도로구역변경결정처분취소청구

1. 사건개요 피청구인이 국가지원지방도 56호(○○ - □□)의 일부구간(□□ ◎◎리 - ○○ ◎◎동) 15.674㎞의 확ㆍ포장공사를 위하여 2001. 6. 9. 강원도 고시 제2001-97호로 도로구역결정고시를 한 후 2004. 10. 22. 교차로 신설 등으로 도로구역에 편입되는 토지의 증감이 발생되었다는 이유로 청구인의 토지인 강원도 ◎◎군 ◎◎면 ◎◎리 산 94-6번지 임야 2,767㎡(이하 "이 건 토지"라 한다)등을 포함하여 강원도 고시 제2004-221호로 도로구역의 변경고시(이하 "이 건 처분"이라 한다)를 하였다. 2. 청구인 주장 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 이 건 토지를 포함한 인근 토지는 선조 때부터 내려온 조상묘원이 자리 잡은 곳으로 1990년의 부동산매매계약에 의하여 청구인의 명의로 소유권이전이 되어야 할 토지이나 (주)○○산업이 이를 이행하지 아니하여 2002년부터 (주)○○산업을 상대로 소송을 하였고, 그 결과 청구인이 승소하여 2003. 4. 25. 청구인 명의로 소유권 이전등기를 경료하였다. 나. 위와 같이 이전된 토지의 일부(1,691㎡)가 피청구인이 고시한 도로구역에 편입되었고, 당시 토지보상가액이 시가에도 전혀 도달하지 않았음에도 청구인이 토지보상협의에 협조하여 강원도에 소유권을 이전하여 주었으나 당시에도 이 건 토지는 도로구역에 편입되지 아니하였고, 또한, ◎◎군청의 담당공무원이 청구인의 토지는 더 이상 도로구역에 편입될 계획이 없다고 답변하였다. 다. 그런데, 피청구인은 2004. 10. 22. 민자회사의 통행료 징수 외의 추가적인 영리목적으로 이 건 토지에 휴게소를 설치하기 위하여 이 건 토지를 도로구역에 편입시킬 목적으로 2차 도로구역변경고시를 하였으며, 이는 청구인의 토지를 강제수용 하여 6대 대기업이 컨소시엄을 구성하여 만든 민자회사에게 주어 BTO 방식으로 추진하는 민자사업구간이 아닌 구간에 민자사업자가 BOO 방식으로 휴게소를 설치하도록 하는 것으로서 부당한 행정행위이다. 라. 또한, 도로구역 결정고시 전에 이러한 사실을 고지하지 아니하여 토지 소유주가 정당하게 의견을 제시할 수 있는 시간을 주지 아니한 잘못된 행정처분이므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 이에 대하여 피청구인은 다음과 같이 주장한다. <본안전 항변> 이 건 처분은 2004. 10. 22. 있었고, 청구인은 심판청구기간인 90일을 경과한 2005. 2. 1. 이 건 청구를 제기하여 이 건 청구는 부적법하므로 각하되어야 한다. <본안에 대한 답변> 가. 지역균형발전과 강원도의 2시간대 생활권 구축을 위하여 ○○지방국토관리청에서 ○○동서관통도로사업을 시행하기 위한 실시설계를 하여 1998년 피청구인에게 인계하였고, 피청구인은 민간자본을 유치하여 도로공사를 시행하기 위하여 2001. 6. 9. 도로법의 규정에 따라 도로구역결정고시를 하였으며, 교차로의 신설 등에 따라 편입토지의 증감이 발생하여2004. 10. 22. 도로구역변경고시를 하였다. 나. 청구인의 이 건 토지는 신설되는 도로와 민자사업구간(터널)의 통행료를 징수하기 위하여 설치하는 영업소 및 휴게소의 설치부지의 사이에 위치하고 있어 5m의 접도구역을 감안하면 어떠한 시설도 설치하기 어려운 맹지로 남게 되므로 이를 도로구역에 편입하여 휴게소를 설치하는 것이 미시령관통도로의 이용증진과 공공복리의 증진에 바람직하다고 판단되어 이 건 토지를 도로구역에 편입하였다. 