도로사용료 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○동 ○○○-170 외 2필지에서 □□대교 충전소(이하 ‘이 사건 가스충전소’라고 한다)를 운영하고 있는 자로, 2018. 7. 5. 가스충전소 진출입 목적으로 ○○시 ○○동 ○○○-65, ○○○-67(이하 ‘이 사건 각 토지’라고 한다) 190㎡에 대한 도로점용허가(이하 ‘이 사건 도로점용허가’라고 한다)를 득하였다. 피청구인은 2019. 2. 28. 청구인에게 도로사용료 2019년 정기분 5,032,720원, 2017년 미납분 13,633,290원 부과처분을 하였다.(이하 통틀어‘이 사건 처분’이라고 한다.) 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 청구인은 경기도 ○○시 ○○동 ○○○-170 외 2필지에서 □□대교 충전소를 운영하고 있는바, 2011년 경 이 사건 충전소 허가를 받으면서 피청구인이 이 사건 충전소 앞 경기도 ○○시 ○○동 ○○○-65 도로 및 같은 동 ○○○-67 도로 부지에 위치하여 있는 국가지원지방도 △△호선 일부에 관한 도로점용허가를 받아야 된다고 하여 부득이 이 사건 충전소 진출입을 목적으로 하는 도로점용허가신청을 하여 그 허가를 받았고, 2012년 경 그 도로점용면적이 545㎡로 변경되었다가 2018. 7. 5. 경 도로점용면적이 190㎡로 축소되는 내용의 도로점용변경허가가 이루어졌다. 2) 이후 피청구인은 2019. 2. 28. 청구인에게 점용기간 2019. 1. 1.부터 2019. 12. 31., 점용면적 190㎡에 관한 도로사용료 5,032,720원을 납부할 것을 내용으로 하는 도로사용료부과처분과 2017년도 도로사용료 미납분 13,633,290원을 납부할 것을 내용으로 하는 도로사용료부과처분을 하였다. 3) 도로법 제61조에 규정된 도로의 점용은 일반공중의 교통에 공용되는 도로에 대한 일반사용과는 별도로 도로의 특정부분을 유형적, 고정적으로 특정한 목적을 위하여 사용하는 특별사용을 의미한다. 그런데 이 사건 도로점용 부분은 왕복 2차로의 국가지원지방도 △△호의 주도로 일부이었으나 인근 교량(◇◇교)의 위치가 변경되고 도로가 확장되는 등 선형이 변경됨에 따라 주도로로 사용되지 않게 된 부분인바, 주도로로서의 기능은 상실하였지만 원래는 주도로로 사용되던 국가지원지방도이고, 여전히 이 사건 충전소 뒤편 공장 앞으로 나 있는 도로와 연결되어 있어, □□초등학교 방면에서 진행하여 온 차량들이 이 사건 충전소 뒤편으로 진입하고자 하는 통로나 이 사건 가스충전소 앞 사거리에서 좌회전하고자 하는 통로(좌회전 대기 차량이 많을 경우)로 주로 이용되는 등 일반공중의 교통에 주로 이용되고 있다. 따라서 이 사건 도로점용 부분은 청구인이 특별 사용하고 있지 아니하므로 이러한 특별 사용을 전제로 하는 이 사건 처분은 그 처분 사유가 존재하지 않는다. 위와 같은 이유로 이 사건 처분은 위법하므로 이를 취소하여 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 도로법 제61조 제l항에 규정된 도로의 전용에 해당하는 경우에 대하여 살펴보면, 도로의 점용이란 일반공중의 교통에 공용하는 도로에 대하여 이러한 일반사용과는 별도로 도로의 특정부분을 유형적, 고정적으로 사용하는 이른바 특별사용을 뜻하는 것인 데, 그와 같은 도로의 특별사용은 반드시 독점적, 배타적인 것이 아니라 그 사용목적에 따라서는 도로의 일반사용과 병존이 가능한 경우도 있으므로 이러한 경우에는 도로점용 부분이 동시에 일반공중의 교통에 공용되고 있다고 하여 도로점용이 아니라고 말할 수는 없다(대법원 1999.5.14.선고 98두17906판결례 참조). 