도로사용료 지급 의무이행청구

1. 사건개요 청구인은 경기도 ○○시 ○○면 ○○리 ○○번지(대, 347㎡, 이하‘이 사건 토지’라고 한다)의 소유자인데, 2020. 2. 21. 피청구인에게 이 사건 토지의 일부가 도로로 사용되고 있으니 이에 대한 보상을 요구하는 내용의 민원을 제출하였다. 이에 피청구인은 같은 해 3. 20. 청구인에게 이 사건 토지는 새마을사업과 관련하여 도로 포장된 것으로 판단되며, 보상과 관련해서는 행정소송으로 진행할 사항이라고 민원 회신하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 청구인은 이 사건 토지의 소유자인데 10여 년이 지나는 동안 도로가 들어섰다. 국민신문고로 민원을 제출하였으나, 이에 대한 답변은 행정소송을 통하여 보상여부를 확인하라는 것이었다. 문제는 이 사건 토지의 가치가 높지 않아 소송을 하여도 비용이 더 들어간다는 것이다. 청구인은 변호사나 법무사를 통하여 소장 작성 후 나 홀로 소송도 할까 했으나 그 비용조차 부담이 가는 상황이다. 원칙대로 하면 도로가 들어서기 전에 소유자에게 통보 후 보상 절차에 따라 진행하는 것으로 알고 있으나 이러한 과정이 생략 된 채 마을주민끼리 합의 후 이 사건 토지를 무단으로 사용한 지 오래 되었다. 그래서 피청구인에게 문의하였으나, 피청구인은 소송을 하여도 청구인이 이기기 힘들 것이라고는 답변하였다. 도로 때문에 이 사건 토지의 평수도 줄어들었는데 토지 등기부등본에는 여전히 100여 평으로 되어 있다. 소송비용을 어떻게 감당하라고 이러한 처사를 내 놨는지 억울하다. 2) 이 사건 토지는 시각장애인이었던 이모한테 유증 받은 땅이다. 이모는 생전에 눈이 보이지 않아 시가보다 비싸게 사기를 당해서 이 사건 토지를 샀다. 이 사건 토지를 매도한 사람들은 집과 땅을 팔았음에도 불구하고 그 집에서 계속 살았다. 이후 이 사건 토지는 시각장애인이었던 이모가 돌아가시고 청구인에게 유증 되었는데 청구인이 집에 살고 있는 청구 외 ◇◇◇에게 집을 비워주든지 정당하게 시가에 맞는 월세를 내고 살든지 하라고 했으나 청구 외 ◇◇◇은 자기가 죽어야 끝난다며 청구인에게 유증이 된 시점에서 근 20여년이 넘게 집에서 나가지 않고 버티고 살고 있다. 청구 외 ◇◇◇은 사기로 이 사건 토지와 집을 팔고도 그 집에서 여전히 가족들을 다 부양하고, 현재까지 무단으로 살고 있다. 사람들은 명도 소송을 하라고 했지만 청구인은 형편상 소송을 진행 할 여유가 없다. 이 사건 토지도 청구인이 돈이 있어 매매한 것이 아니라 이모가 유증으로 청구인에게 넘겨 관리하게 된 것이다. 3) 피청구인은 새마을사업을 핑계로 이 사건 토지를 그간 무단으로 사용하였다. 청구인은 변호사를 선임할 능력이 없다. 청구인이 민원을 넣자 피청구인은 경기도를 상대로 한 행정소송으로 보상여부를 확인하라고 하였으며 이 사건 토지를 불법점유하고 있는 청구 외 ◇◇◇은 죽을 때까지 나가지 않겠다고 한다. 청구인의 형편은 변호사를 쓰거나 법대로 진행 할 여윳돈이 없다. 청구인의 부모님은 연로하고 지급받는 연금도 없다. 현재 청구인의 가족은 모텔에서 전전긍긍하면서 살고 있는 상황이다. 청구인의 형편상 법대로 진행할 여력도 없고, 억울한 상황에 놓였으니 좋은 방향으로 진행하여주길 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 사건의 개요 청구인이 2020. 3. 20. 국민신문고를 통하여 이 사건 토지가 도로로 사용하는 것과 관련하여 피청구인에게 보상을 요청하였기에 피청구인은 보상 문제는 행정소송을 통하여 보상 여부를 확인 할 수 있다고 답변 하였다. 이후 청구인은 같은 해 5. 10. 청구인의 집안 형편이 안 좋아 변호사를 쓰거나 법대로 집행할 여윳돈이 없다는 이유로 행정심판을 청구하였다. 2) 청구인 주장의 부당성 행정심판법은 행정심판절차를 통하여 행정청의 위법 또는 부당한 처분이나 부작위로 침해된 국민의 권리 또는 이익을 구제하고, 아울러 행정의 적정한 운영을 꾀함을 목적으로 하고(제1조), 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다(제3조 제1항). 3) 이 사건 심판은 행정심판법 대상이 아니고 행정소송으로 진행하여야 할 사항이다. 3. 이 사건 심판청구의 적법 여부 가. 관계법령 【사도법】 제2조(정의) 이 법에서 "사도"란 다음 각 호의 도로가 아닌 것으로서 그 도로에 연결되는 길을 말한다. 다만, 제3호 및 제4호의 도로는 「도로법」 제50조에 따라 시도(市道) 또는 군도(郡道) 이상에 적용되는 도로 구조를 갖춘 도로에 한정한다. <개정 2014. 1. 14.> 1. 