도로 등의 연결허가 불허가처분 취소청구

1. 사건개요 청구인 김○○, 장□□, 장△△, 홍○(이하‘청구인들’이라 한다)은 망 장○○의 처와 자녀로서 망 장○○의 재산상속인과 청구인들로부터 망 장○○의 가스충전소 사업에 관한 지위를 양수한 자로, 망 장○○은 2006. 9. 29. 피청구인의 자동차용 액화석유가스 충전소(이하‘이 사건 가스충전소’라 한다) 배치계획 고시(이하‘이 사건 고시’라 한다)에 따라 신청을 하였다. 피청구인은 심사결과 개발제한구역 내 가스충전소 배치계획의 우선순위자결정기준에 따라 청구외 이○○을 7순위자, 망 장○○을 9순위자로 선정하였고, 이후 청구외 이○○이 사망함에 따라 상속인인 청구외 이□□이 이 사건 가스충전소 사업 신청을 하였으나, 피청구인은 이 사건 고시에서 정한 자격요건인‘지정당시 거주자’요건을 갖추지 못하였다는 사유로 이 사건 가스충전소 설치를 불허가하였다. 이에 9순위자로 선정된 망 장○○에게 이 사건 충전소 사업 신청 자격이 주어짐에 따라 2014. 7. 16. 망 장○○이 피청구인에게 이 사건 충전소 설치를 위한 전 단계인 도로 등의 연결허가신청을 하였고, 허가신청 도로로 ○○시 ○○동 ○○○-3외 9필지 중 ○○시 ○○동 ○○○번지는 국가소유의 고속도로 하부부지로「행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정」제54조에 의거 한국도로공사사장으로부터 국유재산의 사용허가 및 승인을 득하여야 하는 토지인 이유로 피청구인은 한국도로공사사장에게 ○○시 ○○동 ○○○번지 사용에 대하여 협의를 요청한 결과 2014. 8. 22. 한국도로공사 ○○지사장으로부터 개인의 영리목적의 도로점용은 불허하고 있다는 회신을 받아, 2014. 9. 2. 망 장○○에게 도로 등의 연결허가 불허가 통보(이하‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인 김○○은 망 장○○의 처, 청구인 장□□, 장△△은 망 장○○의 자녀로서 재산상속인이고, 청구인 홍○은 위 청구인들로부터 이 사건 가스충전소 사업에 관한 지위를 양수한 자로서, 피청구인이 2006. 9. 29. ○○시 고시 제2006-65호로 이 사건 고시를 한 후 2006. 10. 2. 배치계획에 따른 우선순위결정기준 및 신청자 접수공고를 함에 따라 망 장○○은 ○○시 ○○동 000 전 2,914㎡ 지상에 이 사건 가스충전소를 설치 할 의사로 구비서류를 갖추어 신청하였다. 피청구인은 2007. 6. 12. 녹지관리과 4441호로써「○○시 도로와 다른도로등과의 연결에 관한 조례 제5조 및 제6조에 의거 ○○ 2지구-○○IC 접속부 교차로부터 동 신청지까지 가속차로 120m, 교차로 영향권 120m, 차량출입로 최소폭 5m, 등 총 245m 거리확보가 불가능한 사항」이라는 이유로 부적합결정을 하였다. 이에 망 장○○은 피청구인을 상대로 행정심판을 거쳐 ○○지방법원 2007구합10458호로 부적합결정처분의 취소를 구하는 행정소송을 제기하였고, 1심 및 2심에서 승소하였다. 2) 피청구인은 망 장○○을 포함한 신청인들을 놓고 심사를 벌인 결과 피청구인의 우선순위결정기준에 따라 청구외 이○○을 7순위자로, 망 장○○을 9순위자로 선정하였고, 그보다 선순위가자 없었기 때문에 청구외 이○○에게 가스충전소설치허가를 신청할 우선권이 주어지고, 청구외 이○○이 탈락할 경우 망 장○○이 가스충전소설치허가를 신청할 수 있는 구조이다. 청구외 이○○이 부적합처분을 받아 피청구인과 행정소송 진행 중 사망을 하였고, 그 상속인 청구외 이□□이 소송을 수계하여 승소판결을 받은 후 가스충전소설치허가신청을 하였다. 그러나 청구외 이□□은 이 사건 고시에서 정한 자격요건인‘지정당시 거주자’요건을 갖추지 못하였다는 이유로 청구외 이□□의 가스충전소설치허가신청은 불허가 되어 이에 소송을 제기하였으나 2014. 5. 29. 패소가 확정되어 결과적으로 청구외 이○○의 상속인인 청구외 이□□의 허가신청은 불허되었고, 망 장○○에게 허가신청을 할 수 있는 기회가 주어졌다. 망 장○○은 2014. 7. 16. 피청구인에게 이 사건 가스충전소 설치를 위한 전단계로 도로 등의 연결허가신청을 하였고, 허가신청의 내용은 피청구인이 관리하는 ○○안선 도로 중 ○○시 ○○동 ○○○-3외 9필지의 일부에 감속차선을 설치하기 위하여 도로점용을 허가하여 달라는 것이었다. 여기에는 국가소유로 고속도로 하부부지인 ○○동 ○○○번지도 포함되어 있었다. 이에 피청구인은 ○○동 ○○○번지 일원에 이 사건 가스충전소 신축을 위하여 도로 등의 연결허가 신청을 한 ○○동 ○○○번지 도로는 고속국도(제2○○고속국도) 하부부지로「행정권한 위임 및 위탁에 관한 규정」제54조 규정에 의하여 한국도로공사사장으로부터 국유재산의 사용허가 및 승인을 득하여야 하나, 한국도로공사와 협의한 결과 개인의 영리목적의 도로점용은 불허한다는 의견에 따라 도로연결허가는 불가하다는 처분을 2014. 9. 10. 받았다. 3) 이 사건 가스충전소의 허가는 피청구인이 관할하는 개발제한구역 내에서, 피청구인이 관리하는 도로변에 가스충전소 허가를 내주기 위하여 이 사건 고시를 한 것이다. 