도로구역결정고시 무효확인청구

1. 사건개요 청구인은 2019. 4. 30. ○○○시 ○○동 ○○○-2 대 648㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 소유권을 취득한 자이다. 피청구인은 도로확장사업 시행을 위하여 「도로법」 제25조의 규정에 따라 ‘○○○시 고시 제2009-△△△호(2009. 4. 30.)’로 도로구역을 결정(변경)(이하 ‘이 사건 도로구역결정’이라 한다)하였고, 「도로법」 제30조에 의거 도로 이용자의 편의를 증진하기 위해 이 사건 토지를 위 도로구역에 편입시켰다. 청구인은 2019. 5. 21. 이후 세 차례 피청구인에게 도로구역결정 해제 및 도로구역선 변경을 요청하였고, 피청구인은 2019. 7. 26. 불가회신(이하 ‘이 사건 불가회신’이라 한다.)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이사건 공용지정은 그 하자가 중대하고 명백하여 무효에 해당됨 “도로구역의 결정”은 도로를 구성하는 부지의 범위를 정하는 도로관리청의 공법상 행정행위에 의한 공용지정이다. 공용지정을 위하여 행정주체는 그 물건에 대한 정당한 처분권원을 가지고 있어야 하는바, 타인의 소유에 속하는 토지 등에 대하여는 선행하여 그 물건에 대한 매매계약이나 공용수용 등에 의하여 소유권을 획득하거나 지상권 등 사용권한을취득하여야 한다. 그러나 피청구인은 아무런 권원 없이 공용지정을 행하였으므로, 이 사건 도로구역결정은 위법하고, 손해배상·부당이득반환 또는 결과제거로서 원상회복되어야 한다. 대법원은 “도로구역결정고시가 있었으나, 아직 도로의 형체적 요소를 갖추지 못하여 현실적으로 공용되지 않은 예정공물이라도 공물에 준하여 취급하여야 한다”라고 판시하고 있다(1994. 5. 10.선고 95다23442 판결 등 참조). 2) 이 사건 공용지정은 사업인정실효로 그 공용지정효력 역시 부존재함 도로법 제82조제2항은 ‘도로구역의 결정 또는 변경과 도로구역의 결정 고시 또는 변경 고시는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 ‘토지보상법’이라 한다) 제20조제1항 및 제22조에 따른 사업인정 및 사업인정고시로 보며, 도로관리청은 같은 법 제23조제1항 및 제28조제1항에도 불구하고 도로공사의 시행기간에 재결을 신청할 수 있다’고 규정하고 있다. 이 사건 도로구역결정고시에서 정한 사업시행기간(공사착수 : 2009. 4. 30., 준공예정일 : 2013. 12. 31.) 내에 토지보상법 제14조 내지 제17조를 준용하여 협의취득절차를 이행 후, 같은 법 제28조에 의한 수용재결신청을 하여야 함에도 불구하고, 재결신청기간이 도과(6년 경과)된 현재까지도 재결신청이 된 바 없으므로, 토지보상법 제23조제1항을 준용하면 사업 인정실효에 해당되며 이는 곧 도로구역결정고시의 효력 역시도 부존재한다. 3) 피청구인은 국토계획법에 정하는 토지매수청구를 거부하고 있음 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제47조는 “도시ㆍ군계획시설에 대한 도시ㆍ군관리계획의 결정(이하 “도시ㆍ군계획시설결정”이라 한다)의 고시일부터 10년 이내에 그 도시ㆍ군계획시설의 설치에 관한 도시ㆍ군계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우(제88조에 따른 실시계획의 인가나 그에 상당하는 절차가 진행된 경우는 제외한다.) 그 도시ㆍ군계획시설의 부지로 되어 있는 토지 중 지목(地目)이 대(垈)인 토지(그 토지에 있는 건축물 및 정착물을 포함한다.)의 소유자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수에게 그 토지의 매수를 청구할 수 있다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그에 해당하는 자에게 그 토지의 매수를 청구할 수 있다.”라고 규정하고 있다. 비록 이 사건 공용지정(도로구역결정고시)은 도로법 제25조에 의거 결정·고시되었지만 국토계획법 제30조, 제88조 규정을 적용하고 있음을 감안할 때, 토지보상법 제23조제1항의 사업인정실효로 인하여 위 국토계획법 제47조가 정하는 도시계획시설에 대한 도시관리계획의 결정·고시일부터 10년이 도과된 도시계획시설부지로서 이 사건 토지도 매수청구대상이라 할 것이다. 