도로구역결정처분등취소청구

1. 사건개요 피청구인이 2004. 7. 2. 건설교통부 고시 제2004-163호에 의하여 서울 - ○○고속국도 건설을 위한 도로구역을 결정하고, 2004. 8. 18. 건설교통부 고시 제2004-201호에 의하여 사업시행자를 서울-○○고속도로주식회사로 하는 민간투자사업실시계획을 고시(이하 "이 건 처분"이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 「행정절차법」 제21조제1항의 의하면 행정청은 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우 처분의 제목, 당사자의 성명 또는 명칭과 주소, 처분하고자 하는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 처분에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 등을 당사자에게 통지하도록 되어 있고, 동법 제22조에서는 행정청이 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 함에 있어서는 당사자등에게 의견 제출의 기회를 주어야 한다고 규정하고 있는바, 피청구인은 이 건 처분을 하는 과정에서 청구인 회사에게 어떠한 내용의 통보를 한 사실도 없고, 의견 제출 기회를 부여한 사실이 없으므로 「행정절차법」에 규정된 절차를 준수하지 아니하여 위법하다. 나. 피청구인은 「환경ㆍ교통ㆍ재해 등에 관한 영향평가법」상의 주민설명회 및 청구인의 수차례 민원제기를 근거로 절차상의 위법이 없다고 주장하나, 피청구인이 본 고속도로 건설사업과정에서 지역주민들의 의견을 듣는 절차는 2002. 11. 1. 개최되었다는 환경ㆍ교통영향평가를 위한 주민설명회가 전부이고, 그 마저 청구인에게는 그 내용이 통보되지 않아 참석할 수 없었으며, 청구인 회사가 고속국도 건설계약 및 청구인 회사 소유건물이 철거의 대상이 된다는 사실을 우연한 기회에 미리 알아내고 이에 대하여 피청구인 및 감사원 등을 상대로 민원을 제기한 사실이 있지만, 그러한 사실이 있다고 하여 절차상의 위법이 치유되는 것이라고 할 수는 없다. 다. 실체적인 측면의 위법성을 살펴볼 때, 피청구인의 위 각 고시에 따라 고속국도를 건설하게 될 경우 청구인 회사의 본관 건물이 철거 대상이 될 것이며, 쇼핑백 등을 생산하는 청구인 회사는 현재의 장소로 공장을 이전한 지 2년이 되어 국제규격에 부합하는 시설투자를 완료하고 세계 각지에 봉투 등을 수출하고 있는바, 철거대상이 되는 본관건물에는 회사운영상 필수불가결한 시설들[아그파(밀착기, 대형 카메라)현상기, 후렉소 인쇄기 원격조정장치, 소방 설비 중앙통제센터 등]이 설치되어 있어 이전비용이 막대할 뿐 아니라 본관이전에 따라 조업이 중단되어야 하고, 다른 시설물들도 재배치하여야 하며, 도로건설공사가 진행될 경우 공장 근처에 먼지와 진동 소음이 발생하여 먼지와 진동에 취약한 정밀기계의 오작동과 그로 인한 제품의 하자가 예상되는바, 이는 청구인 회사가 수인하여야 하는 한계를 넘는다. 라. 이에 비하여 청구인 회사 본관 건물을 철거하지 않도록 서울-○○고속국도의 일부노선을 북쪽으로 변경하는 경우 북쪽 산자락 일부 산림을 통과하는 것으로서 우려할 만한 산림의 훼손도 없고 거주하는 주민도 많지 않아 수용이 용이하고, 피청구인이 생각하는 만큼 많은 비용이 들지 않는다. 마. 이러한 제반의 사정을 종합하여 볼 때, 피청구인의 위 각 고시는 사전통지 및 의견 제출 기회 부여라는 「행정절차법」상의 절차를 준수하지 아니한 위법이 있고, 고속국도 건설로 인한 공익에 비하여 청구인이 받게 되는 불이익이 너무나 크고, 청구인 회사의 본관건물을 피해 가도록 도로의 일부노선을 변경하는 경우 침해되는 사익이 훨씬 적을 것임에도 위의 도로구역 결정고시는 공익과 사익간 또는 사익과 사익간의 적절한 비교형량을 하지 아니하여 행정법의 일반원리인 비례의 원칙을 위반한 위법이 있으므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 「행정절차법」은 국민의 행정참여를 도모하여 행정의 공정성ㆍ투명성 및 신뢰성을 확보하고 국민의 권익을 보호함을 목적으로 하는 법으로서 동법상의 절차 그 자체를 이행하는 데에 목적이 있는 것은 아니라고 할 것이며, 이러한 취지로 볼 때, 「행정절차법」상의 사전통지 및 의견 제출 기회부여 또한 행정청의 행위로 인하여 권익이 침해당하는 국민에게 사전에 그 행위의 내용에 대하여 알 기회를 충분히 주고 이에 대하여 행정청에 자신의 의견을 표출할 기회를 주도록 하여 투명한 행정을 이루기 위하는 것이라고 할 것인바, 이 건 고속국도 건설사업과 관련하여서는 청구인이 2003. 