도로변상금부과처분 취소청구

1. 사건개요 가. 피청구인은 2015년 차량진출입로 전수조사와 관련하여 청구인 소유의 ○○○구 ○○○동 ○○○-○○번지 ○○○○빌딩(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다)의 주차장(이하 ‘이 사건 주차장’이라 한다)으로 출입하는 차량이 이용하는 차량진출입로(이하 ‘이 사건 진출입로’라 한다)가 서울특별시 소유의 ○○○구 ○○○동 □□□-□번지 도로(이하 ‘이 사건 도로’라 한다)에 피청구인의 허가없이 설치되어 7.5㎡를 무단점용하고 있는 것을 확인하고 2016. 8. 24. 청구인에게 3,590,500원의 도로변상금 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 나. 청구인은 청구인의 도로 사용이 허가(특허) 사용이 아니라 공물에 대한 인접주민의 일반사용에 해당하고 신뢰보호의 원칙에도 위반된다는 사유로 이 사건 심판청구를 제기하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인은 이 사건 도로에 바로 인접하여 건물을 소유하고 있으며, 이 사건 도로의 본래 목적(일상적 교통) 및 공공질서의 범위 안에서 이 사건 주차장과 외부세계의 연결수단으로 일상생활에 필요한 정도의 수준에서만 이 사건 도로를 이용하였으며, 영리목적 내지 상업적 목적으로 지속적, 배타적으로 이용하지도 않았으므로 무상의 인접주민권 범위 내에서의 정당한 사용에 해당한다. 나. 이 사건 주차장을 이용하는 차량은 청구인의 모 소유 차량이 유일하며, 다른 건물의 이용자들이 진출입로를 빈번하게 이용하고 있다. 다. 청구인들의 이 사건 도로 이용으로 타인이 이 사건 도로를 본래의 목적에 따라 이용하는데 어떤 불편이나 방해를 받지 않았다. 라. 피청구인의 논리대로라면 주차장을 내부에 갖추고 있는 주택의 소유자는 누구라도 그 주택 앞 도로에 대하여 도로 무단 점용에 따른 점용료 내지 변상금을 내야 한다는 잘못된 결론에 이르게 된다. 마. 피청구인은 2003. 이후 12년 이상 청구인에 대하여, 청구인의 이 사건 도로 이용이 인접주민권에 해당된다는 묵시의 견해를 지속적으로 표명하였으면서도 2016. 8. 24. 갑작스럽게 태도를 번복하여 신뢰보호의 원칙에 어긋나므로 위법하다. 바. 법제처 해석은 상가 식당에 관한 것으로 도로를 영업목적의 상가 주차장 진입로로 이용하고 있다면 특별사용의 문제가 발생할 수 있을 것이나, 도로의 인접 건물에 거주하는 자가 1대를 주차할 수 있는 거주자용 주차장과 외부 세계의 단순한 연결점으로만 이 사건 도로를 이용하는 것은 인접주민권의 범위 내에 있는 것으로 보아야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 피청구인이 점용하고 있는 이 사건 도로의 진출입로는 도로법 시행령 제55조 제3호에 따라 점용허가를 받아야 하는 공작물에 해당하므로, 청구인이 이 사건 도로 중 보도 부분에 차량진출입로를 설치하고자 할 경우 피청구인으로부터 허가를 득하여야 한다. 나. 청구인이 점용한 이 사건 도로의 부분은 ‘보도’이므로 보행자의 안전을 저해하는 요인인 차량의 출입은 ‘일반사용’이라 할 수 없으며, ‘특별사용’에 해당하므로 반드시 「도로법」에서 정한 절차에 따라 피청구인으로부터 점용허가를 득하여야 한다. 다. 