이것은 개발제한구역과 도로를 효율적으로 관리하고 개발제한구역으로 인하여 피해를 입은 주민을 구제하기 위한 것으로 피청구인이 장으로 있는 ○○시의 기관 및 기반사업으로 음식점과 같이 오로지 개인의 이익을 위하여 하는 사업이 아니다. 또한「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」제13조 별표1에서 가스충전소를 주민공동이용시설로 분류하고 있고,「도로법 시행령」제55조제3호에서 주유소 및 그와 유사한 시설을 위한 도로점용허가가 가능하도록 규정하고 있는 것은 주유소나 가스충전소의 공공성을 법이 인정하는 것이라 할 것이다. 위에서 본 바와 같이 피청구인은 망 장○○로부터 이 사건 가스충전소 설치허가 신청을 받아서 심사를 하였고, 피청구인은 2007. 6. 12.「○○시 도로와 다른도로등과의 연결에 관한 조례 제5조 및 제6조에 의거 ○○ 2지구-○○IC 접속부 교차로부터 동 신청지까지 가속차로 120m, 교차로 영향권 120m, 차량출입로 최소폭 5m, 등 총 245m 거리확보가 불가능한 사항」이라는 이유로 부적합결정을 하였다가 행정소송에서 패소한 적이 있으므로 당시 이미 전방 교차로 외에는 문제가 없다는 점을 확인한 것이다. 4) 「도로법」제5조는‘이 법에 따라 도로관리청의 허가를 받아야 할 사항으로서 다른 국가사업에 관계되는 것은 그 사업의 주무관청이 도로관리청과 협의하거나 그 승인을 받아야 한다.’라고 규정하고,「도로법 시행령」제4조는‘법 제5조에 따라 해당 사업을 시행하는 관청이 관리청과 협의하거나 승인을 받으려는 경우에는 이 영 중 허가의 신청에 관한 규정을 준용한다.’라고 규정하고 있다. 이 사건 가스충전소 사업은 피청구인이 고시하여 사업자를 선정하는 것이고, 도로의 관리청도 피청구인이므로 피청구인이 도로점용허가를 하면 되며, 다만 도로가 국가 소유이므로 국가와 협의를 하여야 하는데 그 토지가 고속도로의 하부에 있기 때문에 국가를 대행하는 한국도로공사와 협의를 하면 된다.「국유재산법」제30조제1항은‘공용·공공용·기업용 재산은 그 용도나 목적에 장애가 되지 아니하는 범위 내에서 사용을 허가 할 수 있다.’라고 하고 있어 허가신청인이 개인이나 공적 기관이냐를 기준으로 하는 것이 아니다. 국유재산 사용허가는 대부분의 경우 국가·지방자치단체 등 공공기관이 아닌 개인이 하는 것이므로 허가를 신청하는 주체를 따질 것은 아니고, 허가를 함으로써 고속도로의 유지관리에 장애가 있느냐 없느냐가 기준이 되어야 한다. 가스충전소를 개인이 하면 고속도로에 영향이 있고, 공공기관이 하면 영향이 없는 것은 아닐 것이다. 피청구인은 한국도로공사와 협의하는 형식을 취했지만, 한국도로공사로부터 부정적인 답변을 유도하였다. 즉 피청구인은 ‘우리 시 ○○동 ○○○번지 일원에 개인(장○○)이 자동차용 액화석유가스 충전소 진출입로 설치를 위한 도로 등의 연결허가(○○점용) 신청과 관련하여 도로 점·사용이 가능하지’라고 협의서를 보냈다. 피청구인은 이 사건 가스충전소 사업이 어떻게 진행되었는지, 액화석유가스충전소가 주민공동이용시설인지 여부는 생략한 채‘개인 장○○’이 사용하려고 한다고 하면서 점·사용이 가능한지를 물어 이는 피청구인이 부정적인 답변을 유도하기 위하여 고의적으로 그와 같은 문안으로 질의를 한 것이다. 제대로 하려면 ‘우리 시 ○○동 ○○○번지 일원에 주민공동이용시설인 자동차용 액화석유가스 충전소 진출입로 설치를 위한 도로 등의 연결허가(영구점용) 신청과 관련하여 허가를 하려고 하는 바, 도로점용 또는 사용을 허가하는 것이 위 토지의 목적이나 용도에 장애가 되는지 여부’라고 협의서를 보냈어야 한다. 2010. 12. 2. 한국도로공사 ○○지역본부는 ○○고등법원의 사실조회에 대해 문제의 도로는 고속도로의 교량하부이기는 하지만, 도로관리청은 피청구인이므로 진출입로 연결허가 여부는 피청구인의 권한이다, 피청구인은 교통량이나 안전 문제 등을 검토하여 타당하다고 판단되면 그 때 도로공사와 협의를 하라, 피청구인이 검토한 후 협의를 요구해오면 협의(승낙)를 해주겠다는 취지의 회신을 하였다. 이와 같이 피청구인은 내부 검토를 거쳐 도로점용허가에 아무런 문제가 없다는 점을 확인하였음에도 이전에 탈락한 청구외 이□□의 반발을 두려워하여 한국도로공사의 부정적인 회답을 이끌어서 그 것을 핑계로 불허처분을 하였다. 5) 이 사건 사업은 피청구인이 2006년부터 무려 8년 이상을 끌면서 진행한 것이고, 그 동안 여러 소송을 거치기도 하였다. 사업이 순전히 개인의 이익을 도모하는 것이 아니라, 주민공동이용시설인 도로변 가스충전소를 설치하는 것으로 피청구인이 도로관리주체로서 도로점용허가를 하는데 아무런 결격사유가 없음에도 망 장○○의 신청을 불허한 것은 위법하다 할 것이다. 망 장○○은 2014. 9. 30. 사망하여 청구인 김○○, 장□□, 장△△이 상속인이 되었으나, 위 상속인들이 위 사업을 할 자격과 능력이 되지 아니하여 자격이 있는 청구인 홍○에게 사업을 양도하였다. 