도로구간 설정 및 도로명 부여 결정 고시 취소청구

1. 사건개요 가. 청구인은 도로명이 ‘백○로, 백○○로’로 결정된 도로 주변의 ○○○○○○ 아파트 입주예정자였다가 2021. 2. 22.부터 입주민이 된 자로서, 피청구인이 2020. 9. 11.부터 같은 해 9. 24.까지의 기간을 정하여 도로명 부여 및 도로구간 설정을 위한 의견 수렴 공고를 하자, 같은 해 9. 21. 피청구인에게 도로명에 관한 의견서를 제출하였다. 나. 이에 피청구인은 2020. 10. 22. 주민의견을 참고하여 「도로명주소법」 제8조와 제22조의2, 같은 법 시행령 제7조, 「○○○시 도로명주소에 관한 조례」 제19조에 따라 도로명주소위원회를 거쳐 도로구간 설정 및 도로명 부여 결정 고시(이하 ‘이 사건 고시’라 한다)를 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건의 경위 피청구인은 도로명주소위원회 서면심의를 거쳐 도로명주소를 지정하였으나 해당 도로명의 유일한 주택인 ○○○○○○의 주민들 의견을 반영하지 않고 무시하고서 일방적인 도로명칭을 부여하였다. 2) 이 사건 고시의 위법ㆍ부당성 가) 절차준수 여부 해당 도로명주소를 유일하게 사용하는 ○○○○○○ 입주민들의 의견을 무시한 채 행정관청의 행정편의주의적인 임시명칭 부여가 이루어지고 위원회 서면심의를 통해 충분한 의견개진이 되지 않고 도로명이 최종 결정되었다. 나) 기타 특별한 사항(참작사유) 도로명으로 지정된 ‘백○로’는 인근지형인 백○산을 이유로 삼고 정해졌으나 ○○산은 다수의 행정구역(□□동, △△동, ◇◇읍 등)을 접하고 있어 “도로명에는 지역적 특색이 들어가야 한다”라는 제1원칙을 위반한다. 특히 해당 도로 외부에 백봉초등학교가 있어 위치 오인의 소지가 다분하다. 특히 해당 도로에는 하랑초등학교가 있어 다수의 주민이 하랑로를 원하고 있다. 3) 결론 위원회 서면심의로 의견개진이 원활하지 않았고, 해당 도로명주소를 쓰는 주민들의 의견이 반영되지 않은 이 사건 고시를 취소하고 새롭게 심의하기를 요청한다. 【보충서면】 4) 도로명주소에 대한 다수의 의견서가 제출되어 해당 도로명과 관련하여 국민신문고를 통한 민원과 주민 자체투표도 진행되는 등 기존 예비도로명에 이견이 충분히 있는 상황이었다. 이견이 있는 내용에 대해서는 의원들 간의 충분한 토의가 필요하나 도로명주소위원회 심의의결서를 살펴보면, 서면으로 진행하면서 단순히 피청구인이 정한 안에 대한 가부만을 물어보게 되어있다. 부(否)를 선택할 경우 별도의 위원회를 다시 열어 논의해야 하는 상황으로 가(可)를 선택하도록 유도되었다. 그리고 위원 구성에 있어 해당 주소를 실제 사용하여야 하는 주민의 대표가 포함되어 있지 않다. 5) 이견이 있는 것은 코로나 방역 1단계 상황에서 서면으로 위원회를 개최한 것이어서 행정편의주의로 업무를 했다는 점이고, 이 사건 고시로 인해 해당 주소를 써야 하는 주민들에게 직접적인 관련이 있는 내용으로서 충분히 행정심판의 내용이라고 생각한다. 또한, 서면심의 당시 직접 방문하여 설명하였다고 하나, 13명의 위원을 단시간 안에 접견하여 충분한 설명이 되었다고 볼 수 없다. 나. 피청구인 주장 1) 본안 전 항변 「행정심판법」 제2조제1호에서 정하는 “처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력 행사 또는 그 거부, 그밖에 이에 준하는 행정작용으로 피청구인이 2020. 10. 22. 도로구간 설정 및 도로명 부여 결정을 고시한 것은 처분성이 부존재하며, 도로명 고시는 기존에 사용되는 도로에 새로운 도로명을 부여한 것에 불과하여 이를 국민의 권리의무에 직접 관계가 있는 행정처분이라고 볼 수 없다는 판시(광주고등법원 2014. 5. 1. 