법제처 법령해석례(법제처 11-0354)에 의하면 도로의 점용이란 일반 공중의 교통에 공용되는 도로에 대하여 일반사용과 별도로 도로의 특정 부분을 유형적, 고정적으로 사용하는 이른바 특별사용을 뜻하는 것인데, 도로의 특별사용은 반드시 독점적, 배타적인 것이 아니라 그 사용목적에 따라서는 도로의 일반사용과 병존이 가능한 경우도 있으므로, 도로점용 부분이 동시에 일반 공중의 교통에 공용되어 있다고 하여 도로점용이 아니라 할 수 없다. 라. 법제처 해석은 1층에 음식점, 2층에 주택이 있는 건물 앞부분에 위치한 건물 소유자의 사유지 부분이 주차장으로 사용되는 건물에 대한 해석으로 청구인의 건물은 연면적 700.46㎡ 중 5층 단독주택 127.82㎡를 제외한 전층 근린생활시설로, 식당건물이 아니라 하더라도 상가 건물로 볼 수 있음이 상당하고 이 사건 건물의 주차장을 다른 이용자와 병존 가능할 수 있으므로 실제 거주자만이 이용하고 있다고 확신하기 어렵다. 마. 차량진출입을 위한 도로의 점용은 보도 연석의 높이를 다소 낮추어 차량의 진출입이 용이한 구조를 갖춘 사실을 도로의 점용으로 보고, 주차장 진출입로의 이용빈도에 대한 기준을 따로 두고 있지 않으며 이 사건 도로의 보도 턱을 낮춰놓음으로써 이 사건 건물과 인접 건물의 이용자들이 이 사건 진출입로를 이용할 수 있다는 점을 볼 때 이 사건 진출입로를 고양된 일반사용권의 범위에 해당된다고 볼 수 없다. 바. 건물사용검사처분(준공처분)은 「건축법」에 따른 시공·설계에 대한 검토와 관련한 행정행위로서, 건축허가를 받아 건물이 건축허가 사항대로 건축행정 목적에 적합한가의 여부를 확인하고 허가받은 자로 하여금 건물을 사용, 수익할 수 있게 하는 법률적 효과를 발생시키는 것에 불과한 것으로, 청구인은 이 사건 건물의 건설공사 및 준공처분 과정에서 피청구인에게 이 사건 도로의 점용과 관련한 언급을 하지 않았으므로 이 사건 처분이 부당하다는 청구인의 주장은 이유 없다. 사. 청구인이 이 사건 도로를 상당기간 동안 점용하여 왔음에도 이 사건 처분 전까지 변상금이 부과되지 않았다는 사정만을 이유로 피청구인이 청구인에게 이 사건 도로의 점용에 대한 변상금을 부과하지 않겠다는 공적 견해를 표명한 것으로 볼 수 없고, 국유재산의 점유·사용을 장기간 방치한 후에 변상금을 부과하더라도 변상금 부과처분이 절차적 정의와 신뢰의 원칙에 반하게 된다거나 점유자의 사용·수익 권원이 인정될 수 없다. 4. 관계법령 도로법 제61조, 제68조, 제72조, 제75조 도로법 시행령 제54조 제1항, 제55조 제3호, 제73조 제3항 지방재정법 제82조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. 가. 청구인 소유(지분 ○○○ 2/3, □□□ 1/3)의 ○○○구 ○○○동 ○○○-○○번지 ○○○○빌딩은 건축면적 135.74㎡, 연면적 700.46㎡의 지상5층 건물로 2003. 9. 5. 사용승인되었고 2003. 11. 17. 소유권 보존등기 되었으며 각 층별 면적 및 용도는 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159046569"></img> 나. 청구인이 사용하고 있는 ○○○구 ○○○동 □□□-□번지 보도 차량 진출입로는 보도 연석의 높이(소위 ‘턱’)가 낮추어져 있다. 다. 피청구인은 청구인이 사용하고 있는 서울특별시 소유의 ○○○구 ○○○동 □□□-□번지 도로 7.5㎡에 대해 2015. 12. 30. 도로 무단점용에 대한 자진정비 계고(1차)를 하면서 2016. 1. 22.까지 자진 정비할 것을 요청하였고, 2016. 3. 22. 자진정비 2차 계고를 통해 2016. 4. 