그럼에도 불구하고 피청구인은 청구인이 제출한 도시계획 시설부지 매수청구서에 대하여, “도시계획시설(대로1-1호선)에 미포함된 필지로서 장기미집행 매수청구 대상필지가 아니다”라는 이유로 거부하는 회신을 하였다. 4) (이전)소유자의 이의신청 여부와 무관하고, 건축허가에 부가한 부관은 위법함 피청구인은 이 사건 행정심판의 답변서에서, 이 사건 도로구역지정결정 당시 및 건축허가 당시의 각 소유자가 이의신청하지 않았다는 이유로, 소유자가 피청구인에게 이 사건 토지의 사용권한과 관련하여 동의에 준하는 권원을 부여한 것처럼 적었으나, 단순한 무응답에 대하여 묵시적 동의를 인정할 수 없으므로, 피청구인이 권원없이 공용지정하였다는 사실에 변함이 없다. 또한 건축허가 당시 지목이 ‘대’인 경우 50cm 미만의 절토·성토 등 형질변경이 수반되지 않을 시 개발행위허가대상이 아니므로, 건축법을 준용하는 건축허가는 기속행위로서, 여기에 부관을 부가한 것은 위법하다. 5) 비례원칙 위반 피청구인은 도로법 제25조에 따라 도로구역을 결정고시하면서 국토계획법 제30조에 따른 도시·군관리계획결정과 같은 법 제88조에 따른 실시계획인가로 토지보상법 제4조제8항 별표 제35호에서 정하는 사업시행에 필요한 토지 등을 수용·사용할 수 있는 사업인정을 받았다. 이에 협의 또는 수용에 따른 보상절차를 행하지도 않음은 물론, 토지보상법 제23조에서 정하는 사업인정의 실효, 도로법 제82조제2항(도로구역의 결정 또는 변경과 도로구역의 결정 고시 또는 변경 고시는 토지보상법 제20조제1항 및 제22조에 따른 사업인정 및 사업인정고시로 보며, 도로관리청은 같은 법 제23조제1항 및 제28조제1항에도 불구하고 도로공사의 시행기간에 재결을 신청할 수 있다.)에 의거, 재결을 신청할 수 있게 된 때부터 6년이 경과된 현재까지도 사업시행에 필요한 예산편성은 물론, 사업시행 의지도 없이 소유자로 하여금 공공필요와 특별한 희생을 강요하고 있는바, 이는 비례원칙에 위반한 것이다. 6) 결론 위와 같이 이 사건 도로구역결정은 피청구인이 이 사건 토지에 대한 정당한 권원 없이 행한 것으로서 중대·명백한 하자가 있고, 아울러 사업인정실효에 해당되어 현재 그 효력 또한 인정될 수 없다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 도로구역결정의 경위 ○○○시는 택지개발사업 등 지속적인 개발사업으로 국도46호선(현재는 구 국도46호선)의 교통량이 증가함에 따라 선제적으로 도로확장사업 시행을 위하여 도로법 제25조에 따라 2009. 4. 30. ‘○○○시 고시 제2009-△△△호’로 도로구역을 결정(변경)하였고, 이 사건 토지가 위치하고 있는 ○○○시 ○○동 ○○○-2번지 일원은 기존도로와 예각으로 합류되는 교차로 형태인바, 운전자의 시야 확보 등 도로 이용자의 편의를 위해, 공원 및 녹지 공간 등을 조성하기 위해 도로구역에 편입하였다. 2019. 4. 30. 소유권을 취득한 청구인은 피청구인에게 도로구역결정 관련 질의 및 해제를 요구하는 민원을 수차례 제기하다가 이 사건 행정심판을 청구하였다. 2) 사업인정 실효의 법적근거가 없음 토지보상법 제2조의 "사업인정"이란 공익사업을 토지 등을 수용하거나 사용할 사업으로 결정하는 것이다. 청구인은 이 사건 도로구역결정은 ‘사업인정실효에 해당되어 「도로구역결정고시」효력 역시 부존재한다’고 주장하나, 도로법을 비롯한 관계법령 어디에도 도로구역 결정 고시 후, 해당 도로사업을 시행하지 않은 채 일정한 기간이 경과할 경우 도로구역 결정의 효력이 실효된다는 내용을 규정한 조항은 없다. 3) 도로구역결정고시 당시 및 건축허가 당시 각 소유자의 이의신청이 없었음 ○○○시는 택지개발사업 등 지속적인 개발사업으로 국도46호선(현재는 구 국도46호선)의 교통량이 증가함에 따라 선제적으로 도로확장사업 시행을 위하여 도로법 제25조의 규정에 따라 ‘○○○시 고시 제2009-△△△호(2009. 4. 30.)’로 도로구역을 결정(변경)하였고, 도로법 제30조에 의거 도로 이용자의 편의를 증진하기 위해 도로구역에 ○○○시 ○○동 ○○○-2(648㎡)번지를 편입시켰다. 