도로연결허가 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 근린생활시설 진·출입로 설치를 위하여 ○○특별자치시 ○○면 ○○리 ○○○-○번지 등 3필지 1,289㎡(이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)을 통해 국도 제○○호선으로의 도로연결허가신청을 하였으나, 피청구인은 2015. 11. 9. 신청구간이 V컷 형태로 절취된 후 안정된 대절토사면을 이루고 있는 사면으로 대규모 사면절취가 수반되는 공사를 시행할 경우 사면안정성 저하, 도로의 교통안전 및 소통에 지장이 예상된다는 등의 이유를 들며 청구인에게 도로연결허가 거부처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인은 진·출입로 설치를 위해 국도 제○○호선과 근린생활시설 건축예정지 사이에 있는 임야를 현재 도로와 같게 모두 절토하는 것이 아니라, 가·감속에 필요한 변속차로와 건축예정지로의 진·출입로 개설에 필요한 만큼 현재의 사면 경사도를 유지하도록 절취한 후 각 진·출입로와 접하는 절취사면에 폭 40cm, 최저 50cm, 최고 3m 높이의 옹벽을 1단 또는 2단으로 설치하고, 절취한 사면에 대해서는 암반인 경우 그라우팅 공법으로, 흙인 경우에는 경사면으로 흙이 흘러내리지 않도록 코아네트 처리를 할 예정이므로 공사로 인하여 사면안정성에 지장을 가져오거나 낙석, 산사태 등이 발생할 우려는 없고, 옹벽 및 가·감속 차로 등의 설치로 인해 오히려 기존 도로의 유지·관리에 유리한 조건이 될 것이다. 나. 공사 진행 중 기존 도로를 이용하는 차량의 통행이나 안전에 미치는 영향을 최소화하기 위해 사면절취 공사 과정에서 수반되는 암반 폭파작업의 경우 무진동, 무소음 공법으로 소음발생으로 최소화할 계획이고, 시공 전에 도로로 이용되는 길어깨와 접하는 전체 공사구간에 토류판을 설치하여 공사 도중 돌이나 흙이 도로에 유입되는 것을 방지할 예정이며, 공사 진행 또한 건축예정지 후면에 있는 기존 통행로를 이용하여 사업예정지에서 역으로 국도 제○○호선 쪽으로 진·출입로를 개설하는 방식으로 진행하고, 발생되는 토사 등은 사업예정지 방면으로 운반·처리할 예정이어서 공사로 인해 도로로 돌이나 흙이 유입된다거나 공사 차량의 진·출입 등으로 인해 다른 차량의 통행이나 안전에 지장을 줄 우려도 거의 없으며, 청구인은 공사현장에 안전펜스, 안내표지판 및 주의표지판 등 안전표지는 물론 교통사고의 방지 및 도로의 통행에 지장이 없도록 공사구간에 신호원 또는 신호장치 설치 등 안전사고 방지를 위한 대책 또한 강구하고 있어 동 공사에 따른 안전사고의 발생가능성 또한 다른 공사에 비해 현저히 높은 위험요소를 지니고 있다거나 안전사고가 발생할 가능성이 유달리 큰 공사라고 볼 수 없다. 다. 청구인의 도로연결허가 신청을 받아들인다고 하여 국도 제○○호선 ○○-○○ 구간의 차량 이동성에 영향을 미친다거나 도로점용허가의 난립으로 도로의 목적이 상실될 것이라는 피청구인의 주장은 구체적 근거없이 막연한 가정 내지 자의적인 예측에 불과하다. 라. 이 사건 신청지 전·후방에 교량이 설치되어 있더라도 이 사건 신청지를 지나는 도로는 사실상 굴곡이 없는 직선도로인데다가 가·감속차로가 도로와 나란히 설계되어 있어 시거에 아무런 영향을 미치지 아니하므로 정지시거가 부족해진다거나 그로 인한 안전사고의 발생 우려는 없고, 각 교량의 입·출구 주변의 동절기 결빙현상으로 인한 사고 발생 가능성과 이 사건 신청지의 지리적 위치는 직접적인 관련이 없을 만큼 상당한 거리의 간격(이 사건 신청지에서 ○○특별자치시 진행 방향으로 전방 200m 지점에 수산2교가 있음)이 있으며, 이 사건 신청지 주변 도로구간에 결빙현상이 발생한다거나 그러한 결빙현상으로 인하여 사고가 발생한 사례도 없고, 「도로와 다른 시설의 연결에 관한 규칙」 제6조제6항에서 규정하고 있는 연결허가 금지구간은 ‘교량 등의 시설물과 근접’된 시설이 아니라 ‘교량 등의 시설물과 근접되어 변속차로를 설치할 수 없는 구간’이므로 청구인의 도로연결허가 신청은 연결허가 금지구간에 해당하지 않는다. 마. 