도로연결허가거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인이 2017. 7. 17. 도로관리청을 상대로 하여 주유소 및 충전소 진입로 확보를 위하여 전라남도 ○○군 ○○읍 ○○리 산 ○○ 외 7필지 총 6,404㎡(이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)를 변속차로로 하고 일반국도 29호선으로 연결하는 내용의 도로연결허가를 신청하였으나, 피청구인은 2017. 7. 31. 청구인에게 사업계획부지가 절토사면 내에 위치하여 「도로와 다른 시설의 연결에 관한 규칙」 제6조제6호에 해당하고 이 사건 신청지의 경우 국도 유지·관리 및 교통안전과 소통에 지장을 초래하고 환경을 훼손할 것으로 판단된다는 이유로 도로연결허가 거부처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 청구인은 2017. 5. 19. 주유소 건립을 목적으로 이 사건 신청지에 도로연결허가를 신청하였으나 피청구인은 구체적인 자료제시 없이 교통의 흐름 방해, 안전 및 도로 유지·관리의 지장 초래와 같은 자의적이고 추상적인 사유를 들어 이 사건 처분을 하였는바, 대상 도로를 이용하는 교통 수요자의 편의 도모 및 주민의 생계보호를 위하여 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 국가 주간선 도로망인 국도는 원활한 교통 흐름과 도로 이용자의 차량 안전을 목적으로 하므로 도로점용(연결)허가 또한 대다수 도로 이용자의 안전을 위하여 기존 도로의 구조 및 시설에 영향을 최소화하는 범위에서 해당 도로현황 및 관련 법령 등을 고려하여 종합하여 판단하여야 한다. 나. 이 사건 신청지의 경우 광주에서 ○○으로 주행하는 차량들의 주 진입도로로서 일 평균 교통량이 50,000대 이상이고 신청지와 인접하여 과속단속카메라가 설치될 정도로 차량들이 고속 주행하는 구간으로서 ○○경찰서에서도 신청지에서 기초 도로로 진출입시 도로주행차량이 규정 속도를 초과하여 운행하고 있는 실정이고 통행량이 많아 사고 위험이 크게 증가할 것으로 회신하였는바, 이 사건 처분은 이러한 사정들을 종합 판단하여 이루어진 처분으로서 적법·타당하므로 이 사건 심판청구는 기각되어야 한다. 4. 관계법령 도로법 제2조, 제10조, 제12조, 제23조, 제52조, 제61조, 제110조 도로법 시행령 제100조 국토교통부와 그 소속기관 직제 제23조, 제27조 국토교통부와 그 소속기관 직제 시행규칙 제22조, 별표 2 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 도로와 다른 시설의 연결허가신청서, 이 사건 처분서, 등기부 등본 등의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 2017. 7. 17. 주유소 및 충전소의 진입로 확보를 목적으로 이 사건 신청지와 일반국도 29호선의 도로연결허가를 신청하였다. 나. 피청구인은 2017. 7. 31. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. 다. 청구인이 우리 위원회에 제출한 등기부등본에 따르면, 이 사건 신청지의 소유자는 국이며, 관리청은 구 국토해양부로 기재되어 있다. 라. 국토교통부의 도로노선 지정고시에 따르면, 일반국도 29호선은 전라남도 ○○군 ○○면 ○○리 ○○을 기점으로 하고 충청남도 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○를 종점으로 하는 총 연장 330.4km의 노선으로 지정되어 있다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 「도로법」 제2조제5호에 따르면 ‘도로관리청’이란 도로에 관한 계획, 건설, 관리의 주체가 되는 기관으로서 도로의 구분에 따라 제23조에서 규정하는 국토교통부장관, 또는 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사·특별자치도지사·시장·군수 또는 자치구의 구청장을 칭한다고 하고 있고, 제10조에 따르면 