도로연결 허가처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 000-0 토지 (이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자였던 고 황O태의 배우자로, 고 황O태의 사망으로 인하여 청구인의 자녀 2인과 함께 이 사건 토지를 상속받은 자이다. 피청구인은 2021. 3. 2. 청구 외 주식회사 ○○(이하 ‘이 사건 법인’라 한다)이 이 사건 토지를 포함한 ○○시 ○○면 ○○리 000-0지 외 5필지 일원에 대한 도로연결점용 신청을 받고 위 황O태에게 의견조회를 하였으나 진출입로 공동사용에 대한 협력이 되지 않아 이 사건 법인에게 공동사용 부분에 대한 비용을 공탁하게 한 후 위 신청에 대한 도로연결점용 허가(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 이 사건 토지의 소유자였던 고 황O태의 배우자로 위 황O태가 2020. 10. 28. 사망하여 청구인의 자녀 2인과 함께 이 사건 토지를 상속받았는데, 피청구인은 그동안 아무런 문제 없이 청구인이 소유 및 사용을 하여 왔던 이 사건 토지의 도로 23㎡ (이하 ‘이 사건 도로’라 한다) 중 18㎡ 부분을 포함하여 이 사건 법인에게 편의를 주기 위한 목적으로 이 사건 처분을 하였다. 2) 이 사건 도로는 교통사고 예방을 위한 가변차로와 소규모 경계석을 설치하여 깨끗이 정돈된 상태였는데 피청구인은 위 황O태에게 도로연결허가를 하였음에도 이 사건 법인에게 이 사건 도로 중 18㎡을 재차 사용하도록 하여 청구인이 정비해놓은 이 사건 도로의 대부분을 사용하는 이득을 보게 한 것이므로 이는 과잉행정행위여서 취소되어야 한다. 3) 위 황O태는 이 사건 도로에 대하여 오래전 도로연결허가를 받아 사용해왔으므로 이 사건 도로의 부분을 포함하여 한 이 사건 처분은 비례원칙을 위반한 과실이 있고, 또한 피청구인이 이 사건 처분을 하기 전에 청구인의 의견을 들어야 하고 반영하여야 하며 이 사건 법인 소유의 토지에 한하여 허가를 해주었어야 하는데 위 황O태가 허가를 낸 부분까지 침범한 것은 청구인의 권리를 침해한 것이므로 이 사건 처분은 권한을 남용한 것이어서 취소되어야 한다. 【보충서면】 4) 청구인이 당사자 적격이 없다는 주장에 대한 반론 청구인은 이 사건 토지의 소유자 고 황O태의 배우자이며 그 상속인들의 대표자이고, 상속으로 인하여 위 황O태에 대한 도로연결허가도 청구인에게 승계가 된 것이며 의무승계신고는 요식행위에 불과한 것이다. 또한, 청구인이 권리의무승계신고를 하였으나 행정심판이 계류 중에 있어 그 결정 후 처리하겠다는 답변이 있었다. 이상의 사정을 볼 때 청구인에게 당사자 적격이 있음은 분명하다. 5) 이 사건 처분이 「도로법」에 따른 정당한 처분이라는 주장에 대한 반론 이 사건 처분은 이 사건 법인의 편의를 봐주기 위하여 법을 해석하여 비례원칙을 위반한 것으로, 피청구인은 「도로법」제4조제2항에 따른 고시 및 도면 열람을 하지 않았고, 같은 법 제52조제4항에 따라 연결허가를 받는 자에게 원활한 교통소통을 위한 교통소통을 위한 시설의 설치 및 관리 등 필요한 조치를 하도록 하지 않아 「도로법」을 위반하였다. 6) 이 사건 도로는 청구인 소유 ○○리 000-0 토지와 이 사건 법인 소유의 진·출입로 정면 경계선에 위치하여, 위 청구인 소유 토지 위 근린생활 시설로의 진·출입에 심각한 통행방해가 되고 교통사고 발생의 위험이 큰 장소이다. 