도로사용료 부과처분 취소청구 등

1. 사건개요 청구인은 2013. 1. 3.부터 2015. 5. 31.까지 서울 ○○구 △△△△△ ◈◈◈길 ◈◈(◎◎동)에 사무소를 둔 ◎◎◎◎아파트 리모델링주택조합(이하 ‘이 사건 조합’이라 한다)의 조합장으로 재임하였다. 피청구인은 2023. 3. 30. 서울 ○○구 ◎◎동 ◇◇◇번지 앞 도로(보도) 지하연결통로 413.03㎡(이하 ‘이 사건 지하연결통로’라 한다)에 대한 2018년부터 2022년까지의 도로점용(◎◎◎◎아파트를 리모델링하면서 ◆◆◆동과 ◇◇◇동 사이 도로 지하에 입주민 통행을 위하여 차량 및 보행자 통로를 신설한 부분에 대한 도로점용허가로 준영구적인 시설물임)에 대하여 청구인에게 아래와 같이 도로점용료 납부를 독촉하는 처분(이하 ‘이 사건 독촉처분’이라 한다)을 하였다. <도로점용료 체납고지 내역> 또한 피청구인은 2023. 3. 27. 청구인에 대한 2018년분 도로점용료 징수를 위하여 청구인의 우리은행에 대한 예금채권을 압류하는 처분을 하였고, 2023. 4. 3. 채권압류통지서가 청구인에게 송달되었다(이하 ‘이 사건 압류처분’이라 하고, 이 사건 독촉처분과 함께 지칭할 때에는 ‘이 사건 각 처분’이라 한다). 이에 청구인은 2023. 4. 11. 이 사건 각 처분의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였다[[[FOOTNOTE]]]1[[[FOOTNOTE]]]. 2. 청구인의 주장 가. 청구인이 이 사건 조합의 조합장으로서 재임한 기간은 2013. 1. 3.부터 2015. 5. 31.까지이므로 이 사건 처분의 대상 점용기간(2018년~2022년) 동안은 이 사건 조합의 조합장이 아니었고, 2015. 5. 31. 퇴임하였으므로 이 사건 도로점용료 납부의무자에 해당되지 않는다. 도로점용료는 「도로법」제66조와 「서울특별시 도로점용허가 및 점용료 등 징수조례」제4조에 의하여 실질적인 도로 사용자에게 부과ㆍ징수하여야 하는데, 실질적인 도로 사용자는 2007. 12. 10. ~ 2008. 12. 31.까지 피청구인으로부터 도로점용허가를 받아 건축공사를 시행한 ▣▣▣▣▣▣아파트 시공사인 ▣▣건설(주)이다. 나. 청구인이 도로점용 허가신청을 한 기간은 2015. 1. 1.부터 2017. 12. 31.까지이고 이 기간 외에 청구인이 추가적으로 도로점용 허가를 신청한 사실이 없으며, 청구인에게 부과된 도로점용료 고지는 청구인이 신청한 점용허가 기간을 대상으로 한 것이 아니다. 다. 피청구인은 2017. 12. 28. 이 사건 조합의 해산을 인가하였는 바, 조합이 해산되면 조합의 대지와 건축물의 소유권은 조합원인 구분소유자에게 환원된다. 이 사건 조합의 해산 인가 당시 피청구인은 도로점용료 등 공과금 부과에 관하여 이 사건 조합과 협의하지 않았고, 이후 청구인은 도로점용료 납부고지서를 수령한 사실이 없다. 라. 청구인은 조합장을 퇴임하면서 후임 조합장인 ○○○에게 도로점용 사실을 승계하였고, 후임 조합장은 피청구인을 상대로 점용료 부과처분 취소소송(2016. 4. 28. 서울행정법원 2015구합69706, 2016. 9. 29. 서울고등법원 2016누43512)을 제기하였으나 모두 패소하였다. 위 소송이 확정된 이후에도 피청구인은 강제집행을 하지 않았고, 점용료 부과 대상자 명부도 변경하지 않았다. 후임 조합장은 2017. 12. 28. 이 사건 조합의 해산 총회에서 청산인으로 선임된 후 사망하였다고 하는데, 「도로법」 제106조제1항제1호에 따르면 청산인의 상속인에게도 도로점용료에 대한 책임이 있다. 3. 피청구인 주장 가. 피청구인이 청구인에게 이 사건 각 처분을 한 것은 2015. 2. 23. 청구인이 이 사건 조합의 조합장으로 재임할 당시 도로점용허가를 신청하여 허가되었기 때문이다. 이후 청구인의 도로점용허가에 대한 권리ㆍ의무의 승계가 있었다면 「도로법」제106조에 따라 권리나 의무를 승계한 자가 2개월 이내에 도로관리청에 신고하여야 하지만 신고없이 현재까지 사용 중이다. 나. 청구인은 이 사건 조합장에서 퇴임함으로써 청구인이 신청한 도로점용 허가와 관련한 청구인의 권리ㆍ의무가 소멸하였다고 주장하지만 이는 법적 근거가 없고, 「도로법」에는 승계인이 점용권 승계신고를 하지 않을 경우에 도로관리청에서 권리ㆍ의무 신고를 이행하도록 직접적으로 강제하거나 직권으로 승계인을 점용권자로 변경하는 절차를 규정하고 있지 않다. 이에 피청구인은 승계인인 ▣▣▣▣▣▣아파트 입주자대표회의를 상대로 2023. 4. 28.까지 이 사건 지하연결통로 권리ㆍ의무 승계신고를 하도록 안내하였다. 다. 향후 승계인이 권리ㆍ의무 승계신고를 하면 청구인에게 부과된 도로점용료를 취소할 수 있으며, 승계인이 권리ㆍ의무 승계신고를 하지 않을 경우에는 청구인으로부터 도로점용허가 취소 신청을 받아 이 사건 지하연결통로에 대한 도로점용허가 취소 후 부과된 도로점용료를 취소하여야 할 것이다. 4. 