4. 14. 피청구인에게 민원을 제기한 것 이외에 수차례 피청구인 등에 노선조정에 관한 민원이 제기되었으므로 청구인이 본 고속국도 건설사업을 사전에 인지하였음을 알 수 있고, 이에 따라 서울-○○고속도로주식회사, 서울국토관리청 및 청구인이 합동으로 현지조사를 실시한 바 있어 「행정절차법」에 의한 의견제출 기회는 부여되었던 것으로 볼 수 있다. 그 밖에도 청구인은 감사원, 국무조정실 산하 기업애로해소센터에 진정 등을 하여 이에 대한 회신도 받은 바 있으므로 이는 「행정절차법」 제21조제4항제3호에서 규정한 "의견청취가 명백히 불필요하다가 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우"에 해당된다. 나. 이 건 사업은 「환경ㆍ교통ㆍ재해 등에 관한 영향평가법」 소정의 영향평가 대상사업으로서 청구인의 공장이 소재하는 ○○시 ○○읍에 대하여 동법의 규정에 따라 2002. 10. 26. 환경ㆍ교통영향평가서 초안의 공람 및 설명회에 대한 신문 공고를 하고, 2002. 11. 1. ○○시 ○○읍 사무소에서 이해관계인, 주민, 해당 시 관계자 등이 참석하여 주민설명회를 개최한 바, 「행정절차법」 제3조제1항의 규정에 의하면 "행정절차에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법이 정하는 바에 의한다."고 규정하고 있으며, 「환경ㆍ교통ㆍ재해 등에 관한 영향평가법」의 공람 및 설명회 개최에 관한 규정은 「행정절차법」에 대한 특별법적인 규정이라 할 수 있으므로 「환경ㆍ교통ㆍ재해 등에 관한 영향평가법」상의 절차를 적법하게 거침으로서 절차적인 적법성을 확보하였다고 평가할 여지가 충분하다. 다. 나아가 행정행위의 흠은 국민의 권리와 이익을 침해하지 않는 범위에서 그 치유가 허용될 수 있다고 할 것인데, 이 건 사업에 있어서 「행정절차법」 위반의 흠이 있다고 하더라도 위와 같은 상황에 비추어 보면 동법상의 입법목적이 달성되었으므로 이러한 흠은 이미 치유되었다고 할 것이다. 라. 청구인 회사의 본관 부지를 비켜서 이 건 고속국도를 건설하기 위해서는 현재 계획된 도로를 북쪽 또는 남쪽으로 이동하여야 하는데, 남쪽의 경우는 이미 다른 도로의 예정지이자 군대이전의 예정지가 있어 검토대상이 될 수 없고, 북쪽의 경우 대절부토 발생에 따른 녹지자연도 8등급 등 보존하여야 할 산림의 심각한 추가훼손이 발생하며, 관계기간과의 협의 및 교량의 추가설치에 따른 공사비의 증액 등의 문제가 발생되는 한편, 새로이 도로부지에 편입되는 가옥이 늘어나게 되어 해당주민들의 민원 제기가 예상되는 바 변경했을 때 침해되는 공익 및 사익에 비추어 볼 때 현재의 계획을 변경하는 것은 부적합한 것으로 검토되었다. 마. 이 건 고속국도가 건설되면 서울에서 ○○까지의 운행시간이 현재의 3시간 30분에서 1시간 30분으로 단축되며, 이로 인하여 물류기 절감효과가 연간 3,000억원이 이를 것으로 추산되는바, 공익사업의 특성상 사익침해의 발생은 불가피하며, 이에 대한 보상에 관하여는 「헌법」 제23조제3항 및 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따라 이루어져야 하는 문제이다. 4. 참가인 주장 참가인은 다음과 같이 주장한다. 가. 참가인은 서울-○○고속국도건설 사업시행자로서 고속국도건설과 관련하여 2002. 10. 26. 환경ㆍ교통영향평가서 초안의 공람 및 설명회 개최에 관한 신문 공고를 하였고, 2002. 11. 