그런데 이 사건 처분으로 이 사건 도로 위 교통사고 예방을 위하여 설치된 교통안전구조물은 철거될 것인데 그 경우 청구인은 진·출입 시 교통사고 위험에 그대로 노출될 것이다. 청구인은 교통안전을 위하여 이 사건 토지를 매입하여 도로로 용도까지 변경한 것이므로 청구인에게는 이 사건 처분에 불응할 정당한 사유가 있고, 그러므로 이 사건 법인에게 청구인의 사유지를 일방적으로 사용하도록 하는 이 사건 처분은 허용될 수 없다. 7) 현황실측도 및 구적도의 도로점용 구적도를 보면 이 사건 토지가 마치 경기도의 소유인 것처럼 표시되어 있어 청구인의 재산권 침해가 우려되고, 이 사건 처분으로 기존 도로가 확장되며 도로연결부위가 같은 장소에 나게 되면 증가하는 차량의 입출입으로 큰 문제점이 야기되므로 도로연결 허가는 이 사건 토지 부분이 아니라 이 사건 법인이 매입한 토지의 중간이나 ○○방향 끝단에 하는 것이 타당하다. 8) 이 사건 처분으로 청구인이 입게 되는 피해와 이 사건 법인이 입게 되는 이익을 비교하여 볼 때 청구인이 입는 피해가 일방적으로 크고 이 사건 법인의 이익이 너무 크므로 이 사건 처분은 비례원칙을 심하게 위반하여 재량권을 일탈하였거나 남용한 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 피청구인은 「도로법」제106조제2항에 따라 권리·의무의 승계를 신고하지 않은 상태로, 같은 법에 따르면 점용의 목적이 되는 토지나 건물의 소유권 양수인이 점용권 승계신고를 하지 않은 경우에 그 신고 의무를 이행하도록 양수인을 직접적으로 강제하거나 직권으로 양수인을 점용권자로 변경하는 절차는 규정되어 있지 않으므로 청구인에게는 청구인 적격이 없어 이 사건 심판청구는 부적법하다. 2) 청구인의 의견 반영 여부에 대한 답변 가) 사유지가 포함된 공동사용 협의가 부당하다는 의견에 대한 검토사항 이 사건 토지는 사유지이나, 「도로법」제25조에 따라 도로구역으로 결정되어 있는 필지이며, 「도로법」제4조에 따라 도로를 구성하는 부지 등에 대해서는 사권을 행사할 수 없다고 되어 있기 때문에 사유지라고 해서 진출입로 공동사용이 부당하다는 의견은 수용하지 않았다. 나) 진출입로 통행이 방해되고 교통사고 위험이 증가한다는 의견에 대한 검토사항 진출입 계획에서 가·감속차로 폭원보다 넓게 계획하여 진·출입 시 시야확보가 되도록 이 사건 법인과 협의하여 청구인의 의견서 및 내방하여 제시한 의견을 일부 반영하였다. 다) 인접지와 옹벽 설치 문제에 대한 검토사항 인접지와 옹벽 설치 문제는 도로부지에 대한 의견이 아니라 개발(건축)하려는 부지에 대한 의견이므로, 민원(의견사항)을 관련 부서인 안성시 도시정책과로 통보하였다. 3) 피청구인은 위와 같이 청구인의 의견을 일부 반영하였으나 청구인과의 협력이 되지 않아 이 사건 법인이 진출입로 사용면적에 대한 분담 금액을 공탁한 것을 확인 후 이 사건 처분을 하였으므로 이 사건 처분은 적법한 절차에 따라 한 행정행위이다. 【보충서면】 4) 청구인 보충서면에 대한 답변 가) 청구인의 청구인 적격에 대한 주장에 대한 답변 청구인은 도로점용연결허가의 수허가자인 망 황O태의 상속인으로 「도로법」제106조제2하에 따라 1개월 이내 권리의무승계를 하여야 하나, 그러하지 않아 같은 법 제117조제3항제3호에 따라 과태료 부과대상이 되는 등 도로점용권에 대한 의무를 다하지 않은 위법이 있으므로 청구인 부적격에 해당한다. 