다. 도로에 연접되는 휴게시설은 「도로법」 제2조 및 동법 시행령 제1조의3의 규정에 의한 도로로서 도로의 이용증진을 위하여 설치하는 것이지 특정한 사업자에게 특혜를 주기 위하여 설치하는 것이 아니고, 민간투자사업의 추진방식은 「사회간접자본시설에 대한 민간투자법」 제4조에 규정되어 있으나 특별한 제한규정이 없다. 라. 1999년 ○○동서관통도로사업에 대한 기본계획을 고시할 당시 도로는 피청구인에게 귀속하도록 하고, 도로의 무상사용기간은 30년을 기준으로 하였으며(BTO 방식), 휴게소와 주유소 등의 부속시설은 귀속대상에서 제외(BOO 방식)하도록 하고, 부지조성에 따른 용지매수 등은 피청구인이 주체로 시행하되, 보상비는 사업시행자가 부담하도록 하였다. 마. 청구인은 도로구역을 결정하는 때에 토지소유자에게 개인별로 고지하여 의견을 듣지 아니하였으므로 이 건 처분이 위법하다고 주장하나, 도로구역을 결정하는 때에 토지소유자에게 개인별로 고지하여 의견을 듣도록 하는 절차는 없으므로 이 건 처분은 적법하다. 4. 이 건 청구의 행정심판적격여부 및 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 행정심판법 제18조제6항 도로법 제2조, 제3조, 제25조 동법 시행령 제1조의3 사회간접자본시설에 대한 민간투자법 제2조, 제4조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 동서관통(○○터널)도로시설사업기본계획고시, 실시협약서, 도로구역결정고시, 민간투자사업실시계획승인고시, 도로구역변경고시 등 각 사본의 내용을 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 피청구인은 국가지원지방도 제56호선(○○ - □□) 중 일부구간인 연장 15.67㎞(터널 3.69㎞, 접속도로 11.98㎞)를 폭 18m(4차로, 터널은 2차로 쌍굴)로 확ㆍ포장하되, 1,3공구는 국가지원사업으로, 2공구(터널)는 민간투자사업으로 추진하기로 결정하고, 그 민간투자사업시행자의 선정을 위하여 1999. 11. 5. 민간투자사업시행자는 부속시설사업 및 부대사업을 시행할 수 있고, 무상사용기간 또는 시설의 소유 등은 터널통행료 수준을 고려하여 협상에 의한다는 내용의 동서관통(미시령터널)도로시설사업기본계획을 고시하였다. (나) ○○건설(주), ◎◎건설(주), □□건설(주), ○○산업(주), ◇◇건설(주) 및 △△건설(주)이 출자하여 설립한 ○○동서관통도로주식회사가 사업계획서를 피청구인에게 제출하였고, 피청구인은 2000. 12. 26. 위 ○○동서관통도로주식회사와 동 사업에 대한 실시협약을 체결하였으며, 사업계획서에는 강원도 ◎◎군 ◎◎면 ◎◎리 산 93번지 일대(이 건 토지 주변)에 부속시설로 휴게소(식당, 주유소, 판매시설 등)를 설치한다고 되어 있다. (다) 위 실시협약서 제2조에서 도로부대시설은 영업소 등의 건축시설을, 도로부속시설은 도로 및 시설사업기본계획에 명시된 접속도로내 휴게소 및 주유소 등 보조기능시설을 의미한다고 규정하고, 제4조에서 도로 및 부대시설의 무상사용기간은 30년으로 하며, 제5조에서 도로 및 부대시설의 소유권은 강원도에 귀속되고, 부속시설의 소유권은 사업시행자에게 귀속된다고 되어 있으며, 제28조에서 부속시설사업은 사업시행자가 제출한 사업계획서를 기준으로 하며, 그 부지조성에 따른 인ㆍ허가, 용지매수 등은 피청구인이 시행하되 보상비는 사업시행자가 부담하도록 하고, 제38조에서 사업시행자가 터널의 통행료를 징수하도록 되어 있으며, 통행료의 산정을 위한 현금흐름표의 현금유입란에 사용료수입과 부속시설사업(휴게소)의 수입이 포함되어 있다. (라) 피청구인은 2001. 