도로구역결정(변경)고시 당시 소유자(안명순)의 어떠한 이의신청도 없었으며, 이 사건 토지의 제1종 근린생활시설 건축허가(2010. 3. 8.)를 하면서 ‘국도46호선 도로확·포장 구간 내에 포함되어 있는 부지로서 건축물을 신축할 경우 도로공사 착공 3개월 전까지 철거하여야 함.’이라는 조건을 부여하였을 때에도, 당시 소유자(김은정) 역시 도로구역 지정과 관련 어떠한 이의가 없었다. 이는 토지소유자가 도로구역 결정에 대해 특별한 의견이 없었던 사항임을 객관적으로 알 수 있는 사항이고, 이러한 정황으로 살펴 본다면 2019. 4. 30. 민○옥, 정○희로 소유권이 변경되었을 때에도 이사건 토지는 도로구역에 포함된 사실에 대해 인지하고 매매가 이루어졌음을 알 수 있을 것이다. 또한 이 사건 도로구역결정고시는 국토계획법에 근거한 도시계획시설사업의 일환으로 시행된 것으로서 관련법령에 따라 설계도서(위치도 노선도 및 도로구역결정 포함), 소유권 등을 고시 및 일반인에게 공람함으로써 적법절차를 준수하였다. 따라서 아무런 권원 없는 공용지정으로서 위법하므로 원상회복되어야 한다는 청구인의 주장은 모두 이유없다. 4) 결론 이상에서 살펴본 바와 같이 청구인의 주장은 공익사업의 목적을 배제하고 청구인 개인의 재산권 보호만을 위한 것으로서 이유 없으므로, 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【도로법】 제25조(도로구역의 결정) ① 도로관리청은 도로 노선의 지정ㆍ변경 또는 폐지의 고시가 있으면 지체 없이 해당 도로의 도로구역을 결정ㆍ변경 또는 폐지하여야 한다. ② 상급도로의 도로관리청(이하 "상급도로관리청"이라 한다)은 제1항에도 불구하고 해당 상급도로에 접속되거나 연결되는 하급도로(제10조 각 호에 따른 도로의 순위를 기준으로 해당 도로보다 낮은 순위의 도로를 말한다. 이하 같다)의 접속구간 또는 연결구간의 도로구역을 결정ㆍ변경 또는 폐지할 수 있다. 이 경우 상급도로관리청은 미리 하급도로의 도로관리청(이하 "하급도로관리청"이라 한다)의 동의를 받아야 한다. ③ 도로관리청은 제1항이나 제2항에 따라 도로구역을 결정ㆍ변경 또는 폐지하면 그 사유, 위치, 면적 등 대통령령으로 정하는 사항을 구체적으로 밝혀 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 고시하고, 그 도면을 일반인이 열람할 수 있도록 하여야 한다. 제30조(도로구역 내 시설의 설치) 도로관리청은 도로의 효용을 훼손하지 않는 범위에서 도로 이용자의 편의를 증진하기 위해 도로구역에 도로의 부속물과 공공목적의 다음 각 호의 시설을 설치ㆍ운영할 수 있다. 1. 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」 제2조제4호에 따른 공원시설 2. 「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률」 제2조제10호에 따른 재활용시설 3. 「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률」 제6조에 따른 생활체육시설 4. 그 밖에 도로의 효용 증진과 공공목적을 위하여 필요한 시설로서 대통령령으로 정하는 시설 제82조(토지 등의 수용 및 사용) ① 도로관리청은 도로공사의 시행을 위하여 필요하면 도로구역에 있는 토지ㆍ건축물 또는 그 토지에 정착된 물건의 소유권이나 그 토지ㆍ건축물 또는 물건에 관한 소유권 외의 권리를 수용하거나 사용할 수 있다. ② 제1항에 따른 수용 또는 사용에 관하여는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 준용한다. 이 경우 제25조에 따른 도로구역의 결정 또는 변경과 도로구역의 결정 고시 또는 변경 고시는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제20조제1항 및 제22조에 따른 사업인정 및 사업인정고시로 보며, 도로관리청은 같은 법 제23조제1항 및 제28조제1항에도 불구하고 도로공사의 시행기간에 재결을 신청할 수 있다. 【도시공원 및 녹지 등에 관한 법률】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 4. "공원시설"이란 도시공원의 효용을 다하기 위하여 설치하는 다음 각 목의 시설을 말한다. 