나) 도로구역에 대한 고시 및 일반인 도면 열람을 하지 않았다는 주장에 대한 답변 이 사건 토지는 「도로법」제25조에 따른 도로구역으로, 「토지이용규제기본법」제5조제1호에 해당하는 지역·지구 등에 해당하고, 같은 법 제8조에 따라 지역·지구 등을 지정하는 경우에는 지형도면을 작성하여 고시하고 국토이용정보체계에 등재하여 일반국민이 볼 수 있도록 하여야 하는데, 이상에 따라 이 사건 토지는 국토이용정보체계에 등재하여, 지역·지구 등을 확인할 수 있도록 토지이용계획확인서에 도로구역이 명확하게 표시되어 있으므로 이 사건 토지에 대한 고시 및 일반국민이 볼 수 있도록 한 조치에 있어 피청구인이 법규를 위반한 사실이 없다. 다) 도로점용연결허가 진출입로 공동사용 시 비례원칙을 위배하여 재량권을 남용하였다는 주장에 대한 답변 진출입로 교통안전구조물이 철거되어 청구인이 교통사고 위험에 노출된다는 주장과 관련하여 피청구인은 도로점용허가를 득한 후 설치된 분리대를 철거하는 등 시설물을 변경할 경우 「도로법」제96조에 따른 처분을 내릴 수 있음을 안내하였으므로 교통사고 위험에 대한 주장은 이유가 없고, 진출입로 중 가감속차로 폭원을 기존보다 넓게 하여 시야가 확보되도록 계획하는 등 도로관리청으로서 필요한 조치를 하였다. 또한 청구인이 합리적인 허가장소라고 하는 그림에 따를 경우 도로와 다른 시설을 연결할 때 2개소 이상 연결해야 하므로, 해당 부지의 진출입부 사이를 부가차로로 연결해야 하고 부가차로와 본선 사이에 분리대를 계획해야 하는 등 각각의 부지 진출입로가 멀면 멀수록 분리대가 길어지기 때문에 오히려 해당 부지를 이용하는 데 불편함이 있을 수 있다. 이상과 같이 전반적인 도로 상황 및 청구인, 이 사건 법인 등의 이익을 비교·형량하여 종합적으로 검토 후 이 사건 처분을 한 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【행정심판법】 제13조(청구인 적격) ① 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다. 【도로법】 제1조(목적) 이 법은 도로망의 계획수립, 도로 노선의 지정, 도로공사의 시행과 도로의 시설 기준, 도로의 관리ㆍ보전 및 비용 부담 등에 관한 사항을 규정하여 국민이 안전하고 편리하게 이용할 수 있는 도로의 건설과 공공복리의 향상에 이바지함을 목적으로 한다. 제52조(도로와 다른 시설의 연결) ① 도로관리청이 아닌 자는 고속국도, 자동차전용도로, 그 밖에 대통령령으로 정하는 도로에 다른 도로나 통로, 그 밖의 시설을 연결시키려는 경우에는 미리 도로관리청의 허가를 받아야 하며, 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. 이 경우 고속국도나 자동차전용도로에는 도로, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제60조제1항 각 호에 따른 개발행위로 설치하는 시설 또는 해당 시설을 연결하는 통로 외에는 연결시키지 못한다. ③ 제1항에 따른 허가(이하 “연결허가”라 한다)의 기준ㆍ절차 등 필요한 사항은 고속국도 및 일반국도(제23조제2항에 따라 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 도로관리청이 되는 일반국도는 제외한다)에 관하여는 국토교통부령으로 정하고, 그 밖의 도로에 관하여는 해당 도로관리청이 속해 있는 지방자치단체의 조례로 정한다. ④ 도로관리청은 연결허가를 할 때 도로와 다른 도로, 통로나 그 밖의 시설을 연결하면 대량의 교통수요가 발생할 우려가 있거나 교통체계상 다른 시설의 설치가 필요하다고 인정하는 경우에는 그 연결허가를 받는 자에게 원활한 교통 소통을 위한 시설의 설치ㆍ관리 등 필요한 조치를 하도록 할 수 있다. ⑤ 연결허가를 받아 도로에 연결하는 시설에 대하여는 제61조에 따른 도로점용허가를 받은 것으로 본다. 