「도로법」 제2조제1호에 따른 도로 2. 「도로법」의 준용을 받는 도로 3. 「농어촌도로 정비법」 제2조제1항에 따른 농어촌도로 4. 「농어촌정비법」에 따라 설치된 도로 [전문개정 2012. 12. 18.] 제4조(개설허가 등) ① 사도를 개설ㆍ개축(改築)ㆍ증축(增築) 또는 변경하려는 자는 특별자치시장, 특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(구청장은 자치구의 구청장을 말하며, 이하 "시장ㆍ군수ㆍ구청장"이라 한다)의 허가를 받아야 한다. ② 제1항에 따른 허가를 받으려는 자는 허가신청서에 국토교통부령으로 정하는 서류를 첨부하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출하여야 한다. <개정 2013. 3. 23.> ③ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 제1항에 따른 허가를 하여야 한다. 1. 개설하려는 사도가 제5조에 따른 기준에 맞지 아니한 경우 2. 허가를 신청한 자에게 해당 토지의 소유 또는 사용에 관한 권리가 없는 경우 3. 이 법 또는 다른 법령에 따른 제한에 위배되는 경우 4. 해당 사도의 개설ㆍ개축ㆍ증축 또는 변경으로 인하여 주변에 거주하는 주민의 사생활 등 주거환경을 심각하게 침해하거나 사람의 통행에 위험을 가져올 것으로 인정되는 경우 ④ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 허가를 하였을 때에는 지체 없이 그 내용을 공보에 고시하고, 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 사도 관리대장에 그 내용을 기록하고 보관하여야 한다. <개정 2013. 3. 23.> ⑤ 제1항부터 제4항까지에서 규정한 사항 외에 허가에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. [전문개정 2012. 12. 18.] 제10조(사용료 징수) 사도개설자는 그 사도를 이용하는 자로부터 사용료를 받을 수 있다. 이 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 미리 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. [본조신설 2012. 12. 18.] 【민법】 제185조(물권의 종류) 물권은 법률 또는 관습법에 의하는 외에는 임의로 창설하지 못한다. 【행정심판법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. ② 대통령의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에서 행정심판을 청구할 수 있도록 정한 경우 외에는 행정심판을 청구할 수 없다. 제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 취소심판: 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판 2. 무효등확인심판: 행정청의 처분의 효력 유무 또는 존재 여부를 확인하는 행정심판 3. 의무이행심판: 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판 제13조(청구인 적격) ① 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다. ② 무효등확인심판은 처분의 효력 유무 또는 존재 여부의 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. ③ 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 국민신문고 민원 신청서 및 답변 내용, 토지대장 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 경기도 ○○시 ○○면 ○○리 ○○번지(대, 347㎡)의 소유자이다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023187"></img> 나) 청구인은 2020. 2. 21. 피청구인에게 다음과 같은 내용의 민원을 제출하였다. 다) 피청구인은 2020. 3. 20. 청구인에게 다음과 같이 민원 회신하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023185"></img> 2) 사도법 제2조에 따르면 사도란, 도로법 제2조 제1호에 따른 도로, 도로법의 준용을 받는 도로, 농어촌도로 정비법 제2조 제1항에 따른 농어촌도로, 농어촌정비법에 따라 설치된 도로가 아닌 것으로서 그 도로에 연결되는 길을 말한다. 