6. 9. 강원도고시 제2001-97호로 이 건 토지가 포함되지 아니한 도로구역결정고시를 하였다. (마) ○○동서관통도로주식회사는 2001년 1월 피청구인에게 ○○동서관통도로 민간투자사업 실시계획 승인신청서(부속사업계획서는 추후 제출한다고 되어 있음)를 제출하였고, 피청구인은 2001. 7. 7. 사업규모는 터널 3.69㎞로, 주요시설은 영업소 1개소, 수직갱 1개소로, 사업시행방식은 BTO 방식으로 한다는 ○○동서관통도로 민간투자사업 실시계획 승인고시(강원도고시 제2001-129호)를 하였다. (바) 피청구인은 교차로의 신설 등에 따라 편입용지의 증감이 발생하였다는 이유로 농림부장관, ○○시장, □□군수 등 관계 기관의 협의를 거쳐 2004. 10. 22. 강원도고시 제2004-221호로 청구인의 토지가 도로구역으로 편입된 이 건 처분을 하고, 설계도면 등을 열람하도록 하였으며, 고시의 내용에 행정심판청구에 관한 사항은 기재되어 있지 아니하다. (2) 이 건 청구가 적법한지에 대하여 살펴본다. 「행정심판법」 제18조제3항의 규정에 의하면, 심판청구는 처분이 있은 날로부터 180일을 경과하면 제기하지 못한다고 되어 있고, 동조제6항의 규정에 의하면, 행정청이 심판청구기간을 알리지 아니한 때에는 제3항의 기간 내에 심판청구를 할 수 있다고 되어 있는바, 청구인은 이 건 처분일(2004. 10. 22.)로부터 90일이 경과하여 행정심판을 제기하였기 때문에 이 건 청구는 각하되어야 한다고 주장하나, 위 인정사실에 의하면, 피청구인은 2004. 10. 22. 이 건 처분을 하면서 90일 이내에 행정심판을 제기할 수 있다는 고지를 하지 아니한 사실이 인정되고, 또한, 청구인은 이 건 처분이 있은 날로부터 180일 이내에 행정심판청구를 한 사실이 분명하므로 이에 대한 피청구인의 주장은 이유 없다. (3) 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부에 대하여 살펴본다. 「도로법」제2조ㆍ제3조ㆍ제25조제3항 및 동법 시행령 제1조의3의 규정을 종합하여 보면, 도로의 이용증진을 위하여 설치한 휴게시설 등의 도로부속물도 도로에 포함되고, 도로구역을 결정한 때에는 설계도서ㆍ자금계획ㆍ사업시행기간 등을 명시하여 건설교통부령이 정하는 바에 따라 이를 고시하여야 하며, 그 도면을 일반인이 열람할 수 있도록 하여야 하고, 도로구역이 변경된 때에도 또한 같다고 되어 있으며, 이러한 행위를 함에 있어서 사전에 주민들의 의견청취, 공람절차, 노선설명회, 환경영향평가 설명회 등의 절차를 거치도록 하는 규정은 없고, 또한 「사회간접자본시설에 대한 민간투자법」 제15조의 규정에 따라 동법에 규정된 소정의 계획수립절차를 거쳐 주무관청의 승인을 얻은 민간투자사업실시계획에 포함되어 있으며, 도로의 기능보완을 위한 교차로 및 휴게시설의 설치를 위하여 부득이 하게 일부 도로구역을 추가하는 이 건 처분을 한 점 등을 종합적으로 살펴볼 때 이 건 처분을 하기 전에 사전통지를 반드시 하여야 한다고 보기는 어렵다고 보여 지고, 도로구역의 변경ㆍ결정은 도로관리청의 전문적ㆍ정책적 판단에 따른 재량행위라고 하더라도, 도로관리청은 도로구역을 변경ㆍ결정함에 있어서 관련자들의 이익을 공익과 사익은 물론 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교ㆍ형량하여야 할 것이다. 