제53조(진출입로 등의 사용 등) ① 연결허가를 받은 시설 중 도로와 연결되는 시설이 다른 도로나 통로 등 일반인의 통행에 이용하는 시설(이하 “진출입로”라 한다)인 경우 해당 연결허가를 받은 자는 일반인의 통행을 제한하여서는 아니 된다. ② 연결허가를 받은 자가 아닌 자가 새로운 연결허가를 받기 위하여 필요한 경우에는 다른 자가 먼저 연결허가를 받은 진출입로를 공동으로 사용할 수 있다. 이 경우 먼저 연결허가를 받은 자는 진출입로의 공동사용 동의 등 새로운 연결허가를 받으려는 자가 연결허가를 받는데 필요한 협력을 하여야 한다. ③ 제2항에 따라 먼저 연결허가를 받은 자는 새로운 연결허가를 받기 위하여 진출입로를 공동 사용하려는 자에게 공동사용 부분에 대한 비용의 분담을 요구할 수 있다. ④ 제3항에 따른 비용의 분담 금액은 진출입로의 사용면적을 기준으로 결정하되 구체적인 분담 금액의 결정 방법은 국토교통부령으로 정한다. 다만, 공동사용 부분에 대한 비용의 분담에 대해 다른 법령에서 달리 정하고 있는 경우에는 그에 따른다. ⑤ 제2항에 따라 새로운 연결허가를 받으려는 자는 먼저 연결허가를 받은 자가 정당한 이유 없이 진출입로의 공동사용에 협력하지 아니하는 경우 제4항에 따라 산정한 비용을 공탁(供託)하고 도로관리청에 연결허가를 신청할 수 있다. 이 경우 연결허가 신청을 받은 도로관리청은 공탁이 적정한지 여부를 검토하고 새로운 연결허가를 할 수 있다. 제106조(권리ㆍ의무의 승계 등) ① 이 법에 따른 허가 또는 승인을 받은 자의 사망, 그 지위의 양도, 합병이나 분할 등의 사유가 있으면 이 법에 따른 허가 또는 승인으로 인하여 발생한 권리ㆍ의무는 다음 각 호의 구분에 따른 자가 승계한다. 1. 이 법에 따른 허가 또는 승인으로 발생한 권리나 의무를 가진 사람이 사망한 경우: 상속인 ② 제1항에 따라 권리나 의무를 승계한 자는 1개월 내에 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 도로관리청에 신고하여야 한다. 【도로법 시행령】 제49조(도로와 다른 시설의 연결) 법 제52조제1항 전단에서 “대통령령으로 정하는 도로”란 다음 각 호의 도로를 말한다. 1. 일반국도 2. 지방도 3. 4차로 이상으로 도로구역이 결정된 도로 【도로법 시행규칙】 제22조(진출입로의 공동 사용 시 분담 금액의 결정방법) 법 제52조제1항에 따른 연결허가(이하 “연결허가”라 한다)를 먼저 받은 자와 새로운 연결허가를 받아 법 제53조제2항에 따라 진출입로를 공동으로 사용하려는 자 간의 분담 금액은 공동사용면적에 대한 설치비용의 합계액을 해당 연결허가를 받은 자 수로 나눈 금액으로 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서 등에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가) 청구인은 이 사건 토지의 소유자였던 고 황O태의 배우자로, 상속에 의하여 이 사건 토지에 관한 권리의무를 승계하였다. 나) 피청구인은 2021. 3. 2. 