선고 2013누5349 판결)도 있으므로, 이 사건 청구는 마땅히 각하되어야 할 것이다. 2) 본안에 대한 답변 가) 피청구인은 「도로명주소법 시행령」 제7조의2(도로명의 부여 절차)에 따라 사업시행자인 주식회사 ○○자산신탁으로부터 제출된 도로명 부여 업무를 진행하였다. 관계법령에 따라 2020. 9. 11.부터 같은 해 9. 24.까지 14일간 홈페이지와 시보 및 동 주민센터 게시판에 도로명 부여를 위한 ‘도로명 부여 및 도로구간 설정을 위한 의견 수렴 공고’ 절차를 이행하였고, 의견 수렴 당시 예비도로명에 대한 의견이 총 13건 제출되었으며, 제출된 의견은 해당 사업지구 내 아파트 입주예정자들이 제출한 의견으로 사업지구 내 신설 학교인 ‘하○초중통합학교’와 교명을 연계하여 ‘하○로, 하○○로’로 도로명을 부여해달라는 의견이었다. 나) 피청구인은 의견 수렴 후 30일 이내 도로명주소위원회에 심의를 상정하여야 하는바, 당시 심의 준비기간에는 코로나19로 인하여 그 예방 및 확산방지를 위해 비대면 위원회를 개최하여 서면심의를 하기 위한 준비가 진행 중이었고, 2020. 10. 15.부터 10. 16.까지 2일간 심의위원들을 개별 방문하는 서면심의를 통해 심의 진행 후 같은 해 10. 22. 「남양주시 도로명주소에 관한 조례」 제19조(위원회의 운영) 제3항을 준용하여 과반수 찬성으로 원안 가격되어 해당 도로명이 ‘백○로, 백○○로’로 부여되어 도로구간 설정 및 도로명 부여 결정이 고시된 사항이다. 다) 도로명 부여는 「도로명주소법 시행령」 제7조(도로명의 부여ㆍ변경 기준) 제1항에 따라 지역적 특성, 역사성, 위치예측성, 영속성, 지명과 지역주민의 의견 등을 종합적으로 고려하여야 하는 사항으로, 심의자료에는 의견 수렴 당시 접수된 총 13건의 주민의견을 모두 반영하였고, 도로명 결정은 주민의 의견만으로 결정되는 사항이 아니며, 남양주시 도로명주소위원회를 구성하여 「○○○시 도로명주소에 관한 조례」 제19조에 따라 과반수 찬성으로 의결되는 사항이다. 라) 또한, 「도로명주소법 시행령」 제7조제7항제3호에 따라 ‘도로명이 부여변경 고시된 날부터 3년이 지나지 아니한 경우 도로명은 변경할 수 없다’라고 규정되어 있으므로 현재는 도로명 변경이 불가능한 상황이다. 3) 결론 이상에서 살펴본 바와 같이 청구인의 이 사건 고시 취소를 구하는 청구는 이유 없는 주장으로 기각되어야 할 것이다. 【보충서면】 4) 청구인의 보충서면 주장에서와 같이 해당 아파트 입주예정자 다수로부터 국민신문고를 통한 민원 제기는 해당 도로명 고시일자인 2020. 10. 22.부터 의견이 제출되었으며, 피청구인은 주민 자체 투표가 이루어진 상황도 의견수렴기간(2020. 9. 11. ~ 9. 24.)이 아닌 고시일자에 국민신문고 민원내용을 통해 알게 되었다. 5) 또한, 해당 주소를 사용하는 주민의 대표를 위원 구성에 포함시키지 않았다는 주장에 대하여 반박하자면, 도로명주소위원회의 구성은 「도로명주소법」 제22조의2에 따라 「남양주시 도로명주소에 관한 조례」로 정하고, 동 조례 제17조(위원회의 설치 및 구성)에 따라 위원회는 위원장 및 부위원장 각 1명을 포함한 5명 이상 15명 이내의 위원으로 구성한다. 6) 도로명주소위원회의 당연직 위원은 도시국장, 문화예술국장, 도시정책과장, 도로건설과장 및 부동산관리과장이 되고, 남양주시의회에서 추천하는 시의원, 도로명주소사업 및 도로교통 분야에 경험이 풍부한 사람, 시의 특성과 역사, 지리 등에 관한 학식이 풍부한 사람, 그 밖에 시장이 필요하다고 인정하는 사람을 시장이 위촉할 수 있게 되어있으며, 해당 주소를 사용하는 주민의 대표를 위원회의 위원으로 구성하는 사항이 아니므로 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다. 7) 결론 이상에서 살펴본 바와 같이 청구인의 이유 없는 주장은 기각되어야 함이 마땅하다. 3. 