이 사건 고시 제13조제1항 전단은 당사자 지위의 양도를 금하면서, 후단에‘이 배치계획에 의하여 허가 받은 자가 사망하거나 질병 기타 불가피한 사유로 공사를 계속할 수 없게 된 경우는 예외로 한다.’라고 지위의 양도양수를 인정하고 있다. 망 장○○이 사망 전에 이 사건 행정심판을 청구하였다면 상속인들이 행정심판을 수행할 것이지만 행정심판 청구 전에 사망하였으므로 청구인들이 공동으로 이 사건 행정심판을 청구한다. 나. 피청구인 주장 1)이 사건 고시는 개발제한구역의 훼손을 최소화하여 자연환경을 보전하고 개발제한구역 안에 거주하는 주민의 건전한 생활환경을 확보하고,「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」별표1 5. 마. 10. 규정에 의거 ○○시의 개발제한구역 안에 설치할 수 있는 가스충전소의 배치계획 및 허가기준을 정함을 목적으로 하고 있으며, 배치계획 수립 여부에 따라 ○○시의 기관사업 및 기반사업이 되는 것은 아니다. 또한「도로법」제2조 및 같은 법 시행령 제3조에서 도로의 부속물에 주유소, 충전소 등이 포함되고, 같은 법 시행령 제55조에서 주유소 및 그와 유사한 시설을 위한 도로점용허가가 가능하도록 규정한 것은 주유소 및 그외 유사한 시설이 도로를 통행하는 자동차와 관련된 시설이기 때문이며, 이를 근거로 가스충전소가 공공성을 가졌다고 판단하는 것은 잘못된 것이다. 2) ○○시 공고 제2009-857(2009.9.11.)호로 공고한‘개발제한구역내의 자동차용 액화석유가스충전소 배치계획에 따른 우선순위자(○○안로) 결정 공고’의 3. 기타사항에 따르면‘이 배치계획 및 관련법령에 부적합하여 허가를 할 수 없는 경우에는...(중략)... 차순위자순으로 허가처리한다.’라고 조건을 제시하고 있으며, 이는 배치계획에 따른 우선순위자로 결정되었다 하더라도 관련법령에 부적합한 경우에는 가스충전소가 불허가처리 될 수도 있음을 공고한 것이다. 망 장○○의 가스충전소 배치계획 결정을 위한 심사 신청을 받아서 심사를 하였더라도 이는 피청구인이 내부 검토에 한하는 것이며 배치계획 결정 후 가스충전소 허가신청 시 관련법령에 따른 검토, 협의 결과에 따라 허가여부는 결정될 수 있는 것이다. 또한 이 사건 고시 제6조제1항은‘개발제한구역 안에서 가스충전소를 설치할 수 있는 허가의 일반적 기준을, 제2항은 제1항의 일반적 기준 외에도 설치부지 토지에 대한 소유권 또는 사용권이 있을 것, 기타 허가와 관련한 개별법령 및 조례 등에 적합할 것’이라는 규정을 두고 있다. 우선순위자 결정을 위한 사전심사와는 별개로 별도 건축허가 및 개별법에서도 기준을 충족해야만 최종 가스충전소 허가가 가능한 것이다. 3) 청구인들은「도로법」(2014.1.14. 전부개정 이전) 제5조 및 같은 법 시행령(2014.7. 14. 전부개정 이전) 제4조 규정을 이유로 이 사건 가스충전소 사업이 피청구인이 고시를 하여 사업자를 선정하는 사업이고, 도로의 관리청도 피청구인이므로 피청구인이 도로점용허가를 하면 된다고 주장하나, 2014. 5. 21. 일부개정하고 2014. 7. 15. 시행된「도로법」제107조 규정은 국가 또는 지방자치단체가 도로관리청의 허가를 받아야 할 사항이 포함된 사업을 하는 경우에는 해당 사업시행자인 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장이 도로관리청과 협의 또는 승인을 받아야 하는 것으로 이 사건과는 관련 없다 할 것이다. 청구인들은 피청구인이 한국도로공사로부터 부정적인 답변을 유도하기 위하여 협의 문안을 작성하였다고 하나, 이 사건 가스충전소 사업을 피청구인이 시행하는 사업이 아닌 것은 틀림이 없고, 개인인 망 장○○이 사업시행자인 것 또한 틀림이 없는 사실이다. 관계기관에 협의 요청 시 이 사건 가스충전소 추진경위가 어떠한지 등은 협의 요청 공문에 기재할 이유가 없는 것이다. 또한 2010. 12. 2. 한국도로공사 ○○지역본부가 ○○고등법원의 사실조회에 대하여 회신한 것은 사실이나, 2010. 12. 21. 한국도로공사 ○○지역본부에서 ○○고등법원으로‘제2○○고속도로 12.9Km(○○도 ○○시 ○○동 00) ○○3교 하부에 도로관리청이 아닌 개인이 도로점용허가를 신청하는 경우 우리공사에서는 개인의 영리 목적의 점용허가는 불허하고 있음을 회신합니다.’라고 다시 회신하였으며, 이는 한국도로공사의 최종 의견임을 말하는 것이다. 청구인들은 이 사건 고시 제13조제1항 후단을 인용하여 당사자 지위의 양도양수를 인정하고 있다고 하나, 이 사건 고시 제13조제1항‘이 배치계획에 의하여 허가받은 자가 사망하거나 질병 기타 불가피한 사유로 공사를 계속할 수 없게 된 경우는 예외로 한다.’라는 규정하고‘허가받은 자’는 가스충전소 설치 행위허가(건축허가)를 허가권자(피청구인)에게 신청하여 허가받은 자를 말하는 것으로, 양도인(망 장○○)은 허가받은 자가 아닌 가스충전소설치 행위허가(건축허가)를 신청할 수 있는 우선순위자(9순위) 자격이므로 명의변경 대상이 아닌 것이다. 