도로연결지시처분취소청구

1. 사건개요 청구외 대전지방국토관리청은 1989. 12. 30. 청구인에게 충청남도 당진군 ○○면 ○○리 일대의 공유수면에 대하여 매립계획인가를 하였고, 청구인은 위 지역의 공유수면에 대한 매립공사를 하여 1993. 12. 30.(제1공구)과 1995. 3. 2.(제2공구) 공유수면매립공사준공인가를 받았는 바, 피청구인은 1997. 9. 6. 청구인에 대하여 청구인이 위 공유수면매립공사시에 건설한 해안도로가 인근 군도와 연결되지 아니하여 공공도로로서의 기능을 하지 못하고 있다는 이유로 동 해안도로를 인근 군도와 연결시키도록 지시하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. (가) 청구인은 적법한 절차에 따라 공유수면매립면허를 받고, 관련행정기관과의 협의가 완료된 실시계획인가서에 따라 공유수면매립공사를 시행ㆍ준공하여 준공인가를 얻었는데도 불구하고, 준공인가 후 수년이 지난 현 시점에서 공유수면매립 관계법령이 정하고 있는 사업비를 보전해주지도 않으면서 청구인의 일방적 부담으로 해안도로와 인근의 공공도로를 연결하도록 지시한 피청구인의 이 건 처분은 부당하다. (나) 청구외 대전지방국토관리청이 공유수면매립준공인가를 하면서 청구인에게 부과한 “공익상 필요하다고 인정할 경우에는 인가후에도 조건을 변경 또는 추가할 수 있다”는 준공인가조건은 피청구인이 행할 수 있는 처분에 대한 구체적인 규정이 없으므로 피청구인에게 별도의 법적 근거없이 임의로 새로운 행정행위를 허용하는 것이 되고, 상대방에게 아무런 예측가능성을 보장하지 못하므로 무효이고, 무효인 부관에 근거하여 행해진 이 건 처분은 당연히 무효일 뿐만 아니라, 이 건 처분은 행정청이 행한 준공인가 후에 피청구인이 청구인에게 부과하는 사후부관이라 할 수 있는 바, 사후부관은 법령에 명문의 규정이 있거나 사후부관의 가능성이 유보되어 있는 경우 또는 상대방이 동의하는 경우에만 허용될 수 있으나, 이 건 처분은 사후부관이 갖추어야 할 조건을 결한 처분이므로 무효이다. (다) 설사 위 인가조건이 무효 또는 위법이 아니라 하더라도, 인가조건에 근거하여 추가되는 부담은 기존의 인가조건과 관계가 있는 것이어야 하는데도 불구하고 이 건 처분은 당초의 매립면허와는 아무런 관계가 없는 매립지 밖의 지역에 새로운 연결도로를 개설하라는 부담을 부여하는 것으로서 당초의 인가조건과 아무런 관계가 없는 부담을 청구인에게 아무런 대가없이 추가로 부과하는 것이므로 부당하다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. (가) 이 사건 매립지에 대한 준공인가를 하면서 청구인에게 부과한 “공익상 필요하다고 인정할 경우에는 인가후에도 조건을 변경 또는 추가할 수 있다”는 준공인가조건은 부담유보로서 무효 또는 위법이라고 할 수 없고, 매립지내 해안도로와 인근 ○○선을 연결하라는 이 건 처분은 공유수면매립준공인가시 붙인 조건에 의한 처분이므로 정당한 처분이다. (나) 이 건 공유수면매립공사에 의하여 설치된 해안도로와 항만시설이 공공의 용에 사용되기 위해서는 반드시 인근도로와 연결되어야 하기 때문에 해안도로와 인근 ○○를 연결하라는 이 건 처분은 준공인가조건의 내용과 군형을 잃은 무리한 처분이라고 할 수 없다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 공유수면매립법 제12조, 제21조의2, 제28조 공유수면매립법시행령 제11조, 제32조 나. 