같은 법 제4조 제1항에 따르면 사도를 개설·개축(改築)·증축(增築) 또는 변경하려는 자는 특별자치시장, 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 하고, 같은 법 제10조에 따르면 사도개설자는 그 사도를 이용하는 자로부터 사용료를 받을 수 있는데 이 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 미리 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다. 한편 행정심판법 제2조 제1항 및 제3조 제1항에 따르면 처분이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하고, 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. 같은 법 제5조 제3호 및 제13조 제1항에 따르면 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 3) 본안 판단에 앞서 이 사건 심판청구의 적법성 여부에 관하여 본다. 행정심판법 제5조 제3호에 따르면 의무이행심판은 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 심판을 말하는데, 같은 법 제2조에 의하면 처분이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하며, 부작위란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다. 의무이행심판의 대상이 되는 거부처분이나 부작위가 성립하기 위해서는 먼저 신청에 따른 일정한 처분을 요구할 수 있는 권리를 가진 당사자가 행정청에 대하여 일정한 처분을 신청하고, 이러한 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는 행정청이 이를 거부하거나 아무것도 하지 아니하는 상태가 존재하여야 한다고 할 것이다. 판례에 따르면 신청에 대한 행정청의 거부행위가 처분이 되기 위하여는 그 신청에 따른 행정행위를 해 줄 것을 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 신청권이 그 국민에게 있어야 하고, 이러한 신청권의 근거 없이 한 국민의 신청을 행정청이 받아들이지 아니한 경우에는 그 거부로 인하여 신청인의 권리나 법적 이익에 어떠한 영향을 주는 것이 아니므로 이를 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라고 할 수 없다(대법원 2005. 4. 15. 선고 2004두11626 판결 등 참조). 살피건대 이 사건 관계법령인 사도법 제4조 제1항 및 제10조에 의하면 사도를 개설·개축(改築)·증축(增築) 또는 변경하려는 자는 특별자치시장, 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 하고, 사도개설자는 그 사도를 이용하는 자로부터 사용료를 받을 수 있다고 규정하고 있다. 청구인은 이 사건 토지가 도로로 사용되고 있어 피청구인에게 이에 대한 사용료 지급 등 보상을 요구하고 있는 것으로 보이나, 민법 제185조에 따르면 물권은 법률 또는 관습법에 의하는 외에는 임의로 창설하지 못한다고 규정하여 이른바 물권법정주의를 선언하고 있으므로 법률이 인정하지 않는 새로운 종류의 물권을 창설하는 것은 허용되지 않는다 할 것이다(대법원 1971. 3. 30. 선고 71다248 판결 참조). 이 사건 토지가 사도법에 의한 사도가 되려면 그 도로가 공로에 연결된 사실만으로는 안 되고, 같은 법 제4조에 의한 관할 시장, 군수의 개설허가가 있어야 하나(대법원 1971. 3. 30. 선고 71다248 판결 참조), 청구인은 피청구인에게 이 사건 토지에 대한 사도 개설허가를 신청한 적이 없고, 가사 이 사건 토지가 사도 개설허가를 받았다고 하더라도 같은 법 제10조에 의하면 사도개설자는 그 사도를 이용하는 자로부터 사용료를 받을 수 있다고 규정하고 있어 청구인이 피청구인에게 사용료 지급을 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상 신청권이 인정된다고 볼 수 없다. 따라서 피청구인은 청구인의 행정처분 요구에 따라야 할 법률상 의무가 없어 청구인의 요구에 응하지 않는다고 하더라도 이는 행정심판법상 거부처분이나 부작위에 해당된다고 볼 수 없을 것이므로 이 사건 심판청구는 행정심판의 대상이 아닌 사항을 대상으로 하여 제기된 부적법한 청구라 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.