도로사용료 지급 의무이행청구

1. 사건개요 청구인은 경기도 ○○시 ○○동 ○○○-○번지 토지(임야, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자인데, 2023. 4. 20. 피청구인에게 이 사건 토지 중 도로로 사용되는 부분(이하 ‘이 사건 도로’라 한다)에 대하여 사용료를 청구한다는 취지의 민원을 제출하였다. 피청구인은 2023. 5. 3. 청구인에게 이 사건 토지가 향후 도로공사구역에 편입될 경우 보상되고, 같은 해 5. 24. 미지급용지 보상을 위한 방안·절차가 마련되어 있지 않다는 취지의 민원 회신(이하 ‘이 사건 통지’라 한다)을 하였다. 2. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【행정심판법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 2. “부작위”란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다. 제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. 제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다. 3. 의무이행심판: 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판 【민원 처리에 관한 법률】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “민원”이란 민원인이 행정기관에 대하여 처분 등 특정한 행위를 요구하는 것을 말하며, 그 종류는 다음 각 목과 같다. 가. 일반민원 1) 법정민원: 법령ㆍ훈령ㆍ예규ㆍ고시ㆍ자치법규 등(이하 “관계법령등”이라 한다)에서 정한 일정 요건에 따라 인가ㆍ허가ㆍ승인ㆍ특허ㆍ면허 등을 신청하거나 장부ㆍ대장 등에 등록ㆍ등재를 신청 또는 신고하거나 특정한 사실 또는 법률관계에 관한 확인 또는 증명을 신청하는 민원 2) 질의민원: 법령ㆍ제도ㆍ절차 등 행정업무에 관하여 행정기관의 설명이나 해석을 요구하는 민원 3) 건의민원: 행정제도 및 운영의 개선을 요구하는 민원 4) 기타민원: 법정민원, 질의민원, 건의민원 및 고충민원 외에 행정기관에 단순한 행정절차 또는 형식요건 등에 대한 상담ㆍ설명을 요구하거나 일상생활에서 발생하는 불편사항에 대하여 알리는 등 행정기관에 특정한 행위를 요구하는 민원 【도로법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “도로”란 차도, 보도(步道), 자전거도로, 측도(側道), 터널, 교량, 육교 등 대통령령으로 정하는 시설로 구성된 것으로서 제10조에 열거된 것을 말하며, 도로의 부속물을 포함한다. 제19조(도로 노선의 지정·고시 방법 등) ① 제11조부터 제13조까지 및 제15조제2항에 따른 고속국도, 일반국도, 지선 및 국가지원지방도의 노선 지정ㆍ고시는 관보에 하고, 제14조, 제15조제1항 및 제16조부터 제18조까지의 규정에 따른 특별시도ㆍ광역시도, 지방도, 시도, 군도 및 구도의 노선 지정ㆍ고시는 해당 지방자치단체의 공보에 하여야 한다. 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제20조(도시·군관리계획의 결정) ① 지상ㆍ수상ㆍ공중ㆍ수중 또는 지하에 기반시설을 설치하려면 그 시설의 종류ㆍ명칭ㆍ위치ㆍ규모 등을 미리 도시ㆍ군관리계획으로 결정하여야 한다. 다만, 용도지역ㆍ기반시설의 특성 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. 제43조(도시·군계획시설의 설치·관리) ① ~ ⑤ (생략) ⑥ 국토교통부장관이나 시ㆍ도지사는 도시ㆍ군관리계획을 결정하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 결정을 고시하고, 국토교통부장관이나 도지사는 관계 서류를 관계 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수에게 송부하여 일반이 열람할 수 있도록 하여야 하며, 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사는 관계 서류를 일반이 열람할 수 있도록 하여야 한다. 제47조(도시·군계획시설 부지의 매수 청구) ① 도시ㆍ군계획시설에 대한 도시ㆍ군관리계획의 결정(이하 “도시ㆍ군계획시설결정”이라 한다)의 고시일부터 10년 이내에 그 도시ㆍ군계획시설의 설치에 관한 도시ㆍ군계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우(제88조에 따른 실시계획의 인가나 그에 상당하는 절차가 진행된 경우는 제외한다. 이하 같다) 그 도시ㆍ군계획시설의 부지로 되어 있는 토지 중 지목(地目)이 대(垈)인 토지(그 토지에 있는 건축물 및 정착물을 포함한다. 이하 이 조에서 같다)의 소유자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수에게 그 토지의 매수를 청구할 수 있다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그에 해당하는 자(특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수를 포함한다. 이하 이 조에서 “매수의무자”라 한다)에게 그 토지의 매수를 청구할 수 있다. 1. 이 법에 따라 해당 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자가 정하여진 경우에는 그 시행자 2. 