2) 도로법 시행령 제55조는 같은 법 제61조 제2항에 따라 도로의 점용허가를 받을 수 있는 공작물·물건, 그 밖의 시설의 종류를 열거하고 있고 그 중 제3호에서 ‘주유소·주차장·여객자동차터미널·화물터미널·자동차수리소·승강대·화물적치장·휴게소, 그 밖에 이와 유사한 것과 이를 위한 진입로 및 출입로’를 들고 있는바, 여기서 주유소 등을 규정한 것은 차량의 빈번한 진출입이 예정되어 있는 곳을 예시한 것으로 같은 법 제61조 제1항에서 도로점용에 대하여 허가를 얻도록 한 취지가 당초 도로는 일반인의 교통을 위하여 제공되어야 함에도 불구하고, 이러한 일반 사용과는 별도로 특별한 용도로 사용하고 있다면, 일반인의 교통을 이용할 권리 및 이익을 확보하고, 이러한 특별 사용을 관리할 필요가 있다는 점에 기인한 것이라 볼 수 있다. 3) 이 사건과 같이 현황도로의 환경이 변경되어 국지도 △△호선의 주도로로의 기능을 상실하였다고 하여도, 해당 주유소(가스 충전소) 부지의 주요 진입로로 사용하고 있다면, 특별한 사정이 없는 한 일반공중의 사용이 배제되지는 않는다 하더라도 도로의 특정부분이 진출로 용도로 유형적, 고정적으로 사용되는 이른바 특별사용에 해당한다고 보아야 한다. 따라서, 이 사건 도로점용료 부과처분은 적법하게 이루어진바, 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【도로법】 제10조(도로의 종류와 등급) 도로의 종류는 다음 각 호와 같고, 그 등급은 다음 각 호에 열거한 순서와 같다. 1. 고속국도(고속국도의 지선 포함) 2. 일반국도(일반국도의 지선 포함) 3. 특별시도(特別市道)ㆍ광역시도(廣域市道) 4. 지방도 5. 시도 6. 군도 7. 구도 제61조(도로의 점용 허가) ① 공작물ㆍ물건, 그 밖의 시설을 신설ㆍ개축ㆍ변경 또는 제거하거나 그 밖의 사유로 도로(도로구역을 포함한다. 이하 이 장에서 같다)를 점용하려는 자는 도로관리청의 허가를 받아야 한다. 허가받은 기간을 연장하거나 허가받은 사항을 변경(허가받은 사항 외에 도로 구조나 교통안전에 위험이 되는 물건을 새로 설치하는 행위를 포함한다)하려는 때에도 같다. ② 제1항에 따라 허가를 받아 도로를 점용할 수 있는 공작물ㆍ물건, 그 밖의 시설의 종류와 허가의 기준 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제66조(점용료의 징수 등) ① 도로관리청은 도로점용허가를 받아 도로를 점용하는 자로부터 점용료를 징수할 수 있다. ② 도로관리청은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 이미 징수한 점용료 중 도로점용허가 취소 등의 사유로 도로를 점용하지 아니하게 된 기간분의 점용료를 반환하여야 한다. 1. 제63조에 따라 도로점용허가를 취소한 경우 2. 제96조에 따라 도로점용허가를 취소한 경우 3. 그 밖에 도로점용허가 기간이 종료하기 전에 도로점용을 종료한 경우 등 대통령령으로 정하는 경우 ④ 점용료의 산정기준, 제2항에 따른 점용료의 반환 방법 등 점용료의 징수 및 반환 등에 필요한 사항은 고속국도 및 일반국도(제23조제2항에 따라 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 도로관리청이 되는 일반국도는 제외한다)에 관하여는 대통령령으로 정하고, 그 밖의 도로에 관하여는 대통령령으로 정하는 범위에서 해당 도로관리청이 속하는 지방자치단체의 조례로 정한다. 【도로법 시행령】 제55조(점용허가를 받을 수 있는 공작물 등) 법 제61조제2항에 따라 도로점용허가(법 제107조에 따라 국가 또는 지방자치단체가 시행하는 사업에 관계되는 점용인 경우에는 협의 또는 승인을 말한다)를 받아 도로를 점용할 수 있는 공작물ㆍ물건, 그 밖의 시설의 종류는 다음 각 호와 같다. 3. 