도로의 종류에는 고속국도, 일반국도, 특별시도·광역시도, 지방도 등이 있는데, 제12조제1항에 따르면 국토교통부장관은 주요 도시, 지정항만, 주요 공항, 국가산업단지 또는 관광지 등을 연결하여 고속국도와 함께 국가간선도로망을 이루는 도로 노선을 정하여 일반국도를 지정·고시한다고 규정하고 있다. 2) 「도로법」 제61조제1항에 따르면, 공작물·물건, 그 밖의 시설을 신설·개축·변경 또는 제거하거나 그 밖의 사유로 도로(도로구역을 포함한다)를 점용하려는 자는 도로관리청의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 제52조제1항 및 제5항에 따르면 도로관리청이 아닌 자는 고속국도, 자동차전용도로, 그 밖에 대통령령으로 정하는 도로에 다른 도로나 통로, 그 밖의 시설을 연결시키려는 경우에는 미리 도로관리청의 허가를 받아야 하는데, 연결허가를 받아 도로에 연결하는 시설에 대하여는 제61조에 따른 도로점용허가를 받은 것으로 본다고 규정하고 있고, 제52조제3항에 따르면 위 제1항에 따른 허가(이하 ‘연결허가’라 한다)의 기준·절차 등 필요한 사항은 일반국도(제23조제2항에 따라 시·도지사 또는 시장·군수·구청장이 도로관리청이 되는 일반국도는 제외한다)에 관하여는 국토교통부령으로 정한다고 규정하고 있다. 3) 「도로법」 제110조제1항 및 같은 법 시행령 제100조제2항제15호에 따르면, 국토교통부장관은 위임국도구간을 제외한 일반국도에 관하여 「도로법」 제52조제1항에 따른 자동차전용도로 등에 대한 다른 시설의 연결허가의 권한을 지방국토관리청장에게 위임한다고 규정하고 있다. 4) 「국토교통부와 그 소속기관 직제」 제23조제6호에 따르면 국도 및 하천의 유지·관리 및 이에 따른 행정처분의 권한을 지방국토관리청의 소관사항으로 규정하고 있고, 제27조제1항에 따르면 지방국토관리청장의 소관사무 중 국도의 유지·건설 및 하천의 유지·관리에 관한 사무를 분장하기 위하여 지방국토관리청장 소속으로 국토관리사무소 및 그 출장소를 둔다고 규정하고 있다. 「국토교통부와 그 소속기관 직제 시행규칙」 제22조제1항, 별표 2에 따르면 광주광역시, 전라남도 목포시, 나주시, 영광군, 장성군, 담양군, 함평군, 무안군, ○○군 등 일원을 관할구역으로 하는 국도의 관할 구역은 익산지방국토관리청이며 그 소속 하에 두는 국토관리사무소는 광주국토관리사무소로 규정하고 있다. 나. 판단 1) 행정권한의 위임은 행정관청이 법률에 따라 특정한 권한을 다른 행정관청에 이전하여 수임관청의 권한으로 행사하도록 하는 것이어서 권한의 법적인 귀속을 변경하는 것이므로 법률이 위임을 허용하고 있는 경우에 한하여 인정된다고 할 것이고, 이에 반하여 행정권한의 내부위임은 법률이 위임을 허용하고 있지 아니한 경우에도 행정관청의 내부적인 사무처리의 편의를 도모하기 위하여 그의 보조기관 또는 하급행정관청으로 하여금 그의 권한을 사실상 행사하게 하는 것이므로, 권한위임의 경우에는 수임관청이 자기의 이름으로 그 권한행사를 할 수 있지만 내부위임의 경우에는 수임관청은 위임관청의 이름으로만 그 권한을 행사할 수 있을 뿐 자기의 이름으로는 그 권한을 행사할 수 없다(대법원 1995. 11. 28. 선고 94누6475 판결 참조)고 할 것이다. 2) 이 사건 신청지로부터 일반국도 29호선까지의 도로연결허가에 관한 국토교통부장관의 권한은 「도로법」 제110조제2항, 같은 법 시행령 제100조제2항제15호에 따르면 ○○지방국토관리청장에게 위임되어 있고, 광주국토관리사무소는 지방국토관리청의 소관사무 중 ○○지방국토관리청 관할 국도의 유지·건설 및 하천의 유지·관리에 관한 사무 등을 위하여 설치된 기관에 불과하므로 피청구인으로서는 「도로법」 제52조제1항의 연결허가권한을 위임받은 ○○지방국토관리청장의 명의로만 이 사건 신청지에 대한 도로연결허가 등에 관한 권한을 행사할 수 있을 뿐이다. 따라서 도로연결허가 등에 관한 권한이 없는 피청구인이 자신의 명의로 한 이 사건 처분은 권한이 없는 자의 명의로 이루어진 처분으로서 위법·부당하다고 할 것이다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.