도로무단점용 변상금부과처분 취소청구 등

1. 사건개요 청구인은 2006. 8. 1.부터 OO동 8OO-OO번지 및 8OO-O번지 소재 ‘OOOOO주유소’(이하 ‘이 사건 주유소’라 한다)를 인수하여 운영하고 있는 자이다. 피청구인은 청구인이 이 사건 주유소 앞 도로인 OO동 산2O-OO번지 내 168㎡(이하 ‘이 사건 부지’라 한다)를 무단으로 이 사건 주유소 차량의 진·출입로로 사용하고 있었음이 적발하고, 2017. 10. 31. 청구인에게 2012년~2017년까지의 이 사건 부지 무단 점용을 이유로 변상금 13,409,700원 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 주유소는 입구 및 출구만 필요하기에, 168㎡가 아니라, 1992년에 김OO 소유주가 신청한 21.9㎡면 충분하다. 2) 이 사건 주유소가 인도가 없는 2차선 도로변에 위치해 있기에(차도와 인도 경계선이 없음) OO동 산 2O-OO번지는 인도로도 사용되고, 일반차량 주정차·유턴차 등 기타 필요한 사람은 누구나 사용한다. 눈이 내리면 오르막 도로라 자동차들이 오르지 못해 OO동 산2O-OO번지 뿐만 아니라 이 사건 주유소가 자동차로 가득하다. 그래서 피청구인에게 인도설치 요청을 하였으나 힘들다는 답변이었다. 3) 피청구인은 1992년부터 2005년까지 이 사건 주유소 부지의 소유주가 3번 바뀔 동안 한 번도 점용료를 징수하지 않았고 전부 다 결손처리 하였다. 청구인은 2006년에 이 사건 주유소를 인수하였으며, 2016년에 피청구인이 현장에 나왔을 때 이 사건 부지의 무단점용사실을 처음 알았다. 4) 이 사건 주유소는 하루 매출이 65만원 정도(차량 10대 정도)되는 업소로 진·출입로가 21.9㎡이하면 충분하다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인이 이 사건 주유소의 차량 진·출입로로 점용하여 사용 중인 OO동 산2O-OO번지는 「도로법」 제25조제1항에 규정하고 있는 도로구역인바, 청구인은 같은 법 제61조제1항에 따라 해당 진·출입로에 대한 도로점용허가를 받고 같은 법 제66조제1항과 제4항, 같은 법 시행령 제69조제1항 및 「OO시 도로 점용허가 및 점용료 등 징수 조례」제3조 내지 제4항에 따른 점용료를 납부해야 한다. 2) 또한, OO동 산2O-OO번지 도로점용에 의한 도로점용료는 「도로법 시행령」제69조제1항에 따른 [별표 3] ‘점용료 산정기준’ 비고 2항의 ‘토지가격은 도로점용 부분과 닿아 있는 토지(도로부지는 제외한다)의 「부동산 가격공시 및 감정평가에 관하 법률」에 의한 개별공지지가로 한다. 이 경우 도로점용 부분과 닿아 있는 토지(도로부지는 제외한다)가 2필지 이상인 경우에는 각각 닿아 있는 부분의 비율을 반영한 가중평균가격으로 한다’는 규정에 따라, 산2O-OO번지와 닿아 있고 주유소가 소재한 토지인 OO동 8OO-OO번지와 8OO-O번지의 개별공시지가를 기준으로 산정하였다. 아울러, 지속적으로 미납된 도로점용료에 대해서는「지방세기본법」제38조제1항제5호에 의거하여 부과할 수 있는 날부터 5년 간(2012. 9.~2017. 7.)의 도로점용료를 산정하여 부과하였다. 청구인에 대한 피청구인의 도로점용허가와 도로점용료의 산정 및 미납점용료의 부과 등은 도로점용으로 인한 청구인의 경제적 부담을 최소화하기 위해 최초허가자로부터 권리·의무승계처리를 해서 부과했었고, 그것을 취소한다는 재결을 받아 면적을 재측정하여 관련 법령 및 조례에 따라 적법·타당하게 이 사건 처분을 한 것이다. 3) 청구인은 OO동 산2O-OO번지에 인도가 설치되어 있지 않고, 누구나 인식할 수 있는 인도와 도로의 구분이 되어있지 않기 때문에 도로 및 도로구역으로 인정할 수 없다고 주장하지만,「도로법」상의 도로구역은 인도의 설치 유·무 및 개인의 인지 가능 여부에 따라 인정되는 것이 아닌 도로관리청의 지정 및 고시에 따른 것이며, OO동 산2O-OO번지가 도로구역인 것은「도로법」에 따라 토지이용계획확인서 등을 통해 누구나 열람하고 인지할 수 있는 사항이다. