에 따라 완충녹지, 경관녹지, 연결녹지로 세분된다. (3) 연결녹지는 도시 안의 공원ㆍ하천ㆍ산지 등을 유기적으로 연결하고 도시민에게 산책공간의 역할을 하는 등 여가ㆍ휴식을 제공하는 선형의 녹지를 말한다. 제5장 녹지의 유형별 세부기준 제2절 연결녹지 5-2-1. 연결녹지는 도시 안의 공원ㆍ녹지와 일상생활의 동선이 연결되도록 하여 녹지네트워크를 형성하거나 주요 공공시설을 연결하는 녹도로서의 기능 등을 하는 선형의 녹지로써 크게 생태통로의 기능을 하는 연결녹지와 녹지의 연결 및 쾌적한 보행을 동시에 추구하는 녹도로 구분할 수 있다. (2) 녹도를 목적으로 하는 연결녹지는 도시지역 내 녹지공간을 확보하고 보행자의 안전 및 쾌적성 확보 등의 역할을 한다. 【부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률】 제46조(시정의 권고 및 의견의 표명) ① 권익위원회는 고충민원에 대한 조사결과 처분 등이 위법ㆍ부당하다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 경우에는 관계 행정기관등의 장에게 적절한 시정을 권고할 수 있다. ② 권익위원회는 고충민원에 대한 조사결과 신청인의 주장이 상당한 이유가 있다고 인정되는 사안에 대하여는 관계 행정기관등의 장에게 의견을 표명할 수 있다. 제50조(처리결과의 통보 등) ① 제46조 또는 제47조에 따른 권고 또는 의견을 받은 관계 행정기관등의 장은 이를 존중하여야 하며, 그 권고 또는 의견을 받은 날부터 30일 이내에 그 처리결과를 권익위원회에 통보하여야 한다. ② 제1항에 따른 권고를 받은 관계 행정기관등의 장이 그 권고내용을 이행하지 아니하는 경우에는 그 이유를 권익위원회에 문서로 통보하여야 한다. ③ 권익위원회는 제1항 또는 제2항에 따른 통보를 받은 경우에는 신청인에게 그 내용을 지체 없이 통보하여야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 국민권익위원회 2022. 1. 10.자 의결문, 2017. 3. 31.자 한국토지주택공사 민원회신, 2017. 6. 14.자 청구인 건축허가 신청서, 2017. 7. 26.자 개발제한구역 내 건축허가 및 행위허가 통보서, 한국토지주택공사와 피청구인 간 협의요청 및 회신내역 및 피청구인의 국민권익위원회 의결 관련 처리결과 제출내용 등에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가) 이 사건 토지는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」상 자연녹지지역, 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」상 개발제한구역에 속하여 있다. 나) 청구인은 OO시 OO읍 OO리 xx, yy번지의 소유자로 OO공공주택사업 사업지구 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158830357"></img> 편입 및 이후 건축부지 분할로 인한 이 사건 토지의 변경사항은 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158830359"></img> 다) 청구인은 2017. 3. 31. 청구외 한국토지주택공사로부터 다음과 같은 민원회신을 받았다. <한국토지주택공사 2017. 3. 31. 민원회신 발췌> 라) 청구인은 2017. 6. 14. 이 사건 토지 중 OO시 OO읍 OO리 zz번지에 대한 개발제한구역 내 행위허가(건축허가)를 신청하였고, 피청구인은 청구외 한국토지주택공사와 협의를 한 후 2017. 7. 26. 허가하였으며, 2017. 9. 21. 청구인의 착공신고를 수리하였으나, 위 건축허가 대상 건축물에 대한 사용승인은 없었다. 마) 청구외 한국토지주택공사는 2021. 1. 29. 피청구인에게 경관녹지 내 폭 3~4미터, 차량 진출입이 가능한 보도·차도 겸용인 경관녹지의 진입로 설치에 관한 협의를 요청하였으나, 피청구인은 녹지의 기능유지를 위한 통행로 폭 2미터 이내로 반영할 것을 회신하였고, 이후 청구인의 민원에 따라 한국토지주택공사는 폭 4미터인 녹도 등의 협의를 다시 요청하였으나, 피청구인은 같은 취지로 보완요구 및 회신을 하였다. 바) 국민권익위원회는 2022. 1. 10. 청구인의 고충민원 신청에 대하여 “피신청인(한국토지주택공사)에게 신청인 소유인 경기 OO시 OO읍 OO리 yy외 2필지에 진출입이 가능하도록 진입도로를 개설해 줄 것을 의견표명한다”는 의결을 하였다. 사) 청구외 한국토지주택공사는 2021. 2. 16. 피청구인에게 ‘경관녹지에 잔디블럭으로 포장하는 안(폭 2m, 연장 19m)’에 대한 의견의 회신을 요구하였고, 이에 피청구인은 2021. 2. 21. 이견없음으로 회신하였다. 2) 「건축법」제44조 제1항은 건축물의 대지는 2미터 이상이 도로에 접하여야 한다고 규정하고 있고, 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 시행령」제43조는 같은 법 제38조제3항에 따른 녹지의 점용허가 대상으로 도로의 설치를 규정하고 있다. 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」제12조제1항은 개발제한구역에서 일정한 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 법 제14조제1항은 같은 법 제12조 제1항의 허가를 받은 경우로서 시장·군수·구청장이 관계 행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」제24조제1항에 따른 도시공원의 점용허가와 같은 법 제27조 제1항 단서에 따른 도시자연공원구역에서의 행위허가를 한 것으로 보도록 규정하고 있다. 3) 앞서 본 사실관계를 위 법령의 규정 내용과 법리에 비추어 살펴보면, 한국토지개발공사는 OO공공주택 사업으로 청구인의 토지를 수용한 점, 청구인은 수용되고 남은 잔여부지를 기존 현황도로와 같이 진출입할 수 있는 진입도로 개설을 원하고 있는 점, 한국토지개발공사는 위 잔여부지에 녹도 형식의 농로(현황도로)를 개설하겠다는 공적인 견해를 표명한 점은 인정되나, 도로의 설치를 하고자 하는 자는 관련 행정청에 설치 허가를 받고 그 점용 허가를 구할 수 있으나 관계기관에 직접 도로의 설치를 구할 권한은 없고, 시장·군수·구청장은 일정한 행위에 대한 허가권자에 불과하여 직접적으로 일정한 행위를 할 의무를 부담하지는 아니한다. 따라서 청구인에게 법규상 또는 조리상 도로개설 신청권이 인정되지 아니하므로 피청구인의 부작위 또한 인정되지 아니한다. 그렇다면 청구인에게 도로개설 신청권을 인정할 수 없어 피청구인의 부작위가 존재하지 아니하므로, 이 사건 청구는 대상적격이 없고 피청구인에게 청구인의 주장과 같은 도로개설을 할 의무를 인정할 수 없다. 그렇다면 이 사건 청구는 대상적격이 없어 부적법하다고 봄이 상당하다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.