따라서 명의변경 대상이 아니고 이 사건 또한 청구할 수 있는 자격이 없다 할 것이므로 청구인들의 청구를 기각하여 주기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【액화석유가스의 안전관리 및 사업법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2007.5.17., 2008.2.29., 2011.5.24., 2013.3.23.> 1. "액화석유가스"란 프로판이나 부탄을 주성분으로 한 가스를 액화(液化)한 것[기화(氣化)된 것을 포함한다]을 말한다. 2. "액화석유가스 충전사업"이란 저장시설에 저장된 액화석유가스를 용기(容器)에 충전(배관을 통하여 다른 저장 탱크에 이송하는 것을 포함한다. 이하 같다)하거나 자동차에 고정된 탱크에 충전하여 공급하는 사업을 말한다. 제3조(사업의 허가 등) ① 액화석유가스 충전사업, 가스용품 제조사업 또는 액화석유가스 집단공급 사업을 하려는 자는 그 사업소마다 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(구청장은 자치구의 구청장을 말하며, 이하 "시장·군수·구청장"이라 한다)의 허가를 받아야 한다. <개정 2014.1.21.> ④ 제1항과 제2항에 따른 허가의 종류 및 대상 범위는 대통령령으로 정하고, 액화석유가스의 충전·집단공급·판매 및 가스용품 제조에 관한 시설기준과 기술기준은 산업통상자원부령으로 정한다. <개정 2008.2.29., 2013.3.23., 2014.1.21.> 제4조(허가의 기준) ① 시장·군수·구청장은 제3조제1항부터 제3항까지 또는 제6항에 따른 허가 또는 변경허가의 신청이 있으면 그 신청 내용이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 이를 허가하여야 한다. <개정 2014.1.21.> 1. 사업의 개시 또는 변경으로 국민의 생명 보호 및 재산상의 위해 방지와 재해발생 방지에 지장이 있다고 판단되는 경우 2. 사업을 적정하게 수행하는 데에 필요한 재원과 기술적 능력이 없는 경우 3. 연결 도로, 도시계획, 인구 밀집 등을 고려하여 설치를 금지한 지역에 해당 시설을 설치하는 경우 4. 「고압가스 안전관리법」 제28조에 따른 한국가스안전공사(이하 "한국가스안전공사"라 한다)의 기술검토 결과 안전성이 확보되지 아니한 것으로 인정된 경우 5. 액화석유가스 집단공급사업의 경우에는 다음 각 목의 어느 하나의 요건도 갖추지 아니한 경우 가. 산업통상자원부령으로 정하는 공급시설(이하 "공급시설"이라 한다)을 소유할 것 나. 임차 계약 등에 따라 5년 이상 공급시설을 사용·관리할 수 있는 권리가 있을 것 다. 분양을 목적으로 신축하는 공동주택에 액화석유가스를 공급하려는 경우 그 공동주택을 건설하는 사업 주체가 건설·관리하는 동안에는 그 사업 주체와 임차 계약 등에 따라 공급시설을 사용·관리할 수 있는 권리가 있을 것 6. 그 밖에 다른 법령에 따른 제한에 위반되는 경우 ② 제1항제1호부터 제3호까지의 요건에 관한 세부적인 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다. <개정 2010.6.8., 2014.1.21.> 【액화석유가스의 안전관리 및 사업법 시행령】 제3조(액화석유가스 저장소 설치 허가의 대상 범위 및 기준 등) ① 법 제6조제3항에 따른 액화석유 가스 저장소 설치 허가의 대상 범위는 법 제2조제10호에 따라 산업통상자원부령으로 정하는 일정량 이상의 액화석유가스를 저장하는 저장소로 한다. 다만, 다음 각 호의 사업자가 그 허가받은 내용에 따라 액화석유가스 저장소를 설치하는 경우(액화석유가스 충전사업자가법 제3조제6항에 따른 허가를 받은 영업소에 그 허가받은 내용에 따라 용기저장소를 설치하는 경우를 포함한다)와 「선박안전법」의 적용을 받는 선박 안에 액화석유가스 저장소를 설치하는 경우는 제외한다. <개정 2008.2.29., 2009.9.21., 2011.11.23., 2013.3.23.> 1. 액화석유가스 충전사업자 2. 액화석유가스 집단공급사업자 3. 액화석유가스 판매사업자 4. 「고압가스 안전관리법」 제4조제1항에 따른 고압가스 제조허가를 받은 자 5. 「도시가스사업법」 제3조에 따른 도시가스사업 허가를 받은 자 ② 법 제6조제3항에 따른 허가의 기준은 다음 각 호와 같다. <개정 2011.11.23., 2012.4.10.> 1. 사업의 영위로 인하여 공공의 안전과 이익을 해치지 아니할 것 2. 사업을 적정하게 수행하는 데에 필요한 재원(財源)과 기술적 능력이 있을 것 3. 연결 도로, 도시·군계획, 인구밀집 등을 고려하여 설치가 적정하지 아니하다고 인정되는 지역에 사업 시설을 설치하지 아니할 것 4. 「고압가스 안전관리법」 제28조에 따른 한국가스안전공사(이하 "한국가스안전공사"라 한다)의 기술 검토 결과 안전성이 확보된다고 인정될 것 5. 법과 이 영, 그 밖의 다른 법령에 적합할 것 ③ 시장·군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)은 제2항제1호 내지 제3호의 규정에 관한 세부기준을 정하여 공고할 수 있다. <신설 2004.3.29.