1. ○○시 ○○읍 사무소에서 주민설명회가 개최된 바 있으며, 이 주민설명회에 청구인의 관계자가 참석하였는지 여부는 알 수 없으나, 참석하지 못했다 하더라도 적법한 절차에 의한 공고를 거친 주민설명회가 있었음에도 불구하고 참석하지 않은 이해관계인이 당해 절차에서 의견진술의 기회를 박탈당하였다고 주장할 수는 없을 것이다. 나. 청구인은 2003. 4. 10. 남양주시장에 대한 민원을 비롯하여 2003년 5월 말경까지 수차례 민원을 제기하였고, 그에 따라 2003년 6월경 청구인 회사의 김▽▽ 부사장, 박◇◇ 감사와 서울지방국토관리청 당시 도로계획과장 문○○, 참가인 회사 사업팀장 서○○ 부장 등이 참석하여 청구인의 침해를 최소화하기 위한 타협점을 모색하기 위한 협의, 현지 합동조사를 한 바 있으며, 그 결과 청구인 회사의 핵심시설인 생산시설 건물은 제외하고 관리 동만 도로구역에 편입되도록 변경하는 것으로 협의가 되었고, 당초 공장 부지내로 지나가도록 계획되었던 국지도를 공장부지 바깥으로 지나가도록 이설하는 것으로 변경한 바 있어, 본 건 사업을 시행함에 있어 청구인의 의견진술의 기회 등이 박탈된 채 이루어졌다는 주장은 근거가 없다고 할 것이다. 다. 실체적인 측면의 위법성 여부에 관하여 살펴보면 심판참가인은 본건 노선이 청구인 공장을 지나가지 않도록 변경하는 방안을 2개로 나누어 검토해보았는바, 노선을 남쪽으로 변경하는 경우 이미 확정 및 설계 완료된 광주-양수간 국도 예정지이자, 육군 제7821부대 이전 예정지가 확정되어 있으며, 1,500㎡ 가량의 추가적인 산림 훼손이 예상되는 등의 문제로 그 변경이 불가능한 것으로 검토되었으며, 노선을 북쪽으로 변경하는 경우 산림훼손이 현행 안보다 10,236㎡ 증가하고 산림지역에 대한 절토 높이가 52m에 달하며 도로구역에 편입되는 건물이 현행 13동에서 8동이 추가된 21동이 되는바, 현행유지의 경우와 변경하는 경우 침해되는 공익과 사익을 비교할 때 변경이 불가능한 것으로 판단되므로, 비례의 원칙에 위배된다는 청구인의 주장은 이유 없다. 5. 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 행정절차법 제21조, 제22조 도로법 제25조 사회간접자본시설에 대한 민간투자법 제15조 환경·교통·재해 등에 관한 영향평가법 제6조 동법시행령 제5조 내지 제8조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 도로구역결정고시, 민간투자사업실시계획고시, 도로구역 변경 관련 민원서(청원서) 및 답변서, 등기부등본, 환경ㆍ교통영향평가서(초안) 공람 및 주민설명회 개최 공고, 민원검토서 등 각 사본의 내용을 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 피청구인이 2001년 1월경 서울-○○고속도로의 기본설계를 하자, 참가인이 「사회간접자본시설에 대한 민간투자법」에 따라 2001. 9. 14. 서울-○○고속국도 건설에 관한 민간사업제안서를 피청구인에게 제출하였으며, 피청구인은 2004. 3. 19. 서울-○○고속도로주식회사를 서울-○○ 고속국도 건설사업의 사업시행자로 지정하였으며, 2004. 4. 26. 건설교통부에 동 고속국도 건설사업의 실시계획 승인을 신청하여 2004. 5. 31. 실시계획의 승인을 얻었다. (나) ○○시장은 2002. 10. 26. 「환경ㆍ교통ㆍ재해 등에 관한 영향평가법」에 따라 서울-○○고속국도 민간투자사업 환경ㆍ교통영향평가서 초안에 대한 공람 및 주민설명회를 개최한다고 강원일보, 강원도민일보, 경인일보, 문화일보에 공고하여 주민들이 2002. 10. 26. ～ 2002. 11. 29. 남양주시 환경보호과ㆍ▽▽읍ㆍ△△읍ㆍ양정동 사무소 및 해당 시, 군에서 공람하도록 하였고, 관계공무원이 2002. 11. 1. 남양주시 ▽▽읍ㆍ△△읍 등 해당 시, 군에서 주민설명회를 개최하도록 하였다. (다) 청구인은 2003. 4. 14, 2003. 4. 21, 2003. 5. 28, 피청구인에게, 2004. 5. 31. 서울지방국토관리청장에게, 2003. 4. 19. 2003. 5. 28. 2004. 5. 31. 