20.까지 자진정비를 요청하였으나, 자진정비가 이루어지지 않자 2016. 5. 25. 변상금부과 사전통지를 하고 의견제출 기회를 부여하였으며, 2016. 8. 24. 청구인에게 2011. 5. 1.~2016. 4. 30. 기간 무단점용에 대한 변상금 3,590,500원을 부과하였다. 라. 법제처 법령해석례(11-0354) ‘민원인 - 음식점 앞 사유지(주차장으로 사용)로의 진출입 용도로 보도가 이용되는 경우, 도로점용에 해당하는지 여부’에서는 ‘1층에 음식점, 2층에 주택이 있는 건물 앞부분에 위치한 건물 소유자의 사유지 부분이 주차장으로 사용되고 있고, 해당 부분에 주차하기 위하여 위 사유지와 인접한 보도 부분이 차량의 진출입이 가능하도록 보도의 연석의 높이(소위 ’턱‘)가 다소 낮추어져 있어 차량 진출입로로 이용되고 있는 경우「도로법」제38제1항에 따른 도로 점용에 해당한다고 볼 수 있다’고 되어 있다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가.「도로법」제72조 제1항에서는 도로관리청은 도로점용허가를 받지 아니하고 도로를 점용하였거나 도로점용허가의 내용을 초과하여 도로를 점용(이하 이 조에서 “초과점용등”이라 한다)한 자에 대하여는 초과점용등을 한 기간에 대하여 점용료의 100분의 120에 상당하는 금액을 변상금으로 징수할 수 있다고 하면서, 제4항에서는 제67조, 제69조부터 제71조까지의 규정은 제1항 및 제3항에 따른 변상금의 징수, 과오납 변상금의 반환 및 이의신청에 대하여 준용한다고 규정하고 있고, 같은 법 제61조에서는 공작물·물건, 그 밖의 시설을 신설·개축·변경 또는 제거하거나 그 밖의 사유로 도로(도로구역을 포함한다. 이하 이 장에서 같다)를 점용하려는 자는 도로관리청의 허가를 받아야 하며, 허가를 받아 도로를 점용할 수 있는 공작물ㆍ물건, 그 밖의 시설의 종류와 허가의 기준 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하면서, 같은 법 시행령 제55조 제3호에서는 도로점용허가를 받아 도로를 점용할 수 있는 공작물·물건, 그 밖의 시설의 종류로 주유소·주차장·여객자동차터미널·화물터미널·자동차수리소·승강대·화물적치장·휴게소, 그 밖에 이와 유사한 것과 이를 위한 진입로 및 출입로를 들고 있고, 같은 법 제68조에서는 도로관리청은 도로점용허가의 목적이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 점용료를 감면할 수 있다고 하면서 제4호에서「주택법」제2조제1호에 따른 주택에 출입하기 위하여 통행로로 사용하는 경우를 들고 있으며, 같은 법 시행령 제73조 제3항에서는 점용료의 감면은 다음 각 호에서 정하는 바에 따른다고 하면서, 제1호 나목에서는 법 제68조제4호에 해당하는 경우에는 전액 면제하고, 다만, 주택과 주택 외의 시설을 동일 건축물로 건축하는 경우에는 건축물의 연면적 중 주택면적이 차지하는 비율에 해당하는 점용면적에 대하여 전액 면제한다고 하고 있다. 한편,「지방재정법」제82조에서는 금전의 지급을 목적으로 하는 지방자치단체의 권리는 시효에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 5년간 행사하지 아니하면 소멸시효가 완성한다고 규정되어 있다. 나. 