> 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작 물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업(이하 "도시·군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 "시장·군수·구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. <개정 2009.2.6., 2010.4.15., 2011.4.14., 2011.9.16., 2013.5.28., 2014.1.28.> 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장·군수·구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설 다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 라. 국방·군사에 관한 시설 및 교정시설 마. 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별법 시행령】 제13조(허가 대상 건축물 또는 공작물의 종류 등) ① 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다. [별표 1] <개정 2013. 10. 30.> 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위(제13조제1항 관련) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159541925"></img> 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별법 시행규칙】 제7조(주유소 등의 배치계획의 수립기준)영 별표 1 제5호마목10)에 따른 주유소 및 자동차용 액화 석유가스 충전소의 시설 간 간격 등 배치계획(이하 "배치계획"이라 한다)의 수립기준은 다음 각 호와 같다. <개정 2009.8.7.> 1. 주유소와 자동차용 액화석유가스 충전소는 개발제한구역의 훼손을 최소화할 수 있는 국도·지방도 등의 간선도로변에 설치할 수 있도록 하되, 해당 도로의 교통량 및 그 시설 이용의 편리성 등을 고려할 것 2. 주유소 간의 간격은 해당 도로의 같은 방향 별로 2킬로미터 이상으로 하고, 자동차용 액화석유가스 충전소 간의 간격은 같은 방향 별로 5킬로미터 이상(2개의 주유소 간 또는 2개의 자동차용 액화석유가스 충전소 간에 개발제한구역이 아닌 지역이 있는 경우에는 개발제한구역에 위치하는 도로거리만을 합산한다)으로 할 것 2의2. 제2호에도 불구하고 다음 각 목의 경우에는 같은 호에 따른 거리 간격을 적용하지 아니한다. 가. 시·군·구의 경계를 중심으로 양쪽 시·군·구에 각각 설치하는 2개의 주유소 간 또는 2개의 자동차용 액화석유가스 충전소 간. 다만, 각각의 시·군·구에 대하여는 제2호에 따른 거리를 확보한 경우로 한정한다. 나. 개발제한구역이 아닌 지역을 사이에 둔 2개의 주유소 간 또는 2개의 자동차용 액화석유가스 충전소 간. 다만, 해당 지역을 관할하는 시장·군수·구청장이 제1호의 사항과 영 제2조제3항제2호에 따라 개발제한구역이 해제된 지역, 그 밖에 개발제한구역이 아닌 지역의 도로여건 등을 고려하여 그 지역에 인접한 개발제한구역에 주유소 또는 자동차용 액화석유가스 충전소의 설치가 필요하다고 판단하는 경우로 한정한다. 3. 배치계획은 도로의 신설·확장 또는 교통량의 현저한 증가 등으로 부득이하게 주유소 또는 자동차용 액화석유가스충전소를 추가로 설치하여야 하는 경우에만 변경할 것 【도로법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "도로"란 차도, 보도(步道), 자전거도로, 측도(側道), 터널, 교량, 육교 등 대통령령으로 정하는 시설로 구성된 것으로서 제10조에 열거된 것을 말하며, 도로의 부속물을 포함한다. 2. "도로의 부속물"이란 도로관리청이 도로의 편리한 이용과 안전 및 원활한 도로교통의 확보, 그 밖에 도로의 관리를 위하여 설치하는 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 시설 또는 공작물을 말한다. 가. 주차장, 버스정류시설, 휴게시설 등 도로이용 지원시설 나. 시선유도표지, 중앙분리대, 과속방지시설 등 도로안전시설 다. 통행료 징수시설, 도로관제시설, 도로관리사업소 등 도로관리시설 라. 도로표지 및 교통량 측정시설 등 교통관리시설 마. 낙석방지시설, 제설시설, 식수대 등 도로에서의 재해 예방 및 구조 활동, 도로환경의 개선·유지 등을 위한 도로부대시설 바. 그 밖에 도로의 기능 유지 등을 위한 시설로서 대통령령으로 정하는 시설 제52조(도로와 다른 시설의 연결) ① 도로관리청이 아닌 자는 고속국도, 자동차전용도로, 그 밖에 대통령령으로 정하는 도로에 다른 도로나 통로, 그 밖의 시설을 연결시키려는 경우에는 미리 도로관리청의 허가를 받아야 하며, 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. 