주유소ㆍ수소자동차 충전시설ㆍ주차장ㆍ여객자동차터미널ㆍ화물터미널ㆍ자동차수리소ㆍ승강대ㆍ화물적치장ㆍ휴게소, 그 밖에 이와 유사한 것과 이를 위한 진입로 및 출입로 제70조(점용료의 반환 사유) 법 제66조제2항제3호에서 "도로점용허가 기간이 종료하기 전에 도로점용을 종료한 경우 등 대통령령으로 정하는 경우"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 1. 도로점용허가 기간이 종료하기 전에 천재지변이나 이에 준하는 재해, 그 밖의 특별한 사정으로 인하여 도로점용허가의 목적이 상실되어 도로점용을 종료한 경우 2. 법 제61조제1항 후단에 따라 도로점용 변경허가를 받아 점용기간을 단축하게 된 경우 3. 법 제97조에 따라 도로점용허가를 취소한 경우 제71조(점용료의 부과ㆍ징수 및 반환) ① 도로관리청은 법 제66조제1항에 따라 점용료를 부과ㆍ징수하려는 경우에는 점용료 납부 의무자에게 납입고지서를 발급하여야 한다. 다만, 도로점용의 목적이 되는 토지나 건물의 소유자가 2인 이상인 경우로서 해당 토지나 건물의 관리인 또는 전체 소유자의 위임을 받은 대리인이 있는 경우 도로관리청은 그 관리인 또는 대리인에게 납입고지서를 발급할 수 있다. ② 제1항에 따라 점용료를 부과할 때 점용기간이 1년 미만인 경우에는 도로점용허가를 할 때에 점용료의 전액을 부과ㆍ징수하고, 점용기간이 1년 이상인 경우에는 매 회계연도 단위로 부과하되, 해당 연도분은 도로점용허가를 할 때에, 그 이후의 연도분은 매 회계연도 시작 후 3개월 이내에 부과ㆍ징수한다. 다만, 연간 점용료가 50만원을 초과하는 경우에 한정하여 연 4회 이내에서 분할하여 부과ㆍ징수할 수 있으며, 이 경우 남은 금액에 대해서는 「국유재산법 시행령」 제30조제3항 후단에 따라 산출한 이자를 붙여야 한다. ③ 도로관리청은 점용료 납부 의무자가 원하는 경우 점용기간 전체 또는 남은 점용기간에 대한 점용료를 일시에 부과ㆍ징수할 수 있다. ④ 제2항에 따른 점용료의 금액이 1만원 미만인 경우에는 점용료를 부과하지 아니한다. ⑤ 도로점용허가를 받은 자는 법 제66조제2항에 따라 점용료 반환 사유가 발생한 날부터 60일 이내에 점용료 반환사유를 입증할 수 있는 서류를 첨부하여 도로관리청에 점용료 반환 신청을 할 수 있다. ⑥ 도로관리청은 제5항에 따라 점용료 반환 신청을 받으면 법 제73조제1항에 따른 원상회복 여부를 검토ㆍ확인한 후 30일 이내에 점용료 반환 여부를 신청인에게 알려야 한다. ⑦ 법 제66조제4항에 따른 고속국도 및 일반국도 외의 도로에 관한 점용료의 반환 절차ㆍ방법 등 점용료 반환에 필요한 사항은 제5항 및 제6항의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정한다. 【○○시 도로점용 부과·징수 조례】 제5조(점용료 등의 부과ㆍ징수) ① 점용료는 법 제61조 및 영 제55조 및「농어촌도로 정비법」제18조에 따라 도로점용허가를 받아 도로를 점용한 사람에게 부과·징수하고, 변상금은 도로점용허가를 받지 아니하고 도로를 점용한 사람에게 법 제72조에 따라 부과·징수한다. ② 시장은 점용료 및 변상금을 부과·징수하고자 할 경우에는 그 납부대상자에게 납입고지서를 발부하여야 한다. ③ 점용료 등의 징수 시기는 다음 각 호와 같다. 1. 점용 기간이 1년 미만인 경우에는 도로점용허가를 하는 때에 점용료의 전액을 부과·징수한다. 2. 점용 기간이 1년 이상인 경우에는 매 회계연도 단위로 부과하되, 매 회계연도 개시 후 3월 이내에 부과·징수한다. 3. 변상금은 회계연도별로 부과·징수하되 그 부당점용을 안 날부터 1개월 이내에 부과·징수한다. ④ 점용료가 50만원을 초과하는 경우에 한정하여 연4회이내에서 분할하여 부과·징수할 수 있으며, 이 경우 남은 금액에 대해서는 「국유재산법 시행령」 제30조 제3항 후단에 따른 산출한 이자를 붙여야 한다. (개정 2015. 