가. 도로 또는 광장 나. 화단, 분수, 조각 등 조경시설 다. 휴게소, 긴 의자 등 휴양시설 라. 그네, 미끄럼틀 등 유희시설 마. 테니스장, 수영장, 궁도장 등 운동시설 바. 식물원, 동물원, 수족관, 박물관, 야외음악당 등 교양시설 사. 주차장, 매점, 화장실 등 이용자를 위한 편익시설 아. 관리사무소, 출입문, 울타리, 담장 등 공원관리시설 자. 실습장, 체험장, 학습장, 농자재 보관창고 등 도시농업(「도시농업의 육성 및 지원에 관한 법률」 제2조제1호에 따른 도시농업을 말한다. 이하 같다)을 위한 시설 차. 그 밖에 도시공원의 효용을 다하기 위한 시설로서 국토교통부령으로 정하는 시설 【공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "토지등"이란 제3조 각 호에 해당하는 토지ㆍ물건 및 권리를 말한다. 2. "공익사업"이란 제4조 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업을 말한다. 3. "사업시행자"란 공익사업을 수행하는 자를 말한다. 4. "토지소유자"란 공익사업에 필요한 토지의 소유자를 말한다. 5. "관계인"이란 사업시행자가 취득하거나 사용할 토지에 관하여 지상권ㆍ지역권ㆍ전세권ㆍ저당권ㆍ사용대차 또는 임대차에 따른 권리 또는 그 밖에 토지에 관한 소유권 외의 권리를 가진 자나 그 토지에 있는 물건에 관하여 소유권이나 그 밖의 권리를 가진 자를 말한다. 다만, 제22조에 따른 사업인정의 고시가 된 후에 권리를 취득한 자는 기존의 권리를 승계한 자를 제외하고는 관계인에 포함되지 아니한다. 6. "가격시점"이란 제67조제1항에 따른 보상액 산정(算定)의 기준이 되는 시점을 말한다. 7. "사업인정"이란 공익사업을 토지등을 수용하거나 사용할 사업으로 결정하는 것을 말한다. 제20조(사업인정) ① 사업시행자는 제19조에 따라 토지등을 수용하거나 사용하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관의 사업인정을 받아야 한다. <개정 2013. 3. 23.> ② 제1항에 따른 사업인정을 신청하려는 자는 국토교통부령으로 정하는 수수료를 내야 한다. 제22조(사업인정의 고시) ① 국토교통부장관은 제20조에 따른 사업인정을 하였을 때에는 지체 없이 그 뜻을 사업시행자, 토지소유자 및 관계인, 관계 시ㆍ도지사에게 통지하고 사업시행자의 성명이나 명칭, 사업의 종류, 사업지역 및 수용하거나 사용할 토지의 세목을 관보에 고시하여야 한다. <개정 2013. 3. 23.> ② 제1항에 따라 사업인정의 사실을 통지받은 시ㆍ도지사(특별자치도지사는 제외한다)는 관계 시장ㆍ군수 및 구청장에게 이를 통지하여야 한다. ③ 사업인정은 제1항에 따라 고시한 날부터 그 효력이 발생한다. 제23조(사업인정의 실효) ① 사업시행자가 제22조제1항에 따른 사업인정의 고시(이하 "사업인정고시"라 한다)가 된 날부터 1년 이내에 제28조제1항에 따른 재결신청을 하지 아니한 경우에는 사업인정고시가 된 날부터 1년이 되는 날의 다음 날에 사업인정은 그 효력을 상실한다. ② 사업시행자는 제1항에 따라 사업인정이 실효됨으로 인하여 토지소유자나 관계인이 입은 손실을 보상하여야 한다. ③ 제2항에 따른 손실보상에 관하여는 제9조제5항부터 제7항까지의 규정을 준용한다. 제28조(재결의 신청) ① 제26조에 따른 협의가 성립되지 아니하거나 협의를 할 수 없을 때(제26조제2항 단서에 따른 협의 요구가 없을 때를 포함한다)에는 사업시행자는 사업인정고시가 된 날부터 1년 이내에 대통령령으로 정하는 바에 따라 관할 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있다. ② 제1항에 따라 재결을 신청하는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 수수료를 내야 한다. 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제47조(도시ㆍ군계획시설 부지의 매수 청구) ① 도시ㆍ군계획시설에 대한 도시ㆍ군관리계획의 결정(이하 "도시ㆍ군계획시설결정"이라 한다)의 고시일부터 10년 이내에 그 도시ㆍ군계획시설의 설치에 관한 도시ㆍ군계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우(제88조에 따른 실시계획의 인가나 그에 상당하는 절차가 진행된 경우는 제외한다. 