이 경우 고속국도나 자동차전용도로에는 도로, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제60조제1항 각 호에 따른 개발행위로 설치하는 시설 또는 해당 시설을 연결하는 통로 외에는 연결시키지 못한다. ② 제1항에 따라 도로에 다른 도로, 통로나 그 밖의 시설을 연결시키려는 자는 도로에 연결시키려는 해당 시설을 소유하거나 임대하는 등의 방법으로 해당 시설을 사용할 수 있는 권원을 확보하여야 한다. ③ 제1항에 따른 허가(이하 "연결허가"라 한다)의 기준·절차 등 필요한 사항은 고속국도 및 일반국도(제23조제2항에 따라 시·도지사 또는 시장·군수·구청장이 도로관리청이 되는 일반국도는 제외한다)에 관하여는 국토교통부령으로 정하고, 그 밖의 도로에 관하여는 해당 도로관리청이 속해 있는 지방자치단체의 조례로 정한다. ④ 도로관리청은 연결허가를 할 때 도로와 다른 도로, 통로나 그 밖의 시설을 연결하면 대량의 교통수요가 발생할 우려가 있거나 교통체계상 다른 시설의 설치가 필요하다고 인정하는 경우에는 그 연결허가를 받는 자에게 원활한 교통 소통을 위한 시설의 설치·관리 등 필요한 조치를 하도록 할 수 있다. ⑤ 연결허가를 받아 도로에 연결하는 시설에 대하여는 제61조에 따른 도로점용허가를 받은 것으로 본다. 제61조(도로의 점용 허가) ① 공작물·물건, 그 밖의 시설을 신설·개축·변경 또는 제거하거나 그 밖의 사유로 도로(도로구역을 포함한다. 이하 이 장에서 같다)를 점용하려는 자는 도로관리청의 허가를 받아야 한다. 허가받은 기간을 연장하거나 허가받은 사항을 변경(허가받은 사항 외에 도로 구조나 교통안전에 위험이 되는 물건을 새로 설치하는 행위를 포함한다)하려는 때에도 같다. ② 제1항에 따라 허가를 받아 도로를 점용할 수 있는 공작물·물건, 그 밖의 시설의 종류와 허가의 기준 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. ③ 도로관리청은 같은 도로(토지를 점용하는 경우로 한정하며, 입체적 도로구역을 포함한다)에 제1항에 따른 허가를 신청한 자가 둘 이상인 경우에는 일반경쟁에 부치는 방식으로 도로의 점용 허가를 받을 자를 선정할 수 있다. ④ 제3항에 따라 일반경쟁에 부치는 방식으로 도로점용허가를 받을 자를 선정할 수 있는 경우의 기준, 도로의 점용 허가를 받을 자의 선정 절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제106조(권리ㆍ의무의 승계 등) ① 이 법에 따른 허가 또는 승인을 받은 자의 사망, 그 지위의 양도, 합병이나 분할 등의 사유가 있으면 이 법에 따른 허가 또는 승인으로 인하여 발생한 권리·의무는 다음 각 호의 구분에 따른 자가 승계한다. 1. 이 법에 따른 허가 또는 승인으로 발생한 권리나 의무를 가진 사람이 사망한 경우: 상속인 2. 이 법에 따른 허가 또는 승인으로 발생한 권리나 의무를 가진 자가 그 지위를 양도한 경우: 양수인 3. 이 법에 따른 허가 또는 승인으로 발생한 권리나 의무를 가진 법인이 분할·합병한 경우: 분할·합병 후 존속하는 법인이나 합병에 따라 새로 설립되는 법인 ② 제1항에 따라 권리나 의무를 승계한 자는 1개월 내에 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 도로관리청에 신고하여야 한다. ③ 도로점용허가를 받은 자가 점용의 목적이 되는 토지나 건물의 소유권을 타인에게 양도하는 경우에는 해당 도로점용허가에 따른 권리·의무도 함께 양도한 것으로 본다. 제107조(다른 사업 시행에 따른 협의 또는 승인) 국가 또는 지방자치단체가 이 법에 따라 도로관리 청의 허가를 받아야 할 사항이 포함된 사업에 대해서는 해당 사업을 시행하는 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장이 미리 도로관리청과 협의하거나 승인을 받아야 한다. 【도로법 시행령】 3조(도로의 부속물)법 제2조제2호바목에서 "대통령령으로 정하는 시설"이란 법 제23조에 따른 도로 관리청(이하 "도로관리청"이라 한다)이 설치한 다음 각 호의 시설을 말한다. 1. 주유소, 충전소, 교통·관광안내소, 졸음쉼터 및 대기소 제49조(도로와 다른 시설의 연결) 법 제52조제1항 전단에서 "대통령령으로 정하는 도로"란 다음 각 호의 도로를 말한다. 1. 일반국도 2. 지방도 3. 4차로 이상으로 도로구역이 결정된 도로 【행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정】 제41조(국토교통부 소관) ② 국토교통부장관은 「국유재산법」(이하 이 호에서 "법"이라 한다)에 따른 소관 국유재산의 관리사무를 다음 각 호와 같이 위임한다. <개정 2010.10.14., 2011.4.1., 2013.1.16., 2013.3.23.> 2. 관리사무의 위임범위(부수되는 업무를 포함한다)는 다음 각 목과 같다. 자. 