청구인의 도로연결허가 신청은 관계법령에서 정하고 있는 허가대상 시설, 허가신청 절차 및 기준을 충족하고 있고, 도로연결허가 금지구간에도 해당하지 아니하는 등 관계법령에 따른 그 어떠한 허가기준에도 반하지 아니한 적법하고 정당한 신청임에도 피청구인은 합리적인 이유나 구체적인 근거도 없이 이 사건 처분을 하였는바, 이는 권한을 일탈·남용한 위법·부당한 처분이므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 국도 제○○호선 ○○-○○ 구간은 수도권의 과도한 집중에 따른 부작용을 시정하고, 국가의 균형발전과 국가경쟁력 강화에 이바지할 목적으로 36개 중앙행정기관 소속기관과 15개 정부출연연구기관이 이전한 인구 약 22만명의 ○○특별자치시와 ○○-○○고속도로 ○○ IC를 최단거리로 연결하는 매우 중요한 도로인데, 만약 이 구간에 도로점용허가가 난립하게 될 경우 이동성을 목적으로 1,730억원의 예산을 투입하여 건설한 당초의 도로건설 목적은 상당 부분 상실될 것이다. 나. 이 사건 신청지 전방 약 100m 정도 떨어진 지점에 교량(○○1교)이 위치해 있는데, 국도 제○○호선의 설계속도는 80km/h이고, 이 사건 신청지와 ○○1교 사이는 1% 정도 내리막 경사이므로 정지시거는 110m이어서 설계속도만으로도 정지시거가 부족하고, 실제 차량이 100km 이상의 속도로 주행하고 있는 현실을 고려할 때, 정지시거 부족에 다른 안전사고의 우려가 있으며, 교량 및 터널 입·출구는 동절기 결빙에 취약한 시설물로 도로 위의 녹은 눈이 얼어붙어 얇은 빙판을 만드는 블랙아이스 현상이 빈번하게 발생하는 장소로 겨울철 도로결빙은 교통사고의 원인이 되는데, 이 사건 신청지는 전방 약 100m 지점, 후방 약 200m 지점에 각각 교량이 설치되어 있어 겨울철 안전운행에 취약한 곳이다. 다. 청구인은 길어깨와 접하는 전체 공사구간에 토류판을 설치하기 때문에 통행에 지장이 없다고 주장하나, 길어깨에 토류판(암파쇄 방호시설)을 설치하기 위해서는 1개 차로의 차량통행을 통제하여야 하고, 토류판 설치 후에 길어깨 폭이 좁아져 고장 차량의 대피, 교통의 안전성과 쾌적성 확보가 불가능하게 되며, 사면의 높이가 18m인 경우 통상적으로 지면에서 3 - 4m 높이의 토류판을 설치하게 되므로 암석 발파 및 브레이커 작업시에는 비석(飛石)에 의한 안전사고 우려가 있고 사면의 규모에 따른 암석 절취량을 고려할 때 장기간 도로이용자의 통행불편이 불가피하므로 통행에 지장이 없다는 청구인의 주장은 받아들일 수 없다. 라. 도로연결허가 시 공사 중 또는 준공 후에도 청구인이 도로점용시설물을 유지·관리해야 하는데, 이 사건 신청지의 경우 사업예정부지 진·출입로의 가·감속차로구간에 연직 18m 높이의 사면이 형성될 것으로 예상되나 봄철 해빙기, 우기 및 태풍에 의한 폭우에 대비한 전문가의 지속적인 유지관리가 어렵고 낙석 산사태 발생 시 즉각적인 상황대처 및 복구가 곤란하여 도로유지·관리에 막대한 지장이 있다고 판단된다. 마. 이 사건 신청지는 점용신청 면적 1,289㎡, 사면높이 약 18m, 연장 200m 규모의 사면으로 2013년도에 도로를 개설하여 3년이 지나 사면이 안정화된 상태에서 추가로 사면을 절취할 경우 암반(풍화암 등)으로 구성된 토질 특성상 절취부 주변의 지반이 이완되고 현재 통행 중인 도로사면에 대한 절취임을 감안한다면 공사의 난이도, 도로의 중요도, 교통량 등을 고려할 때, 충분히 안정성이 검증되어야 하나 현장의 특성이 고려하지 않은 표준 경사도에 의한 계획이므로 청구인의 주장은 타당하지 않다. 바. 위에서 본 바와 같이 해당 도로의 특수성, 안정성 등을 고려할 때, 공물관리자인 피청구인이 청구인의 적격성, 사용목적 및 공익상의 영향 등을 참작하여 적법·타당하게 이 사건 처분을 하였으므로 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 4. 관계법령 도로법 제52조제1항·제3항·제5항, 제61조 도로와 다른 시설의 연결에 관한 규칙 제6조 5. 