관계법령 도로법 제61조, 제63조, 제66조, 제69조, 제106조 5. 인정사실 가. 이 사건 조합은 서울 ○○구 ◎◎1동◈◈◈-◈◈ 외 수 필지 지상에 있었던 '◎◎아파트'라는 공동주택을 리모델링하기 위하여 주택법에 따라 설립된 주택조합으로 2008. 8.경부터 위 공동주택의 소유권을 신탁받아 리모델링 사업을 본격적으로 시행하였고, 2015. 1.경 리모델링 공사를 완료하여 사용승인을 받았으며, 같은 해 4.경 위 공동주택의 소유자들에게 리모델링한 공동주택(101동부터 105동까지 다섯 개의 동이 하나의 단지를 이루고 있으며, 리모델링을 하면서 공동주택의 명칭을 '▣▣▣▣▣▣아파트'로 변경하였다. 이하 ’이 사건 공동주택'이라 한다)에 관하여 소유권이전등기를 마쳐 주었다. 나. 청구인은 이 사건 조합의 조합장으로 재임할 당시인 2015. 2. 23. 피청구인에게 신청인을 ‘◎◎ ◎◎아파트 리모델링조합’으로, 점용기간을 2015. 1. 1. ~ 2017. 12. 31.까지로 하여 이 사건 지하연결통로에 대하여 ‘입주민통행’을 목적으로 점용하겠다는 도로점용허가 신청을 하였다. 위 신청서 말미의 신청인 란에 ‘(조합장) □□□’이라는 기재가 있으나 그 옆에 날인된 인영은 이 사건 조합의 조합장 명의의 인영이다. 위 신청에 대하여 피청구인은 2015. 2. 24. 점용인을 ‘◎◎ ◎◎아파트 리모델링주택조합(□□□)’으로, 점용기간을 2015. 1. 1. ~ 2017. 12. 31.로 하여 도로점용 허가처분을 하였다. 그런데 이 사건 도로점용료 부과처분의 대상기간인 2018년부터 2022년까지의 도로점용에 대해서는 청구인이 이미 이 사건 조합의 조합장에서 퇴임한 이후여서 청구인이 이 사건 조합의 대표자로서 도로점용허가 신청을 하지는 않은 것으로 보인다. 다. 이 사건 조합은 피청구인이 2015. 1. 27. 및 2. 25. 두 차례에 걸쳐 이 사건 지하연결통로에 대한 2011. 5. 20.부터 2015. 12. 31.까지의 도로점용료를 부과하는 처분을 하자 그 취소를 구하는 행정소송을 제기하였으나(서울행정법원 2015구합69706) 패소하였고, 이 사건 조합의 항소(서울고등법원 2016누43512) 역시 기각되어 그대로 확정되었다. 6. 이 사건 각 처분의 위법·부당 여부(이 사건 도로점용료 납부의무의 주체) 가. 「도로법」 제66조제1항에 따르면, 도로관리청은 도로점용허가를 받아 도로를 점용하는 자로부터 점용료를 징수할 수 있다. 그런데 위 인정사실에 의하면, 위 2015. 2. 23.자 도로점용허가 신청은 청구인 개인이 아니라 청구인이 이 사건 조합의 대표자 자격으로 한 것으로 봄이 상당하고, 도로점용 허가의 상대방 역시 청구인 개인이 아니라 이 사건 조합으로 보아야 한다. 이는 이 사건 도로점용료 부과처분의 대상 기간인 2018년부터 2022년까지에 대해서도 마찬가지라고 할 것이고, 위 기간에 대한 도로점용허가 신청은 청구인이 한 것으로도 보이지 아니하므로, 더더욱 청구인 개인을 도로점용 허가의 상대방이나 도로점용료 납부의무의 주체로 볼 수 없다. 나. 그렇다면, 이 사건 도로점용허가를 받은 주체나 도로의 점용 주체는 청구인 개인이 아니라 이 사건 조합이라 할 것이므로, 청구인 개인에게 도로점용료 납부를 독촉한 이 사건 독촉처분에는 도로점용료 납부의무자를 잘못 파악한 위법이 있고, 청구인에게 이 사건 도로점용료 납부의무가 있음을 전제로 한 이 사건 압류처분 역시 위법하다고 보아야 한다. 7. 결론 그렇다면, 청구인의 주장은 이유 있으므로, 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다. 【각주】 1) 청구인은 행정심판청구서에서, ①청구인에 대한 ‘도로사용료 부과 취소’를 구하면서 그 처분 근거로 2023. 3. 30.자 체납고지서를 들고 있는바, 기록에 의하면 청구인에 대한 도로사용료 부과처분은 해당 연도별로 2018년도 부과처분은 2018. 2. 27.에 있었고, 2019년도 부과처분은 2019. 2. 28.에 있었으며, 2020년도 부과처분은 2020. 2. 24.에 있었고, 2021년도 부과처분은 2021. 6. 1.에 있었으며, 2022년도 부과처분은 2022. 6. 1.에 있었던 것으로 보이고, 청구인이 취소를 구하는 2023. 3. 30.자 처분은 도로사용료 독촉 처분임이 인정된다. 따라서 청구인의 취지는 2023. 3. 30. 고지된 독촉처분의 취소를 구하는 것으로 선해하여 이를 심판대상으로 삼기로 한다. ②또한 청구인은 이 사건 압류처분에 대해서도 청구취지를 ‘채권압류의 즉시 해제’로 기재하고 있으나 그 취지 역시 이 사건 압류처분의 취소를 구하는 것으로 선해하기로 한다.