법 제30조에 따른 국유재산의 사용 허가 및 승인 제54조(국토교통부 소관) ⑤ 국토교통부장관은 소관 국유재산에 관한 사무를 다음 각 호의 구분에 따라 위탁한다. <개정 2011.1.24., 2013.3.23., 2014.7.14.> 1. 「도로법」 제10조제1호에 따른 고속국도(「사회기반시설에 대한 민간투자법」에 따른 재산은 제외한다)에 관한 이 영 제41조제2항제2호 각 목(너목 중 용도폐지는 제외한다)의 사무: 한국도로공사 【행정심판법】 제13조(청구인 적격) ① 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구 할 수 있다. 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다. ② 무효등확인심판은 처분의 효력 유무 또는 존재 여부의 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. ③ 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 행정심판청구서 및 답변서, 협의 요청서 및 회신문, 개발제한구역내 자동차용 액화석유가스 충전소 배치계획 고시, ○○시 개발제한구역내의 자동차용 액화석유가스 충전소 배치계획에 따른 우선순위 결정 기준 및 신청자 접수 공고, 우선순위자 결정 통보, 도로 등의 연결허가 신청서, ○○지방법원 판결문, 이 사건 처분서 등에 따르면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인들은 망 장○○의 처와 자녀로서 망 장○○의 재산상속인과 청구인들로부터 망 장○○의 가스충전소 사업에 관한 지위를 양수한 자로, 망 장○○은 2006. 9. 29. 피청구인의 자동차용 액화석유가스 충전소 배치계획 고시에 따라 신청을 하였다. 나) 피청구인은 심사결과 개발제한구역 내 가스충전소 배치계획의 우선순위자결정기준에 따라 청구외 이○○을 7순위자, 망 장○○을 9순위자로 선정하였고, 이후 청구외 이○○이 사망함에 따라 상속인인 청구외 이□□이 이 사건 가스충전소 사업 신청을 하였으나, 피청구인은 이 사건 고시에서 정한 자격요건인‘지정당시 거주자’요건을 갖추지 못하였다는 사유로 이 사건 가스충전소 설치를 불허가하였다. 다) 이에 9순위자로 선정된 망 장○○에게 이 사건 충전소 사업 신청 자격이 주어짐에 따라 2014. 7. 16. 망 장○○이 피청구인에게 이 사건 충전소 설치 위한 전 단계인 도로 등의 연결허가신청을 하였고, 허가신청 도로로 ○○시 ○○동 ○○○-3외 9필지 중 ○○시 ○○동 ○○○번지는 국가소유의 고속도로 하부부지로「행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정」제54조에 의거 한국도로공사사장으로부터 국유재산의 사용허가 및 승인을 득하여야 하는 토지인 이유로 피청구인은 한국도로공사사장에게 ○○시 ○○동 ○○○번지 사용에 대하여 협의를 요청한 결과 2014. 8. 22. 한곡도로공사 ○○지사장으로부터 개인의 영리목적의 도로점용은 불허하고 있다는 회신을 받아, 2014. 9. 2. 망 장○○에게 도로 등의 연결허가 불허가 통보(이하‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다. 라) 청구인들은 2014. 10. 28. ○○지방법원으로 이 사건 행정심판 청구와 동일한 사건으로 소송을 제기하였다. 2) 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 주택법」제12조제1항제1호마목에서 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설에 해당하는 경우 시장·군수·구청장의 허가를 받아 개발제한구역내에서 그 행위를 할 수 있으며, 같은 법 시행령 제13조제1항별표1에서 개발제한구역내 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위로 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설로 자동차용 액화석유가스 충전소를 규정하고 있다.「액화석유가스의 안전관리 및 사업법」(이하‘액화석유가스법’이라 한다)제3조제1항에서 액화석유가스 충전사업을 하려는 자는 그 사업소마다 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 하며, 제4조제1항에서 시장·군수·구청장은 액화석유가스 충전사업의 허가 신청이 있으면 그 신청내용이 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고 이를 허가하여야 한다고 규정하고 있다. 또한「도로법」제52조제1항 및 제5호에서 도로관리청이 아닌 자는 고속국도, 자동차전용도로, 그 밖에 대통령령으로 정하는 도로에 다른 도로나 통로 그 밖의 시설을 연결시키려는 경우에는 미리 도로관리청의 허가를 받아야 하며, 연결허가를 받아 도로를 연결하는 시설에 대하여는 같은 법 제61조에 따른 도로점용허가를 받은 것으로 본다고 규정하고 있다. 