판 단 (1) 피청구인이 제출한 공유수면매립면허서, 공유수면매립공사준공인가필증(제1공구, 제2공구), 감사원 감사결과 처분요구사항통보, 감사원감사결과조치요구, 감사원감사결과 도로연결조치요구 취소요청 및 당사의견제시, 감사원감사결과통보에 따른 도로연결조치재지시처분서 등 각 사본의 기재에 의하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구인은 1989. 12. 30. 청구외 ○○국토관리청으로부터 공유수면매립계획인가를 받고, 매립공사를 하여 1993. 12. 30.(제1공구)과 1995. 3. 2.(제2공구) 각 공구별로 동 관리청으로부터 공유수면매립공사준공인가를 받았다, (나) 청구외 ○○국토관리청은 공유수면매립준공인가를 하면서, 청구인에 대하여 “공유수면매립법 제28조의 규정에 의한 처분이나 명령 이외에 공익상 필요하다고 인정할 경우에는 본 인가후에도 조건을 변경 또는 추가할 수 있다”는 인가조건을 부과하였다. (다) 감사원은 1997. 6. 7. 해양수산부 행정업무처리실태에 관한 감사에서 ○○국토관리청이 ○○철강공업(주)에 대하여 공유수면매립 실시계획을 인가함에 있어서 매립지에 건설하는 해안도로가 인근 ○○호선과 연결되지 않는 것으로 설계되었음에도 이를 그대로 인가하여, 해안도로가 공공도로로서의 기능을 상실하였으므로 해안도로를 인근군도와 연결시키도록 하는 조치를 강구하도록 통보하였다. (라) 감사원의 통보를 받은 피청구인은 1997. 9. 6. 청구인에 대하여 항만시설물의 이용과 유지관리를 위하여 청구인이 건설한 해안도로를 인근 군도와 연결시키도록 지시하였다. (2) 살피건대, 공유수면매립법 제28조의 규정에 의하면, 해양수산부장관은 매립에 관한 공사의 준공인가 후에 동법 제21조의2의 규정 또는 동 법에 의한 면허나 처분의 조건을 위반한 자가 있는 때에는 그 위반내용을 시정하기 위하여 필요한 처분이나 명령을 할 수 있다고 되어 있는 바, 청구인은 청구외 ○○국토관리청장으로부터 공유수면매립면허를 받아 이 건 매립공사를 완료하고 위 ○○국토관리청장으로부터 적법하게 준공인가를 받았고, 피청구인은 동 공유수면매립공사와 관련하여 매립지내의 해안도로와 인근 군도가 연결되어 있지 아니하여 동 해안도로가 사실상 도로로서의 기능을 하지 못하고 있다는 이유로 청구인에게 동 해안도로와 인근 군도를 청구인의 부담으로 연결하라는 지시처분을 하였으나, 이는 이 건 매립공사와 관련한 법령이나 준공인가시에 부과된 조건과는 아무런 관련이 없는 별도의 부담을 명하는 것으로서, 비록 매립지내의 해안도로가 인근 군도와 연결되지 않아 사실상 도로로서의 기능을 못하고 있다 하더라도 이는 당초 매립면허 당시 또는 준공인가시에 조건으로서 명시하여 부과하지 아니한 청구외 ○○관리청장의 과실에 기인하는 것이므로 청구인에게 그 부담을 명한 이 건 처분은 법령의 근거없이 청구인에게 새로운 의무를 부과하는 것으로서 위법ㆍ부당하다 할 것이다. 한편, 피청구인은 이 건 처분은 “공유수면매립법 제28조의 규정에 의한 처분이나 명령 이외에 공익상 필요하다고 인정할 경우에는 본 인가후에도 조건을 변경 또는 추가할 수 있다”는 매립공사준공인가조건에 근거하고 있기 때문에 정당하다고 주장하나, 이미 준공도 완료되고, 사업비 정산도 완료된 경우에 있어서의 인가조건의 변경이나 추가는 사업비의 증가가 없거나 당사자가 동의하는 경우, 기타 사회통념상 일반적으로 허용되는 범위내에서 예외적으로만 허용될 수 있다고 할 것인 바, 이 건 인가조건의 변경 또는 추가는 이러한 범위를 벗어난 것이라고 할 것이므로 피청구인의 주장은 이유없다고 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 의결한다.