이 사건 법인의 도로연결점용 신청을 받아, 청구인의 의견을 들은 후 이 사건 법인이 금 13,750,000원을 공탁한 것을 확인하여 이 사건 처분을 하였다. 2) 「도로법」제52조, 제53조에 따르면 도로관리청이 아닌 자는 고속도로 등의 도로에 다른 시설을 연결시키려는 경우에 미리 도로관리청에 허가를 받아야 하고, 이 경우 도로와 연결되는 시설이 다른 도로와 통로 등 일반인의 통행에 이용하는 시설을 진출입로라고 하는데, 먼저 연결허가를 받은 자가 아닌 자가 새로운 연결허가를 받기 위하여 필요한 경우에는 다른 자가 먼저 연결허가를 받은 진출입로를 공동으로 사용할 수 있으며 이 경우 먼저 연결허가를 받은 자는 진출입로의 공동사용 동의 등 새로운 연결허가를 받으려는 자가 연결허가를 받는데 필요한 협력을 하여야 하고, 정당한 이유없이 그렇게 하지 않은 경우 새로운 연결허가를 받으려는 자는 같은 조 제4항에 따라 산정한 비용을 공탁하고 연결허가 신청을 할 수 있으며 그 경우 도로관리청은 공탁의 적정성을 검토하고 새로운 연결허가를 할 수 있다. 3) 먼저 피청구인이 청구인에게 청구인 적격이 없다고 주장하므로 이에 관하여 살펴본다. 「행정심판법」제13조제1항에 따르면 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있고, 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 그 처분의 취소나 무효확인을 구하는 행정소송을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있다 할 것이며, 여기에서 말하는 법률상 보호되는 이익이라 함은 당해 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적·직접적·구체적 이익이 있는 경우를 말한다. 피청구인은 「도로법」제106조제2항의 승계신고가 없었다는 이유로 청구인에게 청구인 적격이 없다고 주장하나, 살피건대, 청구인은 고 황O태의 상속인으로서, 같은 조 제1항에 의하여 이 사건 토지에 대한 권리·의무를 승계한 자에 해당하고 같은 조 제2항은 그 승계인의 신고의무를 규정한 데에 불과하므로 이를 이유로 청구인에게 청구인 적격이 없다는 취지의 피청구인 주장은 받아들이지 아니한다. 4) 청구인은 오래전 청구인의 배우자부터 이 사건 도로에 사용해 왔고, 청구인이 이 사건 도로에 가변차로 및 경계석을 시설하는 등 이 사건 도로를 정돈하였는데 이 사건 법인이 이 사건 도로를 그대로 사용하여 부당하게 이득을 보았다고 주장하므로 이에 관하여 살펴본다. 살피건대, 이 사건 도로는 「도로법」제53조에 따른 진출입로라고 할 것이므로 새로 연결을 하고자 하는 이 사건 법인이 필요한 경우에는 이를 공동을 사용할 수 있고 청구인은 이에 필요한 협력을 하여야 한다. 청구인은 이 사건 도로 부분에 가변차로와 경계석을 설치하여 정돈하였는데 이 사건 처분으로 이 사건 법인이 정돈된 도로를 사용하게 되어 부당한 이득을 보게 하는 것이라고 하나, 이 사건 법인에 대한 도로연결허가는 국민이 안정하고 편리하게 이용할 수 있는 도로의 건설과 공공복리의 향상을 목적으로 하는 「도로법」제53조에서 정한 바에 따른 것이고, 또한 이 사건 법인은 같은 조 제3항, 제4항, 제5항에 따라 이 사건 처분으로 인한 비용을 분담할 의무를 지게 된다. 