이하 같다) 그 도시ㆍ군계획시설의 부지로 되어 있는 토지 중 지목(地目)이 대(垈)인 토지(그 토지에 있는 건축물 및 정착물을 포함한다. 이하 이 조에서 같다)의 소유자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수에게 그 토지의 매수를 청구할 수 있다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그에 해당하는 자(특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수를 포함한다. 이하 이 조에서 "매수의무자"라 한다)에게 그 토지의 매수를 청구할 수 있다. <개정 2011. 4. 14.> 1. 이 법에 따라 해당 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자가 정하여진 경우에는 그 시행자 2. 이 법 또는 다른 법률에 따라 도시ㆍ군계획시설을 설치하거나 관리하여야 할 의무가 있는 자가 있으면 그 의무가 있는 자. 이 경우 도시ㆍ군계획시설을 설치하거나 관리하여야 할 의무가 있는 자가 서로 다른 경우에는 설치하여야 할 의무가 있는 자에게 매수 청구하여야 한다. 제88조(실시계획의 작성 및 인가 등) ⑦ 도시ㆍ군계획시설결정의 고시일부터 10년 이후에 제1항 또는 제2항에 따라 실시계획을 작성하거나 인가(다른 법률에 따라 의제된 경우는 제외한다) 받은 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자(이하 이 조에서 "장기미집행 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자"라 한다)가 제91조에 따른 실시계획 고시일부터 5년 이내에 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제28조제1항에 따른 재결신청(이하 이 조에서 "재결신청"이라 한다)을 하지 아니한 경우에는 실시계획 고시일부터 5년이 지난 다음 날에 그 실시계획은 효력을 잃는다. 다만, 장기미집행 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자가 재결신청을 하지 아니하고 실시계획 고시일부터 5년이 지나기 전에 해당 도시ㆍ군계획시설사업에 필요한 토지 면적의 3분의 2 이상을 소유하거나 사용할 수 있는 권원을 확보하고 실시계획 고시일부터 7년 이내에 재결신청을 하지 아니한 경우 실시계획 고시일부터 7년이 지난 다음 날에 그 실시계획은 효력을 잃는다. <신설 2019. 8. 20.> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 도로구역결정고시, 매수불가 회신, 등기부등본 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2019. 4. 30. ○○○시 ○○동 ○○○-2 대 648㎡의 소유권을 취득한 자이다. 나) 피청구인은 국도46호선(현재는 구 국도46호선)의 교통량이 증가함에 따른 도로확장사업 시행을 위하여 도로법 제25조의 규정에 따라 ‘○○○시 고시 제2009-△△△호(2009. 4. 30.)’로 도로구역을 결정(변경)하였고, 도로법 제30조에 의거 도로 이용자의 편의를 증진하기 위해 이 사건 토지를 위 도로구역에 편입시켰다. 다) 청구인은 2019. 5. 21. 이후 세 차례 피청구인에게 도로구역결정 해제 및 도로구역선 변경을 요청하였다. 라) 피청구인은 2019. 7. 26. 청구인에게 이 사건 도로구역결정의 해제 및 도로구역선 변경이 불가하다고 회신하였다. 2) 「도로법」 제25조에 의하면, 도로관리청은 도로 노선의 지정ㆍ변경 또는 폐지의 고시가 있으면 지체 없이 해당 도로의 도로구역을 결정ㆍ변경 또는 폐지하여야 하고, 도로구역을 결정ㆍ변경 또는 폐지하면 그 사유, 위치, 면적 등 대통령령으로 정하는 사항을 구체적으로 밝혀 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 고시하고, 그 도면을 일반인이 열람할 수 있도록 하여야 한다. 