「행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정」제41조제2항에서 국토교통부장관은 「국유재산법」에 따른 소관 국유재산의 관리사무 중 국유재산의 사용 허가 및 승인을 위임하며, 「도로법」 제10조제1호에 따른 고속국도에 관한 국유재산의 관리사무 중 국유재산의 사용 허가 및 승인에 관한 사무를 한국도로공사에 위탁한다고 규정하고 있다. 3) 청구인들은 망 장○○의 재산상속인과 이 사건 가스충전소 사업에 관한 지위를 양수한 자로, 망 장○○에게 이 사건 가스충전소 설치 신청자격이 주어짐에 따라 2014. 7. 16. 피청구인에게 이 사건 가스충전소 설치 전단계로 도로 등의 연결허가 신청을 하였으나, 피청구인은 한국도로공사의 개인의 영리목적의 도로점용 허가를 불허한다는 협의 결과에 따라 이 사건 처분을 하였는바, 도로점용허가에 아무런 결격사유가 없음에도 이 사건 처분을 한 것은 위법하므로 취소되어야 한다고 주장한다. 4) 본안 심리에 앞서 이 사건 행정심판 청구가 적법한지 살펴본다. 액화석유가스법 제8조제1항에서 액화석유가스 사업자등이 사망하거나 그 사업 또는 액화석유가스 저장소를 양도한 경우와 법인인 액화석유가스 사업자등이 합병한 경우에는 그 상속인, 사업 또는 액화석유가스 저장소를 양수한 자 또는 합병 후 존속하는 법인과 합병에 따라 설립된 법인은 그 액화석유가스 사업자등의 지위를 승계한다고 규정하고 있다. 이 사건은 망 장○○이 피청구인의 개발제한구역내 자동차용 액화석유가스충전소 배치계획에 따른 우선순위자 결정 통보에 따라 이 사건 가스충전소 설치허가 신청자격을 득한 후 2014. 6. 10. 이 사건 가스충전소 설치 전단계인 도로 등의 연결허가신청을 하였으나, 2014. 9. 2. 피청구인으로부터 불허가 처분을 받은 것으로, 이후 망 장○○이 2014. 9. 30. 사망을 함에 따라 청구인들이 피청구인의 이 사건 처분이 부당하다며 이 사건 행정심판을 청구한 것이다. 액화석유가스법 제8조제1항에서 지위의 승계를 액화석유가스 사업자가 사망한 경우로 규정하고 있고, 피청구인의 이 사건 고시 제13조에서 이 배치계획에 의해 허가를 받은 자는 건축물사용승인을 받고 충전소사업을 개시하기 전까지 명의변경을 할 수 없으며, 다만 허가를 받은 자가 사망하거나 질병 기타 불가피한 사유로 인하여 공사를 계속 할 수 없게 된 경우에만 예외로 한다고 명시하고 있는 바, 이는 액화석유가스 사업의 승계 및 명의변경을 허가관청으로부터 허가를 득한 후 부득이하게 당사자가 사업을 유지할 수 없을 경우에만 허용한다고 봐야 할 것이다. 이 사건에서 망 장○○은 이 사건 가스충전소 설치를 위해 도로 등의 연결허가신청을 하였고, 피청구인은 이를 불허가 한 것으로 망 장○○이 액화석유가스 충전소 사업 허가를 득하였다고 볼 수 없으므로, 청구인들에게 액화석유가스법 제8조제1항의 지위승계 및 이 사건 고시 제13조의 명의변경이 되었다고 판단되지 않는다. 따라서 이 사건 고시 및 우선순위자 결정에 따라 망 장○○에게 주어진 이 사건 가스충전소 사업 신청 우선순위자 지위 또한 청구인들에게 승계되었다고 볼 수 없고, 망 장○○이 사망함으로써 이 사건 가스충전소 사업 신청 우선순위자 지위가 소멸되었다고 봐야 할 것이며, 이 사건 처분은 피청구인이 망 장○○에게 한 처분이지 청구인들에게 한 처분이라 볼 수 없다. ○○지방법원 판례에서‘「액회석유가스의 안전관리 및 사업법」제8조제1항에서 액화석유가스 사업자등이 사망한 경우 그 상속인이 액화석유가스 사업자등의 지위를 승계한다고 규정하고 있다고 하더라도 사업허가를 받기 전·후의 지위가 같게 취급될 수 없다고 보이는 점, 원고가 개발제한구역 내에서 거주하면서 망인의 거주를 승계하여 거주를 승계하여 거주의 계속성을 인정할 수 있는 증거가 부족한 점, 우선순위자 지위를 양도할 수 있다고 볼 수 있는 근거가 부족한 점에서 특별한 사정이 없는 한 상속되는 것이라 보기 어렵다.’라고 판시하고 있는 바, ○○지방법원 판례에서 보더라도 망 장○○의 우선순위자 지위가 청구인들에게 승계되었다고 보기 어렵다. 또한「도로법」제106조제1항에서 이 법에 따른 허가 또는 승인을 받은 자가 사망한 경우 상속인이 권리·의무의 승계를 한다고 규정하고 있는 바, 이 사건의 경우 망 장○○이 도로 등의 연결허가를 득하지 못한 사안으로 청구인들에게 권리·의무가 승계되었다고 볼 수 없다. 「행정심판법」제13조제1항에서 취소심판은 행정처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다고 규정하고 있는바, 이 사건에서 청구인들은「도로법」제106조제1항의 권리·의무 승계 및 이 사건 가스충전소의 사업자로 지위를 승계 받지도 않았고, 이 사건 고시 제13조에서 명시한 명의변경 대상이 되지 않으므로 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있다고 할 수 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인들의 이 사건 심판청구는 행정심판 대상이 아니므로 주문과 같이 재결한다.