참가인 등에게, 서울-○○고속국도 건설로 인하여 종이쇼핑백 등 제품생산에 지장을 초래한다는 이유로 서울-○○고속국도의 노선조정을 요구하는 민원을 제출하였다. (라) 위 민원에 대하여 서울지방국토관리청장은 2003. 6. 9. 참가인으로 하여금 도로 노선 변경 가능여부 등을 면밀히 검토 하여 청구인 회사의 손실을 최소화할 수 있는 방안을 검토하겠다고 회신하였다. (마) 청구인의 민원을 해결하기 위하여 2003년 6월경 청구인 회사의 김▽▽ 부사장, 박◇◇ 감사와 서울지방국토관리청 당시 도로계획과장 문○○, 참가인 회사 사업팀장 서○○ 부장 등이 참석하여 청구인의 침해를 최소화하기 위한 타협점을 모색하기 위한 협의, 현지 합동조사를 한 결과 청구인 회사의 핵심시설인 생산시설 건물은 제외하고 관리 동만 도로구역에 편입되도록 변경하는 것으로 구두 협의가 되었고, 당초 공장 부지내로 지나가도록 계획되었던 국가지원지방도를 공장부지 바깥으로 지나가도록 이설하는 것으로 변경하였다. (바) 청구인의 민원에 대한 참가인의 노선조정 민원 검토결과에 의하면, ①청구인 회사 부지 북쪽으로 노선을 10미터 조정하여 사업을 시행할 경우 52.0m 높이의 절토에 따른 자연환경(10,236㎡) 훼손 및 교량증가(L=292 → 420m)로 인하여 공사비 증액(54억)과 지장물(21동) 편입에 따른 민원 발생이 예상되는 것으로 되어 있고, ②청구인 회사 부지 남쪽으로 노선을 조정하여 시행할 경우 일반국도 확장 구간(광주～양수)과 일부 노선의 중첩이 예상되고, 교량 증가(L=292m → 900m)로 인하여 공사비 증액(198억)과 지장물(장복자동차 공장 및 농장 등 지장물 13동) 편입에 따른 민원 발생이 예상되는 것으로 되어 있으며, ③계획된 노선으로 시행할 경우 청구인이 민원을 제기하고 있으나, 교량 12m 추가설치, 일반국도 86호선 이설(L=450m ), 부지편입 취소화(6,000㎡→1,200㎡), 지장물 편입 최소화(7동→2동)등의 조치를 취하는 등 청구인의 의견을 최대한 반영하여 설계하는 것이 바람직하다고 되어 있다. (사) 피청구인은 2004. 7. 2. 및 2004. 8. 18. 이 건 처분을 하였던바, 그 내용은 다음과 같다. 1. 도로구역 결정 내역 ○ 종류 : 고속국도 60호선 신설 공사 ○ 노선명 : 서울～○○고속도로 ○ 구 간 : 서울특별시 ○○구 ○○동 ～ 강원도 ○○시 ○○면 ○○리 ○ 총연장 : 61.41km(4～8차로) ○ 중요경유지 : 경기도 △△시, ○○시 ○○읍ㆍ△△읍, ○○군 ○○면, △△군 △△면 2. 사업시행기간 : 2004년 7월～2009년 7월 3. 설계도서(위치도 및 도로계획 평면도 포함), 지장물 조서, 소유권 및 자금계획서 등의 공람 가. 공람기간 2004년 7월～2005년 6월 나. 공람장소 : 서울지방국토관리청, 서울～○○고속도로주식회사 4. 토지조서, 지번, 지목, 소유권외의 권리의 명세 등의 공람 - 3항 가 및 나와 같이 공람하고 「지적법」에 의한 분할측량 결과에 따라 별도 고시 계획임 5. 사업시행자 및 출자자 가. 서울-○○고속도로주식회사 나. 출자자(6개사) : ○○산업개발(주), ○○건설(주), △△건설(주), ○○개발(주), ◎◎건설(주), ○○공사 6. 총사업비 및 연도별 투자계획 가. 총사업비 : 1조 4,295.63억원(2002. 12. 31. 불변가격 기준) 나. 총투자비 : 1조 7,974.95억원 다. 연차별 투자계획 7. 소요 토지 확보 및 이용계획 : 실시협약 및 실시계획에 의하며 소요 토지는 정부에서 국고로 매입하여 사업시행자가 무상으로 사용하도록 함. 8. 도로부속시설 사업계획 : 고속도로 이용객의 편의증진을 위하여 가평휴게소(상ㆍ하 2개소) 설치 (아) 도로구역 설계도서 등의 자료에 의하면, 청구인 회사의 본관 건물(경기도 ○○시 ○○읍 ○○리 6-2, 8-1, 8-3, 9, 9-6번지 소재 철근 콘크리트조 평스라브지붕 1층 269.67㎡, 2층 264㎡, 3층 264㎡, 옥탑 15㎡)이 도로구역에 편입되어 있다. (자) 청구인은 2004. 6. 2. 감사원 등에 민원을 제기하자, 감사원은 2004. 7. 