인정사실 청구인과 피청구인 사이에 다툼이 없는 사실, 청구인과 피청구인이 제출한 도로연결허가신청서, 처분서, 현장사진, 도면 등의 기재내용을 종합하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 근린생활시설 진·출입로 설치를 위하여 이 사건 신청지를 통해 국도 제43호선으로의 도로연결허가신청을 하였다. 나. 이 사건 신청지는 2013년 개통한 국도 제○○호선의 도로구역에 위치해 있는데, 변속차로가 설치되어 있지 않은 V컷 형태로 절취된 대절토사면으로 이루어져 있고, 최고 높이는 도로면에서 약 18m이며, 암반 등으로 구성되어 있다. 다. ○○국토관리사무소장은 2015. 10. 21. ○○경찰서장에게 청구인의 도로점용(연결)허가 신청에 대한 의견 조회 공문을 보냈고, ○○경찰서장은 2015. 10. 26. ○○국토관리사무소장에게 자동차 수리점 소음 등에 대한 주변 축사의 민원 발생이 예상되는 만큼 공사 시행 전 주민 간담회 등을 통한 의견 수렴을 해주고, 진·출입로 설치 시 교통표지판 설치 및 가속·감속차로를 충분히 확보해 주기 바란다는 취지의 회신을 하였다. 라. 피청구인은 2015. 11. 9. 다음과 같은 이유로 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. 다 음 - ○ 신청구간은 도로공사 당시 산지를 V컷 형태로 절취한 후 안정된 대절토사면(높이 약 18m, 연장 200m)을 이루고 있는 상태인데, 대규모 사면절취가 수반되는 점용공사를 시행할 경우 사면안정성 저하 및 도로의 교통안전과 소통에 지장이 예상됨 ○ 특히 봄철 해빙기 및 여름철 폭우기간에 낙석·산사태 발생 우려로 도로 유지·관리에 막대한 지장이 있을 것으로 판단되고, ○○ IC에서 정부○○청사를 연결하는 국도 ○○호선의 중요성과 도로의 특수성 및 현지여건 등을 고려할 때, 도로점용허가는 불가하며, 향후 교통량, 지역발전 등 도로환경 변화 시 재검토 필요 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 「도로법」 제52조제1항에 따르면, 도로관리청이 아닌 자는 고속국도, 자동차전용도로, 그 밖에 대통령령으로 정하는 도로에 다른 도로나 통로, 그 밖의 시설을 연결시키려는 경우에는 미리 도로관리청의 허가를 받아야 한다고 되어 있고, 같은 조 제3항과 「도로와 다른 시설의 연결에 관한 규칙 」 제6조에 따르면, 교량 등의 시설물과 근접되어 변속차로를 설치할 수 없는 구간 등의 경우에는 일반국도의 구간에 대해 다른 시설의 연결을 허가해서는 아니된다고 되어 있으며, 같은 조 제5항에 따르면, 연결허가를 받아 도로에 연결하는 시설에 대하여는 같은 법 제61조에 따른 도로점용허가를 받은 것으로 본다고 되어 있다. 나. 판단 1) 「도로법」에 따른 도로점용허가는 특정인에게 일정한 내용의 공물사용권을 설정하는 설권행위로서 공물관리자가 신청인의 적격성, 사용목적 및 공익상의 영향 등을 참작하여 허가를 할 것인지의 여부를 결정하는 재량행위라고 할 것이다(대법원 2002. 10. 25. 선고 2002두5795 판결 등 참조). 2) 위 인정사실 등에 따르면, 이 사건 신청지는 변속차로가 없는 도로구역에 위치해 있는 토지로 청구인의 점용목적인 근린생활시설 진출입로를 위한 도로점용 및 도로연결허가를 위해서는 먼저 변속차로 공사를 시행하여야 하나, 2013년에 개통한 국토 제○○호선 도로구역에 있는 이 사건 신청지는 V컷 형태로 절취된 대절토사면을 이루고 있고, 최고 높이가 도로면으로부터 약 18m인바, 변속차로를 설치하기 위한 공사를 하기 위해서는 대절토사면을 절취하는 공사가 선행되어야 할 것인데, 암반 등으로 구성된 이 사건 신청지를 절취하는 공사를 하기 위해서는 암반 발파 등의 공사가 동반될 것이고, 이러한 공사를 할 경우 비석(飛石)·낙석이나 토사유출 위험이 있어 국도 제43호선의 일반 교통에 지장 또는 위험을 초래할 가능성이 있는 점을 감안해 보면, 사면안정성 저하, 낙석·산사태 발생 가능성에 따른 도로유지 관리 문제 및 그 외 현지 여건성 등을 이유로 한 피청구인의 이 사건 처분이 재량권을 남용하였거나 재량권의 한계를 일탈한 경우에 해당한다고 할 수 없으므로 이 사건 처분은 위법·부당하다고 할 수 없다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.