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【도로법】 제61조(도로의 점용 허가) ① 공작물·물건, 그 밖의 시설을 신설·개축·변경 또는 제거하거나 그 밖의 사유로 도로(도로구역을 포함한다. 이하 이 장에서 같다)를 점용하려는 자는 도로관리청의 허가를 받아야 한다. 허가받은 기간을 연장하거나 허가받은 사항을 변경(허가받은 사항 외에 도로 구조나 교통안전에 위험이 되는 물건을 새로 설치하는 행위를 포함한다)하려는 때에도 같다. 제66조(점용료의 징수 등) ① 도로관리청은 도로점용허가를 받아 도로를 점용하는 자로부터 점용료를 징수할 수 있다. ④ 점용료의 산정기준, 제2항에 따른 점용료의 반환 방법 등 점용료의 징수 및 반환 등에 필요한 사항은 고속국도 및 일반국도(제23조제2항에 따라 시·도지사 또는 시장·군수·구청장이 도로관리청이 되는 일반국도는 제외한다)에 관하여는 대통령령으로 정하고, 그 밖의 도로에 관하여는 대통령령으로 정하는 범위에서 해당 도로관리청이 속하는 지방자치단체의 조례로 정한다. 제72조(변상금의 징수) ① 도로관리청은 도로점용허가를 받지 아니하고 도로를 점용하였거나 도로점용허가의 내용을 초과하여 도로를 점용(이하 이 조에서 "초과점용등"이라 한다)한 자에 대하여는 초과점용등을 한 기간에 대하여 점용료의 100분의 120에 상당하는 금액을 변상금으로 징수할 수 있다. ② 제1항에도 불구하고 초과점용등이 측량기관 등의 오류로 인한 것이거나 그 밖에 도로 점용자의 고의·과실로 인한 것이 아닌 경우에는 변상금을 징수하지 아니한다. 이 경우 도로관리청은 초과점용등의 사실을 해당 도로 점용자에게 통보하고, 그 통보 후 1개월이 경과한 날부터 점용료 상당액을 징수한다. ③ 도로관리청은 제2항에 해당하는 도로 점용자가 그 사실을 통보 받은 날부터 3개월 내에 적법한 도로점용허가를 받지 아니하면 도로관리청이 초과점용등의 사실을 해당 도로 점용자에게 통보한 날부터 변상금을 산정하여 징수할 수 있다. 도로점용허가 요건을 충족할 수 없어 허가를 받지 못한 경우에도 또한 같다. ④ 제67조, 제69조부터 제71조까지의 규정은 제1항 및 제3항에 따른 변상금의 징수, 과오납 변상금의 반환 및 이의신청에 대하여 준용한다. 이 경우 "도로점용허가를 받은 자"는 각각 "변상금을 납부하여야 하는 자"로, "점용료"는 각각 "변상금"으로 본다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 경기도행정심판위원회 재결서, 이 사건 처분서 등의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2006. 8. 1.부터 OO동 8OO-OO번지 및 8OO-O번지 소재 ‘OOOOO주유소’를 인수하여 운영하고 있는 자로써, 피청구인은 청구인이 이 사건 주유소 앞 도로인 OO동 산2O-OO번지 내 168㎡를 무단으로 이 사건 주유소 차량의 진·출입로로 사용하고 있었음이 적발하였다. 나) 피청구인은 2017. 10. 31. 청구인에게 2012년~2017년까지의 이 사건 부지 무단 점용을 이유로 변상금 13,409,700원을 부과처분 하였다. 변상금 부과 상세내역은 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271125"></img> 다) 한국국토정보공사는 피청구인의 의뢰에 따라 이 사건 부지에 대해 지적현황측량을 실시하여 청구인의 무단점용면적이 OO동 산2O-OO번지 총 면적 316㎡ 중에 168㎡임을 확인하였다. 