28. 감사원이 조사한 결과 도로노선 변경시 산림의 추가훼손 및 새로운 민원 발생이 예상되어 민원 수용이 어렵다고 회신하였고, 국민고충처리위원회는 2004. 8. 26. 현지조사 등을 통하여 조정ㆍ중재 등 최선을 다하였으나 피청구인의 위법ㆍ부당을 발견할 수 없어 다른 조치를 할 수 없다고 회신을 하였으며, 국무조정실 기업애로해소센터는 2004. 8. 26. 현지조사를 실시하여 관계기관과의 협의 등 노력을 하였으나 고속도로 계획노선을 변경할 경우 집단민원의 발생, 건설비용의 증대, 산림훼손 등의 문제가 발생하여 민원수용이 어렵다는 회신을 하였고, 청구인은 2004. 12. 16. 서울지방국토관리청에, 2004. 12. 22. 참가인에게 다시 도로 노선을 변경해달라는 민원을 제기하였다. (2) 먼저, 이 건 처분이 절차상의 위법성이 있는지 여부를 살피건대, 「행정절차법」 제21조제1항 및 제4항, 제22조제1항 내지 제4항의 규정에 의하면 행정청이 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분하고자 하는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 이에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 등에 관한 사항을 당사자 등에게 통지하여야 하고, 다른 법령 등에서 필요적으로 청문을 실시하거나 공청회를 개최하도록 규정하고 있지 아니한 경우에도 당사자 등에게 의견 제출의 기회를 주어야 하되, 당해 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우 등에는 처분의 사전통지나 의견청취를 하지 아니할 수 있도록 규정하고 있는바, 위 인정사실에 의하면, 서울-○○고속도로 민간투자사업 환경ㆍ교통영향평가서 초안에 대한 공람 및 주민설명회 개최가 문화일보 등 일간신문에 공고된 사실, 주민들이 2002. 10. 26. ～ 2002. 11. 29. ○○시 환경보호과ㆍ▽▽읍ㆍ△△읍사무소 등에서 공람을 하였고, 2002. 11. 1. ○○시 ▽▽읍ㆍ△△읍 등에서 주민설명회가 개최된 사실, 청구인은 이 건 처분을 하기 전인 2003년 4월경부터 피청구인, 참가인 등에 대하여 수차례 도로노선 변경을 청구하는 민원을 제기한바 있고, 이에 따라 참가인의 공사 계획이 일부 조정된 사실 등에 비추어 볼 때, 비록 청구인의 의견이 결과적으로 모두 반영되지 않았다고 할지라도 청구인이 이 건 도로구역 결정에 대하여 의견 제출의 기회는 가졌다고 인정되는바, 이는 「행정절차법」제21조 및 제22조의 규정에 의한 처분의 성질상 의견청취가 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우에 해당된다고 할 것이다. 다음으로 이 건 처분이 비례의 원칙을 위반한 위법이 있는지 여부에 관하여 살피건대, 도로구역의 결정은 국토전체 또는 지역전체의 개발, 생활환경이나 자연환경의 변화, 주민의 이해조정 및 공공복리의 증진을 위한 국토개발정책상의 전문적ㆍ기술적 판단을 기초로 하여 관계행정청의 재량에 의하여 이루어지는 것이라고 할 것인바, 이 건 처분은 근거법령인 「도로법」 및 「사회간접자본시설에 대한 민간투자법」 그 밖에 「환경·교통·재해 등에 관한 영향평가법」 등의 소정의 절차를 거쳐 이루어졌으며, 청구인의 민원에 대한 검토 내용을 살펴볼 때 자연환경의 변화, 지역주민의 생활, 공공복리의 증진 등 공익 및 사익을 비교형량한 점이 인정된다고 할 것이고, 청구인의 주장 외에 피청구인 및 참가인이 도로구역을 결정하는 과정에서 달리 재량권행사를 잘못하였다고 볼 만한 자료도 없다. 그렇다면, 피청구인의 이 건 처분은 의견청취가 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우에 해당되어 「행정절차법」상의 절차를 위반하였다고 인정하기 어렵고, 행정법의 일반원칙인 비례의 원칙을 위반하였다고 볼만한 사정도 없으므로 위법ㆍ부당하다고 할 수는 없을 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.