이 법 또는 다른 법률에 따라 도시ㆍ군계획시설을 설치하거나 관리하여야 할 의무가 있는 자가 있으면 그 의무가 있는 자. 이 경우 도시ㆍ군계획시설을 설치하거나 관리하여야 할 의무가 있는 자가 서로 다른 경우에는 설치하여야 할 의무가 있는 자에게 매수 청구하여야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 토지(임야)대장, 도시관리계획 결정(변경) 및 지형도면 고시, 이 사건 통지서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 1973. 12. 10. 증여를 원인으로 경기도 ○○시 ○○동 ○○○-○번지 토지의 소유권이전등기를 마친 소유자이다. 나) 청구인은 2023. 4. 20. 피청구인에게 이 사건 도로에 대한 사용료를 청구한다는 취지의 민원을 제기하였다. 다) 피청구인은 2023. 5. 3. 청구인에게 이 사건 토지의 일부가 도시계획시설에 편입되어 있으며 향후 도로공사구역에 포함될 경우 보상될 것이라는 내용으로 회신하였다. 라) 피청구인은 2023. 5. 24. 청구인에게 미지급용지 보상을 위한 방안이나 절차가 마련되어 있지 않아 판결문에 근거하여 도로사용료 지급 여부를 결정하고 있다는 내용으로 회신을 하였다. 2) 본안 판단에 앞서 이 사건 심판청구가 적법한지 살펴본다. 「행정심판법」 제2조 및 제5조제3호에 따르면 행정심판은 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 제기할 수 있는데, “처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하고, “부작위”란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말하며, “의무이행심판”은 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판을 말한다. 한편, 대법원은 의무이행심판의 대상이 되는 부작위란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 의미하고(대법원 1992. 4. 28. 선고 91누8753 판결), 국민의 적극적 행위 신청에 대하여 행정청이 그 신청에 따른 행위를 하지 않겠다고 거부한 행위가 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하는 것이라고 하려면, 그 신청한 행위가 공권력의 행사 또는 이에 준하는 행정작용이어야 하고, 그 거부행위가 신청인의 법률관계에 어떤 변동을 일으키는 것이어야 하며, 그 국민에게 그 행위발동을 요구할 법규상 또는 조리상의 신청권이 있어야 한다고 할 것인바, 여기에서 ‘신청인의 법률관계에 어떤 변동을 일으키는 것’이라는 의미는 신청인의 실체상의 권리관계에 직접적인 변동을 일으키는 것은 물론, 그렇지 않다 하더라도 신청인이 실체상의 권리자로서 권리를 행사함에 중대한 지장을 초래하는 것도 포함한다고 해석함이 상당하다(대법원 2002. 11. 22. 선고 2000두9229 판결, 대법원 2007. 10. 11. 선고 2007두1316 판결 등)고 판시하고 있다. 위 판결에 비추어 볼 때, 의무이행심판 청구를 하기 위해서는 그 전제로서 의무이행심판의 대상이 되는 거부처분이나 부작위가 존재해야 할 것인데, 먼저 “신청”에 따른 일정한 처분을 요구할 수 있는 권리를 가진 당사자가 행정청에 대하여 일정한 처분을 신청하고 이러한 신청에 대해 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는 행정청이 이를 거부하거나 아무것도 하지 아니하는 상태가 존재하여야 한다. 청구인이 피청구인에게 이 사건 도로에 대한 사용료 지급을 요구할 법률상 또는 조리상 신청권이 있는지 여부에 대하여 살피건대, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제47조제1항은 도시·군계획시설에 대한 도시·군관리계획의 결정의 고시일부터 10년 이내에 그 도시·군계획시설의 설치에 관한 도시·군계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우 그 도시·군계획시설의 부지로 되어 있는 토지 중 지목(地目)이 대(垈)인 토지(그 토지에 있는 건축물 및 정착물을 포함한다)의 소유자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장 등에게 그 토지의 매수를 청구할 수 있다고 규정하고 있으나, 이 사건 토지가 포함된 ○○ 도시관리계획 결정(변경)은 2009. 5. 4. 고시된바 현재 10년이 경과하였으며 이 사건 토지의 지목은 임야이므로 청구인에게 위 규정에 따른 매수 청구권이 있다고 보기 어렵고, 달리 청구인에게 도료사용료 지급에 관한 신청권이 인정된다고 볼 자료도 없다. 그렇다면 청구인에게는 이 사건 도로에 대한 사용료 지급을 요구할 법규상 또는 조리상 신청권이 인정되지 아니하며, 청구인의 피청구인에 대한 이 사건 도로에 대한 사용료 지급 요청은 「민원 처리에 관한 법률」 규정상 기타 민원에 해당하고 이에 대한 피청구인의 민원 회신은 이른바 관념의 통지에 해당하여 이 사건 토지 중 일부에 대한 도로사용료에 관하여는 민사소송으로 다투는 것은 별론으로 하고, 이 사건의 경우 피청구인의 거부처분이나 부작위를 인정할 수 없으므로 이 사건 심판청구는 심판제기요건을 결하였다. 3. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.