이 사건 심판청구의 적법 여부 가. 관계법령 【도로명주소법】 제8조(도로명 부여 등) ① 시장등은 도로명주소의 부여ㆍ관리를 위하여 다음 각 호의 사항을 시행하여야 한다. 1. 기초조사 2. 도로구간의 설정ㆍ변경ㆍ폐지 3. 도로명의 부여ㆍ변경ㆍ폐지 4. 건물번호의 부여ㆍ변경ㆍ폐지 5. 기초번호의 부여ㆍ변경ㆍ폐지 6. 도로명주소기본도의 작성 7. 그 밖에 도로명주소를 부여하고 관리하기 위하여 필요한 사항 ⑤ 행정안전부장관, 시ㆍ도지사 또는 시장등은 제1항부터 제4항까지의 규정에 따라 도로명(도로구간과 기초번호를 포함한다)을 결정하거나 결정사항을 변경하려는 경우에는 해당 지역주민과 지방자치단체의 장의 의견을 수렴(시장등은 해당 지역주민의 의견만을 수렴한다)한 후 제22조의2에 따른 해당 도로명주소위원회의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 제18조에 따라 고시된 도로명주소의 변경을 수반하지 아니하는 경우 등 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 해당 지역주민의 의견 수렴과 해당 도로명주소위원회의 심의를 생략할 수 있다. ⑥ 제5항 본문에도 불구하고 해당 도로구간의 도로명을 주소로 사용하는 자로서 대통령령으로 정하는 자(이하 “주소사용자”라 한다)의 5분의 4 이상이 서면으로 동의하여 도로명 변경을 신청하는 경우에는 해당 도로명주소위원회의 심의를 생략할 수 있다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우는 제외한다. 1. 건물등의 명칭(둘 이상의 건물등이 하나의 집단을 형성하고 있는 건물군을 포함한다)과 유사한 명칭으로 도로명 변경을 신청한 경우. 다만, 2011년 7월 29일 현재 부여된 도로명으로 환원하는 경우는 제외한다. 2. 둘 이상의 시ㆍ군ㆍ자치구 또는 시ㆍ도에 걸쳐 있는 도로의 도로명을 변경하는 경우 3. 시장등이 다른 도로명에 영향을 미칠 우려가 있다고 판단하는 경우 4. 제8항에 따른 도로명의 부여 또는 변경 기준에 적합하지 아니한 경우 제20조의2(신청의 대위) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 이 법에 따라 소유자ㆍ점유자가 하여야 하거나 할 수 있는 신청을 대신 할 수 있다. 1. 공공사업 등에 따라 도로를 개설하거나 건물등을 신축하는 경우: 해당 사업의 사업시행자 2. 「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」에 따른 구분소유 건물인 경우: 구분소유자가 선임한 관리인(관리인이 없는 경우에는 구분소유자가 선임한 대표자를 말한다) 3. 「민법」 제404조에 따른 채권자 제22조의2(도로명주소위원회) ① 도로명의 부여ㆍ변경, 그 밖에 도로명주소에 관한 중요 사항을 심의하기 위하여 행정안전부에 중앙 도로명주소위원회를 두고, 시ㆍ도에 시ㆍ도 도로명주소위원회를 두며, 시ㆍ군ㆍ자치구에 시ㆍ군ㆍ구 도로명주소위원회를 둔다. ④ 시ㆍ군ㆍ구 도로명주소위원회는 다음 각 호의 사항을 심의한다. 1. 도로명의 부여ㆍ변경에 관한 사항 2. 도로명주소시설의 유지ㆍ관리ㆍ위탁에 관한 사항 3. 도로명주소안내판 및 도로명주소안내도를 이용한 광고사업자의 선정에 관한 사항 4. 그 밖에 도로명주소에 관한 사항으로서 시장등이 심의에 부치는 사항 ⑤ 제1항부터 제4항까지의 각 도로명주소위원회의 구성ㆍ운영 등에 필요한 사항은 중앙 도로명주소위원회의 경우에는 대통령령으로 정하고, 시ㆍ도 및 시ㆍ군ㆍ구 도로명주소위원회의 경우에는 해당 지방자치단체의 조례로 정한다. 【도로명주소법 시행령】 제7조(도로명의 부여ㆍ변경기준) ① 도로명은 주된 명사에 제6조제1항의 기준에 따라 구분한 “대로”, “로”, “길” 또는 행정안전부장관이 달리 정한 도로구분을 붙여서 부여ㆍ변경한다. 