이 사건 처분에 관하여 본다. 1) 도로법 제38조에 규정된 도로의 점용이라 함은, 일반공중의 교통에 공용되는 도로에 대하여 일반사용과 달리 도로의 특정 부분을 유형적, 고정적으로 사용하는 이른바 특별사용을 뜻하는 것이고, 그와 같은 도로의 특별사용은 반드시 독점적, 배타적인 것이 아니라 그 사용목적에 따라서는 도로의 일반사용과 병존이 가능한 경우도 있고, 이러한 경우에는 도로점용 부분이 동시에 일반공중의 교통에 공용되고 있다고 하여 도로점용이 아니라고 말할 수 없다(대법원 2014. 5. 29. 선고 2012두27749 판결 등 참조). 청구인이 사용하고 있는 이 사건 도로는 보도이고, 차량 진출입로로 사용하기 위하여 보도 연석의 높이(소위 ‘턱’)가 낮추어져 있다. 청구인의 이 사건 도로 사용은 이 사건 도로의 본래 용도인 보도로서 사용하는 것이 아니라, 자동차 진출입로로 사용하고 있는데, 이는 이 사건 도로를 일반사용을 저해하는 방식으로 유형적, 고정적으로 사용하고 있는 것이므로, 청구인의 이 사건 도로 점용은 도로점용료 부과의 대상이 되는 특별사용이라고 보아야 한다. 따라서 이 사건 도로 점용이 일반사용으로서 무상의 인접주민권 범위 내에서의 정당한 사용이라는 청구인의 주장은 이유 없다. 2) 제출된 자료에 의하면, 청구인이 이 사건 도로를 상당기간 동안 점용하여 왔음에도 피청구인이 이 사건 처분 전까지 청구인에게 변상금을 부과한 적이 없다는 청구인의 주장은 사실로 보인다. 그러나 피청구인이 일정 기간 동안 청구인에게 변상금을 부과하지 않았다 하더라도 이는 청구인이 피청구인의 행정 착오로 인해 반사적 이익을 얻은 것에 불과하고 피청구인이 청구인에게 이 사건 도로의 점용에 대한 변상금을 부과하지 않겠다는 공적 견해를 표명한 것으로 볼 수는 없다. 3) 한편, 도로법 제66조에서는 원칙적으로 도로를 점용하는 자로부터 점용료를 징수할 수 있도록 하면서, 도로법 제68조 및 같은 법 시행령 제73조에서는 예외적으로 점용료를 감면할 수 있는 경우를 규정하고 있는 바, 이 사건이 위 감면규정의 적용 대상이 되는지 여부가 문제될 수 있다. 그러나 도로법 제68조 및 같은 법 시행령 제73조 규정은 관리청으로부터 허가를 받아 적법하게 도로를 점용하는 자에 대하여 점용의 목적 등을 고려하여 점용료의 일부를 면제함으로써 그 부담을 경감시켜 주자는 취지의 규정이고, 감면할 것인지 여부도 관리청의 재량사항으로 되어있는 점, 적법한 도로 점용에 따른 점용료 부과와 달리 도로의 무단점용에 대한 변상금은 도로법 제72조에서 규정되어 있고 도로법 제72조에서는 위 감면규정을 준용하고 있지 않은 점, 변상금은 법률상 원인 없이 도로를 무단 점용하는 것에 대한 부당이득의 성질을 가지지만, 점용료는 공물인 도로를 일반사용의 범위를 넘어서 사용하는 특별한 이익에 대한 공법상 의무의 성질을 가지는 것으로서 그 법적성질이 다르다는 점 등을 고려할 때, 점용료의 감면에 관한 도로법 제68조 및 같은 법 시행령 제73조의 감면규정은 변상금에 대하여는 적용되지 않는다고 해석하여야 한다. 4) 다만, 피청구인은 2016. 8. 24. 이 사건 처분을 하면서 그 사용기간을 2011. 5. 1.~2016. 4. 30.까지로 산정하여 부과하였는바, 행정심판법 제39조에 따라 직권으로 살피건대, 지방재정법 제82조에 의하면 지방자치단체의 채권은 소멸시효가 5년이므로 부과시점으로부터 5년 이내의 변상금을 부과하여야 하는데, 기간의 착오를 일으켜 2011. 5. 1.부터 부과한 것은 잘못이라 할 것이다. 7. 결 론 그렇다면, 피청구인의 사용기간 산정에 착오가 있었음을 인정할 수 있으므로, 사용기간을 재산정하여 다시 부과하도록 하기 위하여 주문과 같이 재결한다.