그렇다면 이 사건 처분이 사건 법인에게 부당한 이득을 주게 하는 것이라고는 볼 수 없으므로 이에 관한 청구인의 주장은 이유 없다. 5) 청구인은 이 사건 처분을 위하여는 허가하기 전에 청구인의 의견을 들어야 하고 그 의견을 반영하여야 하며, 이 사건 법인에게 도로연결 허가를 할 경우에는 이 사건 법인의 소유 토지에 한하여 허가를 했어야 한다고 주장하므로 이에 관하여 살펴본다. 「도로법」제53조에 따르면 먼저 연결허가를 받은 진출입로에 새로운 연결허가를 하고자 할 경우, 먼저 연결허가를 받은 자는 새로운 연결허가를 받으려는 자에게 필요한 협력을 하여야 하고, 먼저 연결허가를 받은 자가 정당한 이유없이 협력하지 않아 새로운 연결허가를 받으려는 자가 국토교통부령에 따른 금액을 공탁하고 연결허가를 신청하는 경우, 도로관리청은 그 공탁의 적정성을 검토한 후 허가를 할 수 있다. 청구인은 이 사건 처분에 청구인의 의견이 반영되지 않았다고 하나, 위에서 본 바와 같이 피청구인으로서는 당사자 간의 협력이 되지 않는 경우 공탁의 적정성을 검토하여야 하는 의무를 부담할 뿐, 먼저 연결허가를 받은 자의 의견에 대하여 그 의견대로 반영하여야 할 의무는 없다고 봄이 상당하다. 또한, 청구인은 이 사건 법인이 도로연결허가를 그 법인 소유의 토지 위에 하여야 한다고 주장하고 있으나 「도로법」제53조는 같은 조에서 정한 진출입로에 대하여 새로 연결허가를 받아 사용할 권리를 정하고 있는 것이고 위 진출입로가 새로운 연결허가를 신청한 자의 소유일 것을 요건으로 하고 있지는 않다. 그러므로 이에 관한 청구인의 주장은 이유가 없다. 6) 끝으로, 청구인은 피청구인이 이 사건 처분에 있어 고시, 도면 열람의 절차를 위반하였고, 피청구인이 새로운 연결허가를 받는 자에게 원활한 교통 소통을 위한 시설의 설치ㆍ관리 등 필요한 조치를 하지 않아 이 사건 처분으로 인하여 교통사고 위험이 증가할 것이므로 비례원칙을 위반한 잘못이 있다고 주장하므로 이에 관하여 살펴본다. 청구인이 인용하는 「도로법」제25조제2항, 제3항은 도로 노선의 지정·변경·폐지의 고시 후 도로구역의 결정에 관한 것과 상급도로관리청의 상급도로에 연결·접속되는 하급도로의 구역결정에 관한 것으로 이 사건 처분과는 무관하다. 또한, 교통체계상 다른 시설의 설치가 필요하여 새로 연결허가를 받으려는 자에게 필요한 조치를 하도록 할 것인지 여부는 피청구인의 판단에 따른 재량사항으로, 살피건대, 피청구인이 이 사건 법인으로부터 토지이용 및 피해방지 계획도를 받아 청구인의 의견을 듣고 다시 이를 일부 반영한 토지이용 및 피해방지 계획도를 받아 검토한 점, 그로써 이 사건 도로의 진·출입 계획 상 가·감속차로 폭원이 넓게 계획되어 진·출입 시 시야확보가 용이하도록 하는 조치를 하게 한 점 및 청구인의 주장만으로는 그 외 다른 시설 등이 필요함에도 피청구인이 조치를 하지 않았다고는 볼 수 없는 점을 고려할 때 이를 이유로 이 사건 처분이 위법·부당하다고는 볼 수 없다. 또한 피청구인이 위 조치 외 필요한 다른 조치를 하지 않아서 또는 이 사건 처분으로 청구인에게 교통사고의 위험이 현저하게 증가한다는 점 또한 청구인의 주장만으로는 인정하기 어렵고, 진입로 교통량의 증가로 인하여 겪을 수 있는 불편 또는 불이익은 이 사건 처분으로 달성하고자 하는 「도로법」의 입법목적인 도로의 안정하고 편리한 사용이라는 공익에 비교할 때 청구인에게 감내하기 어려운 피해를 입히는 것이라고 인정하기 어렵다. 그러므로 이상의 사정을 종합적으로 고려할 때 이 사건 처분이 위법하다거나 부당하다고는 할 수 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.