같은 법 제82조제1항에 의하면, 도로관리청은 도로공사의 시행을 위하여 필요하면 도로구역에 있는 토지ㆍ건축물 또는 그 토지에 정착된 물건의 소유권이나 그 토지ㆍ건축물 또는 물건에 관한 소유권 외의 권리를 수용하거나 사용할 수 있다. 3) 청구인은 피청구인이 이 사건 처분 전에 매매계약, 공용수용 등의 절차로 청구인 소유 토지의 소유권 또는 기타 사용권을 취득하지 않고 이 사건 처분을 하였으므로, 이 사건 처분은 처분권한 없이 이루어진 것으로서 무효의 하자가 존재한다고 주장한다. 살피건대, 도로법 제48조제1항에서 관리청은 도로공사의 시행을 위하여 필요하다고 인정하면 도로구역에 있는 토지·건축물 또는 그 토지에 정착된 물건이나 그 토지·건축물 또는 물건에 관한 소유권 외의 권리를 수용하거나 사용할 수 있다고 규정하고 있으며, 대법원 2005. 7. 14. 선고 2004두6181 판결은 “재량행위에 대한 사법심사에 있어서는 행정청의 재량에 기한 공익판단의 여지를 감안하여 법원은 독자의 결론을 도출함이 없이 당해 행위에 재량권의 일탈·남용이 있는지 여부만을 심사하게 되고, 이러한 재량권의 일탈·남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배 등을 그 판단 대상으로 한다”라고 판시하고 있다. 위 “도로공사의 시행을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”에 관한 판단은 피청구인의 재량권 범위 내에서 결정되는 것이며, 이 사건 토지 일원은 기존도로와 예각이 합류되는 교차로 형태를 이루고 있었기 때문에 운전자 시야 확보 및 도로 이용자의 편의를 위하여 도로공사가 시행되어야 할 공익상의 필요가 있었고, 도로공사와 함께 공원 및 녹지 공간이 조성될 계획도 있었다는 점이 확인된다. 그러므로 이 사건 처분은 관리청의 재량 범위 내에서 “도로공사의 시행을 위하여 필요하다고 인정”된 경우에 해당하는 것으로서, 이 사건 처분이 달리 관계 법령 또는 비례원칙을 위반하는 등으로 그 재량 범위를 현저히 일탈하였다고 보이지 아니하므로, 청구인이 이 사건 처분의 무효를 주장하는 것은 이유 없다. 또한 도로법 제48조제2항은 제24조에 따른 도로구역의 결정 또는 변경과 도로구역의 결정 또는 변경 고시는 토지보상법 제20조제1항과 제22조에 따른 ‘사업인정 및 사업인정고시’로 보며, 재결의 신청은 같은 법 제23조제1항과 제28조제1항에도 불구하고 제24조제3항에 따른 도로공사의 사업 시행 기간에 할 수 있다고 정하고 있다. 또한, 토지보상법 제2조 제7호에서 ‘사업인정’이라 함은 공익사업을 토지 등을 수용 또는 사용할 사업으로 결정하는 것을 말한다고 규정하고 있고, 토지보상법 제19조 제1항도 사업시행자는 공익사업의 수행을 위하여 필요한 때에는 이 법이 정하는 바에 따라 토지 등을 수용 또는 사용할 수 있다고 한다. 도로법 제24조에 따라 그 고시가 있으면 토지보상법의 사업인정 및 사업인정고시가 있는 것으로 보므로, 그 사업시행자인 도로관리청에 의하여 ‘사업인정’으로서의 ‘도로구역 결정·변경 고시’가 이루어졌을 때에서야 비로소 특정 토지가 사업시행자가 수용 또는 사용하여야 할 대상에 해당하는지에 관한 결정이 이루어지는 것이라고 판단되는 점, 도로법 제48조 제2항 역시 도로공사의 사업 시행 기간에 재결의 신청을 할 수 있다고 정하고 있다는 점에서, 이 사건 처분이 이루어지기 이전에 사업시행자 또는 도로관리청으로부터 토지 수용을 위한 재결 절차가 선행되어야 하는 것은 아니라고 판단된다. 따라서 이 사건 처분 전 피청구인이 이 사건 토지에 대한 사용권한을 얻지 않았음을 지적하는 청구인의 주장은 이유 없다. 한편, 청구인은 피청구인이 국토계획법 제47조에서 정한 토지매수청구에 응하지 아니하였고, 이전 소유자로부터 이 사건 처분에 대한 이의신청 또는 건축허가 부가 조건에 관하여 이의신청이 없다고 하여 이전 소유자가 피청구인에게 사용권을 부여한 것은 아니라고 주장하나, 그러한 사정은 이 사건 도로구역결정고시와 별개의 사항으로서, 이 사건 도로구역결정고시의 위법성을 인정할 근거가 될 수 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.