이 경우 주된 명사는 지역적 특성, 역사성, 위치 예측성, 영속성, 지명(地名)과 지역주민의 의견 등을 종합적으로 고려하여 정하며, 주된 명사 뒤에 숫자나 방위를 붙일 경우 그 숫자나 방위도 주된 명사의 일부분으로 본다. ③ 같은 시ㆍ군ㆍ구 내에서는 같은 도로명을 중복하여 부여ㆍ변경할 수 없다. 다만, 시ㆍ군ㆍ구를 합치거나 관할 구역 경계변경으로 같은 도로명이 중복되었으나 각각의 해당 도로구간의 위치가 행정구 또는 읍ㆍ면으로 구분되는 경우에는 예외로 할 수 있다. ④ 시ㆍ군ㆍ구가 다른 경우에도 인접하여 연결된 도로가 아니면 해당 도로구간의 반경 5킬로미터 이내에서는 같은 도로명을 부여할 수 없다. ⑦ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 도로명을 변경할 수 없다. 1. 제7조의3제4항에 따라 시ㆍ군ㆍ구 도로명주소위원회가 도로명을 변경하지 아니하는 것으로 심의하여 같은 조 제5항에 따라 시장등이 공고한 날부터 1년이 지나지 아니한 경우 2. 제7조의3제7항에 따라 주소사용자 과반수의 서면동의를 받지 못하여 같은 조 제10항에 따라 시장등이 도로명을 변경하지 아니하는 것으로 공고한 날부터 1년이 지나지 아니한 경우 3. 제21조제1항에 따라 부여ㆍ변경 고시된 날부터 3년이 지나지 아니한 경우 제7조의2(도로명의 부여 절차) ① 도시 및 주택재개발사업 등 각종 개발사업(이하 “개발사업”이라 한다)의 시행자(이하 “개발사업시행자”라 한다) 또는 건물등의 소유자는 법 제10조 또는 제16조제3항 전단에 따라 도로명주소안내시설 또는 건물번호판을 설치하기 위하여 시장등에게 도로명의 부여를 신청할 수 있다. 이 경우 시장등은 신청을 받은 날부터 80일 이내에 제3항부터 제6항까지의 절차를 거쳐 신청인(대표자를 선정한 경우에는 그 대표자를 말한다. 이하 같다)에게 처리 결과를 통보하여야 한다. ③ 시장등은 제1항 전단에 따른 신청을 받아 도로명을 부여하거나 법 제8조제1항제3호에 따라 도로명을 부여할 때에는 다음 각 호의 사항을 14일 이상의 기간을 정하여 공보등에 공고하고, 주민의 의견을 수렴하여야 한다. 제1항 전단에 따른 신청의 경우에는 그 신청을 받은 날부터 10일 이내에 공고하여야 한다. 1. 도로의 길이와 폭(제6조제1항의 도로별 구분기준을 포함한다) 2. 도로구간의 시작지점ㆍ끝지점ㆍ중심선 및 관할 행정구역 3. 기초번호 간의 간격(이하 “기초간격”이라 한다)과 기초번호 4. 도로구간의 도로에 부여할 도로명(이하 “예비도로명”이라 한다)과 그 부여 사유 5. 의견 제출의 기간 및 방법 6. 도로명의 결정 절차 7. 그 밖에 시장등이 필요하다고 인정하는 사항 ④ 시장등은 제3항에 따른 주민의 의견제출 기간이 경과한 날부터 30일 이내에 다음 각 호의 사항을 제출하여 시ㆍ군ㆍ구도로명주소위원회의 심의를 거쳐야 한다. 1. 도로의 시작지점ㆍ끝지점ㆍ중심선 및 관할 행정구역에 관한 사항 2. 도로명의 부여에 대한 주민 및 시장등의 의견 3. 도로명의 부여에 따른 도로명주소안내시설의 설치비용과 그 비용의 조달방법 4. 그 밖에 시장등이 필요하다고 인정하는 사항 ⑤ 시장등은 제4항에 따른 심의를 마친 날부터 10일 이내에 제21조제1항에 따라 도로명의 부여를 고시하여야 한다. 다만, 시ㆍ군ㆍ구도로명주소위원회에서 도로명을 예비도로명과 다르게 부여하기로 심의한 경우에는 심의를 마친 날부터 10일 이내에 14일 이상의 기간을 정하여 시ㆍ군ㆍ구도로명주소위원회의 심의에서 결정된 도로명을 공보등에 공고하고, 주민의 의견을 새로 수렴하여야 한다. 【○○○시 도로명주소에 관한 조례】 제17조(위원회의 설치 및 구성) ① 시장은 법 제22조의2에 따라 남양주시 도로명주소위원회(이하 "위원회”라 한다)를 둔다. ② 위원회는 위원장 및 부위원장 각 1명을 포함한 5명 이상 15명 이내의 위원으로 구성하고, 위원장은 부시장이 되고 부위원장은 위원 중에서 호선한다. 