위 인정사실에 의하면, 피청구인은 국가지원지방도 제56호선 중 일부구간을 확ㆍ포장하고, 그 일부구간을 「사회간접자본시설에 대한 민간투자법」의 규정에 의하여 민간투자사업으로 추진하기로 하여, 2000. 12. 26. 실시협약을 체결하였는데, 협약서에 의하면, 민간투자사업자의 수익사업으로 도로의 부속시설인 휴게시설을 설치하고 그 소유권은 민간투자사업자에게 귀속되며, 휴게시설의 운영으로 인한 수입이 터널 통행료 산정의 기초로 사용된 것으로 되어 있는 점, 피청구인은 도로구역에 편입된 토지에 대하여 관계 기관의 협의를 거친 후 2001. 6. 9. 이 건 토지가 포함되지 아니한 도로구역결정고시를 한 후 교차로 신설 등으로 편입토지의 증감이 발생하였다는 이유로 관계 기관의 협의를 거쳐 2004. 10. 22. 청구인의 토지가 포함된 이 건 처분을 한 점 등에 비추어 볼 때, 피청구인이 이 건 처분을 하기 전에 이 건 토지의 이용가능성 및 주변환경의 요건 등을 종합적으로 검토하여 현 위치에 휴게시설을 설치하는 것이 도로의 이용증진 및 공공복리에 적합하다고 판단하여 이 건 처분에 이르게 된 것으로 보이는 점 등에 비추어 볼 때 피청구인이 이 건 처분을 함에 있어서 관련자들의 공익과 사익을 충분히 비교ㆍ형량하지 아니하였다거나 그 밖에 재량권을 일탈ㆍ남용하였다고 인정될 만한 자료도 보이지 아니하므로 도로구역에 포함된 토지의 소유자인 청구인에게 사전에 의견을 제출할 수 있도록 사전통지를 하지 아니하였다는 이유만으로 이 건 처분이 위법ㆍ부당한 처분이라고 할 수 없다. 한편, 청구인은 민간투자사업의 추진방식이 민간투자사업자의 영리만을 목적으로 한 것이므로 부당하다고 주장하나, 「사회간접자본시설에 대한 민간투자법」 제2조ㆍ제4조 및 제15조의 규정을 종합하여 보면, 각종 생산활동의 기반이 되는 시설, 당해 시설의 효용을 증진시키거나 이용자의 편의를 도모하는 시설 및 국민생활의 편익을 증진시키는 도로 및 도로부속물 등을 "사회간접자본시설"로 정의하고, 사회간접자본시설에 대한 민간의 투자를 촉진하여 창의적이고 효율적인 사회간접자본시설의 확충ㆍ운영을 도모함으로써 국민경제의 발전에 이바지하기 위한 민간투자사업은 사회간접자본시설의 준공과 동시에 당해시설의 소유권이 국가 또는 지방자치단체에 귀속되며 사업시행자에게 일정기간의 시설관리운영권을 인정하는 방식(BTO 방식)이나 사회간접자본시설의 준공과 동시에 사업시행자에게 당해시설의 소유권이 인정되는 방식(BOO 방식) 등으로 추진하도록 되어 있으며, 사업시행자는 민간투자사업을 시행하기 전에 당해 사업의 실시계획을 작성하여 주무관청의 승인을 얻어 사업을 시행하도록 되어 있는바, 이 사건과는 별도로 그 사업의 추진방식 등을 포함하여 민간투자사업실시계획 승인의 하자나 위법ㆍ부당여부에 관하여 다투는 문제는 별론으로 하고, 위 민간투자사업의 추진방식의 위법ㆍ부당여부를 포함하여 「사회간접자본시설에 대한 민간투자법」 제15조의 규정에 근거한 실시계획승인의 하자를 이유로 들어 「도로법」 제25조의 규정에 근거한 피청구인의 이 건 도로구역 변경고시의 취소여부를 다툴 수는 없다 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.