9. 23) ⑤ 점용료 및 변상금의 부과·징수에 관하여 이 조례에 규정된 것 외에는 지방세 징수의 예에 따른다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서 및 처분서 등의 기재에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 이 사건 가스충전소의 소유자로, 2018. 7. 5. 가스충전소 진출입 확보를 목적으로 ○○시 ○○동 ○○○-65, ○○○-67번지 190㎡에 대한 이 사건 도로점용허가를 득하였다. 나) 피청구인은 2019. 2. 28. 청구인에게 도로사용료 2019년 정기분 5,032,720원과 2017년 도로사용료 미납분 13,633,290원 부과처분을 하였다. 2) 도로법 제66조 제1항에서 도로관리청은 도로점용허가를 받아 도로를 점용하는 자로부터 점용료를 징수할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 도로관리청은 도로점용허가를 취소한 경우 또는 도로점용허가 기간이 종료하기 전에 도로점용을 종료한 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에 이미 징수한 점용료 중 도로를 점용하지 아니하게 된 기간분의 점용료를 반환하여야 한다고 정하고 있고, 같은 법 시행령 제70조에서 점용료의 반환 사유로 도로점용허가 기간이 종료하기 전에 천재지변이나 이에 준하는 재해, 그 밖의 특별한 사정으로 인하여 도로점용허가의 목적이 상실되어 도로점용을 종료한 경우(제1호), 도로점용 변경허가를 받아 점용기간을 단축하게 된 경우(제2호), 도로점용허가를 취소한 경우(제3호)로 정하고 있다. 3) 피청구인의 청구인에 대한 2019년도 도로사용료 5,032,720원과 2017년도 도로사용료 미납분 13,633,290원을 납부할 것을 내용으로 하는 도로사용료부과처분에 대하여 청구인은 이 사건 토지는 일반공중의 교통에 주로 이용되어 청구인이 특별사용하고 있지 아니하다는 점에서 특별 사용을 전제로 하는 도로사용료부과처분은 위법하다고 주장한다. 이에 대하여 피청구인은 도로의 특별사용은 반드시 독점적, 배타적인 것이 아니라 일반사용과 병존이 가능한 경우도 있으므로 일반공중의 교통에 공용된다는 사실만으로 도로점용이 아니라고 할 수는 없다는 점, 도로법 시행령 제55조상의 주유소 등을 규정한 것은 예시의 하나로 특별사용에 대한 관리의 필요성을 규정한 것이라는 점을 근거로 하여 이 사건 처분은 적법하다고 주장한다. 도로법상 도로의 점용은 일반공중의 교통에 공용되는 도로에 대하여 이러한 일반사용과는 별도로 도로의 특정부분을 유형적, 고정적으로 특정한 목적을 위하여 사용하는 이른바 특별사용을 뜻하는 것이고, 도로의 특별사용은 반드시 독점적, 배타적인 것이 아니라 그 사용목적에 따라서는 도로의 일반사용과 병존이 가능한 경우도 있고 이러한 경우에는 도로점용부분이 동시에 일반공중의 교통에 공용되고 있다고 하여 도로점용이 아니라고 할 수 없다는 것이 판례의 일관된 견지이다. 이 사건에서 현황도로의 환경이 변경되었다 할지라도 가스 충전소 부지의 주요 진입로로 사용되고 있는 사실은 분명하며, 이는 가스충전소를 위한 특별사용에 해당한다고 할 것이다. 또한 점용료의 반환사유 상의 도로점용허가 기간이 종료하기 전에 도로점용을 종료한 경우로서 대통령령으로 정하는 경우에 속하는 사유에 해당하는 것도 아니라 할 것이므로 이 사건 도로사용료 부과처분은 적법한 것으로 판단된다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 주장을 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.