제19조(위원회의 운영) ③ 위원회의 회의는 재적위원 과반수 출석으로 열리고 출석위원 과반수 찬성으로 의결한다. 【행정심판법】 제2조(청구인 적격) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 청구인 주민등록등본, 제1회 ○○○시 도로명주소위원회 개최 결과보고서(서면심의), 도로명 부여 및 도로구간 설정을 위한 의견 수렴 공고문, 도로명 부여 등에 대한 의견서, 이 사건 고시 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 도로명이 ‘백○로’, ‘백○○로’로 결정된 도로 주변의 ○○○○○○ 아파트 입주예정자였다가 2021. 2. 22.부터 입주민이 된 자이다. 나) 백봉지구 내 신규 도로건설사업의 시행자인 ㈜○○자산신탁은 2020. 8. 25. 피청구인에게 「도로명주소법 시행령」 제7조의2에 따라 □□동 ○○○-○번지부터 ○○○-○○번지까지, 같은 동 ○○○-○○번지부터 ○○-○○번지까지의 도로에 대해 도로명 부여 신청을 하였고, 이에 피청구인은 2020. 9. 11.부터 같은 해 9. 24.까지 「도로명주소법」 제8조제5항에 따라 위 구간에 대해 ‘백○로’, ‘백○○로’로 각 도로명을 부여하고자 주민의견 수렴 공고를 하였고, 청구인은 2020. 9. 21. 피청구인에게 위 도로명 신청구간이 하랑초·중학교 진입로이므로 ‘하○로’, ‘하○○로’로 지정되어야 한다는 의견을 전달하였으며, 그 외 입주예정자 고○○ 등 12명도 ‘하○’이 되어야 한다는 취지의 의견을 제출하였다. 다) 피청구인은 2020. 10. 22. ○○○시 고시 제2020-409호로 제1회 ○○○시 도로명주소위원회 서면심의 결과 도로명주소 위원 13명 중 13명 모두 ‘백○로’, ‘백○○로’에 찬성하여 가결된 것을 근거로 하여 위 나)항의 도로명 부여 신청구간에 대해 도로명을 각각 ‘백○로’, ‘백○○로’로 하여 도로구간 설정 및 도로명 부여 결정 고시를 하였다. 2) 이 사건 청구취지는 피청구인이 2020. 10. 22. 한 도로구간 설정 및 도로명 부여 결정 고시를 취소한다는 것이나, 청구인 주장에 의할 때 도로명 부여 결정에 관하여서만 다투고 있을 뿐 도로구간 설정에 대하여서까지 취소를 구하고 있는 것으로 보이지 아니하는바, 도로명 부여결정에 대하여 살펴보기로 한다. 「도로명주소법」에 의하면 시장등은 도로명을 결정하는 경우 해당 지역주민의 의견을 수렴한 후 해당 도로명주소위원회의 심의를 거쳐야 한다. 또 해당 도로구간의 도로명을 주소로 사용하는 자의 5분의 4 이상이 서면 동의하여 도로명 변경을 신청할 수 있고, 공공사업 등에 따라 도로를 개설하거나 건물 등을 신축하는 사업의 사업시행자는 소유자의 신청을 대신할 수 있다. 「행정심판법」 제2조, 제3조 제1항에 의하면 행정청의 처분 또는 부작위가 행정심판의 대상이 되고, 처분이란 행정청의 구체적 사실에 대한 법집행으로서의 공권력의 행사 및 그 거부, 이에 준하는 행정작용을 말한다. 살피건대, 도로명 고시는 기존에 사용되는 도로에 새로운 도로명을 부여한 것에 불과하여 이를 국민의 권리의무에 직접 관계가 있는 행정처분이라고 볼 수 없다(광주고등법원 2014. 5. 1. 선고 2013누5349 판결). 따라서 도로명은 도로명을 주소로 사용하는 자의 재산권 등을 행사하는데 있어 실체적 권리관계에 밀접하게 관련되어 있다고 보기 어렵고, 특정인의 법률상 지위에 직접적인 변동을 가져오는 것도 아니어서 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라고 볼 수 없다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.