라) 2017경기행심OOO “도로점용료 부과처분 취소청구” 재결에 의하면, 피청구인이 2001. 4. 23. 청구외 김OO에게 통보한 도로점용기간 연장허가 처리문서에 따르면, 허가기간은 허가일로부터 2003. 12. 31.까지이고 이후 연장처리 된 도로점용허가증 기록이 없는바 청구인의 도로점용허가증(권리·의무 승계 신고 처리 알림)상 피청구인은 이 사건 부지(21.9㎡)에 대해 청구인에게 2016. 9. 23. ~2025. 12. 31.까지를 점용기간으로 도로점용허가를 하였으나 최초의 도로점용허가가 허가기간을 종료하였고 이후 연장되었다고 볼 자료가 없어 도로점용허가는 실효되었다고 봄이 타당할 것이어서 승계 신고서는 실효된 도로점용허가에 기초한 것이므로 원천 무효라고 적시하고 있다. 2) 「도로법」제61조제1항에 의하면 공작물·물건, 그 밖의 시설을 신설·개축·변경 또는 제거하거나 그 밖의 사유로 도로를 점용하려는 자는 도로관리청의 허가를 받아야 하고, 같은 법 제72조제1항에 의하면 도로관리청은 도로점용허가를 받지 아니하고 도로를 점용하였거나 도로점용허가의 내용을 초과하여 도로를 점용한 자에 대하여는 초과 점용등을 한 기간에 대하여 점용료의 100분의 120에 상당하는 금액을 변상금으로 징수할 수 있다고 규정하고 있다. 3) 청구인은 이 사건 주유소는 입구 및 출구만 필요하기에 OO동 산 2O-OO번지 토지 중 1992년 청구외 김OO이 도로점용허가를 신청했던 21.9㎡ 이하이면 충분하고 산 2O-OO번지는 인도·일반차량 주정차·유턴차 등 필요한 사람이 누구나 사용하고 있으며, 청구인은 2016년도에 피청구인이 현장에 나왔을 때 이 사건 부지를 점유하고 있음을 처음으로 알았다고 주장한다. 3) 살피건대, 청구인이 2006년경 8OO-3번지, 8OO-O번지 소재 이 사건 주유소를 인수하여 현재까지 계속 운영하여 왔는바 위 주유소 부지는 이 사건 산 2O-OO번지를 경유하지 않으면 진출입을 할 수 없는 맹지인 점 등에 비추어 청구인은 위 주유소 인수 당시부터 도로구역인 위 산 2O-OO번지가 도로구역인 사실을 알고 있었던 것으로 보이는 점, 청구인은 2017년 위 산 2O-OO번지 토지 중 21.9㎡에 대한 피청구인의 도로점용료 부과처분에 대하여 행정심판을 제기하였고 이에 대해 ‘청구인에 대한 변상금 부과는 별론으로 하고 위 주유소의 예전 소유자를 상대로 이루어진 최초의 도로점용허가가 이미 실효되었으므로 위 도로점용허가를 청구인이 승계하였음을 전제로 하는 도로점용료 부과처분은 원천적으로 무효’라는 재결이 이루어진 점, 이에 피청구인이 한국국토정보공사의 지적측량을 통하여 위 산 2O-OO번지 토지 중 청구인이 실제 점유하고 있는 면적에 대해 현황측량을 실시한 후 그 측량결과에 기하여 청구인이 점유하고 있는 산 2O-OO번지 316㎡ 중 168㎡에 대한 이 사건 변상금 부과처분을 한 점, 위 지적측량결과부의 사진과 도면 등에 의하면 위 168㎡는 이 사건 주유소 부지에 접한 위 산 2O-OO번지 토지 중 콘크리트 포장이 되어 있는 부분을 특정하여 그 면적을 측량한 것인 점, 위 콘크리트 포장부분의 위치와 형상·주유기들의 위치 등에 비추어 위 168㎡는 이 사건 주유소의 영업을 위하여 사용되고 있는 것으로 보이는 점, 위 도로점용료 부과처분에 대한 행정심판 당시에도 피청구인은 ‘청구인은 도로구역인 산 2O-OO번지 316㎡의 거의 대부분을 점유하고 있지만 이전 주유소 소유자가 21.9㎡에 대해 도로점용허가를 받았던 사실 등 제반여건을 고려하여 21.9㎡에 대해서만 도로점용료를 부과하는 것’이라고 주장했던 점 등을 종합하면 청구인이 이 사건 주유소 진출입을 위해 필요한 면적은 21.9㎡이므로 이를 기준으로 변상금이 부과되어야 한다는 주장은 이유 없다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.